淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策

謝雅紅

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，財(cái)政管理以實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源的合理分配和使用，滿足社會(huì)相關(guān)者利益最大化為目標(biāo)，同時(shí)要兼顧生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和社會(huì)效益，對(duì)承擔(dān)該項(xiàng)職能的責(zé)任主體——行政事業(yè)單位提出了更高的要求。文章在分析行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題；并針對(duì)性地提出了完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)部審計(jì)

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的重要性

1. 節(jié)約行政管理成本

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)公共職能的主要承擔(dān)者——行政事業(yè)單位的管理工作不論是在制度上、機(jī)制上還是監(jiān)督管理方面都存在著部分的滯后，同時(shí)外部的監(jiān)督監(jiān)管力量有限，很難做到有針對(duì)、有目的和及時(shí)的監(jiān)控監(jiān)督，此時(shí)就需要建立一套行之有效、符合單位實(shí)際情況的管理控制制度，節(jié)約開(kāi)支減少浪費(fèi)，使之健康有序的運(yùn)營(yíng)。

2. 保證國(guó)有資源的安全完整

國(guó)家掌握著巨大的自然資源和社會(huì)資源，行政事業(yè)單位是國(guó)家公權(quán)力的實(shí)施者，對(duì)國(guó)有資源承擔(dān)著管理和使用的職責(zé)。行政事業(yè)單位在實(shí)施權(quán)力的過(guò)程中有任何損失和浪費(fèi)都是國(guó)有資源的流失，最終由國(guó)家承擔(dān)；所以行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)需要有一套嚴(yán)密的制約機(jī)制，保證所有國(guó)有資源的交易都是按照公平、公開(kāi)、公正的原則，杜絕人情和暗箱的交易，讓所有業(yè)務(wù)都在陽(yáng)光下進(jìn)行，杜絕低價(jià)，違規(guī)處置，防止國(guó)有資源的流失。

3. 提高行政事業(yè)單位服務(wù)型智能的運(yùn)行效率

行政事業(yè)單位是國(guó)家權(quán)力的實(shí)施者，其根本目標(biāo)是社會(huì)相關(guān)者利益最大化，行政事業(yè)單位的工作是整個(gè)社會(huì)活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)效率的高低直接影響著整個(gè)社會(huì)的效率，建立完善合適的內(nèi)部控制制度，是行政事業(yè)單位公共職能的重要環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督保障機(jī)制，有利于簡(jiǎn)化整個(gè)辦事流程是加強(qiáng)行政事業(yè)單位服務(wù)型職能運(yùn)行效率的重要保證。

4. 完善內(nèi)部控制制度是反腐敗倡廉的重要舉措

當(dāng)行政人員發(fā)生貪污或者受賄時(shí)，首先是此人的政治修養(yǎng)黨性問(wèn)題，同時(shí)也是我們的制度存在漏洞權(quán)力過(guò)大無(wú)法監(jiān)督導(dǎo)致。完整的內(nèi)部控制制度可以減少行政體制上的漏洞，降低了貪污受賄的概率，使行政事業(yè)單位更加高效地發(fā)揮職能作用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

自2014年 行政事業(yè)單位內(nèi)控制度實(shí)施以來(lái)，已取得初步成效，內(nèi)容覆蓋已從單位部門(mén)預(yù)算的編制、收支業(yè)務(wù)的執(zhí)行、采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理等覆蓋到單位的全面業(yè)務(wù)活動(dòng)，提高了單位工作的效率，但是還存在一些問(wèn)題制約了其功能的充分發(fā)揮，具體主要體現(xiàn)在以下方面。

1. 內(nèi)控意識(shí)不足、內(nèi)控制度形同虛設(shè)，對(duì)建立有效的內(nèi)部控制制度缺乏積極性、主動(dòng)性

目前許多單位尚未建立健全的內(nèi)部控制制度或者內(nèi)部控制制度過(guò)度簡(jiǎn)單直接生搬硬套，未體現(xiàn)各個(gè)部門(mén)的分工，崗位的相互牽制監(jiān)督的職能作用，同時(shí)部分單位即使有健全的內(nèi)部控制制度，但是制度與單位的實(shí)際情況差別較大導(dǎo)致執(zhí)行起來(lái)困難；或者制度較為陳舊未及時(shí)更新，很多與現(xiàn)在的業(yè)務(wù)不相符無(wú)法發(fā)揮真正的作用。

2. 財(cái)務(wù)核算崗位設(shè)置混亂，業(yè)務(wù)不夠精通

會(huì)計(jì)核算工作較為薄弱，會(huì)計(jì)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，職務(wù)不相容性未能貫徹徹底執(zhí)行，存在較多的一崗多職現(xiàn)象，并且崗位之間沒(méi)有起到相互牽制、監(jiān)督作用。行政事業(yè)單位的很多業(yè)務(wù)最終要?dú)w集于對(duì)資金的分配和使用，財(cái)務(wù)的職能就較為重要，但是有的單位財(cái)務(wù)人員未經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)即上崗或者未具備相應(yīng)的資歷就承擔(dān)財(cái)務(wù)主管崗位；同時(shí)崗位安排不合理，部分單位采購(gòu)人員同時(shí)擔(dān)任著賬簿登記工作、出納人員同時(shí)負(fù)責(zé)憑證的記賬、審核工作，會(huì)計(jì)與出納、會(huì)計(jì)與內(nèi)部審計(jì)等職務(wù)不相容性未能重點(diǎn)突出，各個(gè)崗位之間缺乏制衡機(jī)制，均降低了內(nèi)部控制管理質(zhì)量，使單位的運(yùn)轉(zhuǎn)存在一定的安全隱患。由于崗位之間的設(shè)置存在缺陷，導(dǎo)致行政事業(yè)單位授權(quán)審批過(guò)程實(shí)行一支筆審批，單位領(lǐng)導(dǎo)一人獨(dú)攬大權(quán)，權(quán)力未有約束猶如出籠的猛虎，大大降低了工作效率，同時(shí)不能有效的防范舞弊。

3. 缺乏相對(duì)獨(dú)立成熟的內(nèi)控管理機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位，內(nèi)審機(jī)構(gòu)大多與會(huì)計(jì)部門(mén)平行甚至依附于會(huì)計(jì)部門(mén)，權(quán)威性和獨(dú)立性不夠。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮其職能，很多行政事業(yè)單位并未設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，已經(jīng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的無(wú)獨(dú)立人員實(shí)施工作，由單位財(cái)務(wù)人員或者單位領(lǐng)導(dǎo)兼任獨(dú)立性不強(qiáng)；另外忽略單位內(nèi)部控制制度與單位績(jī)效考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制，形成重視單位業(yè)務(wù)考核，輕視內(nèi)部控制制度考核的現(xiàn)象。內(nèi)部監(jiān)督的重要原則在于其實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的控制，從而保證了內(nèi)部控制的實(shí)施效果。內(nèi)部控制執(zhí)行情況的審計(jì)尚未開(kāi)展，目前對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)主要是針對(duì)單位運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、單位的專(zhuān)項(xiàng)資金支出審計(jì)、單位領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任審計(jì)，并沒(méi)有開(kāi)展針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)，更加無(wú)從知曉內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行是否合理，符合單位運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施等，也沒(méi)有與單位績(jī)效考核掛鉤，全體工作沒(méi)有從思想意識(shí)上引起重視并貫徹執(zhí)行。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策和建議

1. 開(kāi)展培訓(xùn)工作，提高領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員內(nèi)控意識(shí)

建議主管部門(mén)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，委托相關(guān)組織和高校加大宣傳和培訓(xùn)力度，分期組織對(duì)單位“一把手”進(jìn)行內(nèi)部控制知識(shí)的培訓(xùn)，明確其在內(nèi)控制度建立和實(shí)施過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，提高其思想認(rèn)識(shí)積極推進(jìn)和實(shí)施內(nèi)控制度；同時(shí)分批次組織對(duì)包括財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等在內(nèi)的相關(guān)人員進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)和內(nèi)控能力的培訓(xùn)，提高其內(nèi)部控制業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)；最后各單位根據(jù)文件會(huì)議精神，組織學(xué)習(xí)相關(guān)的內(nèi)部控制知識(shí)，可以通過(guò)講座、視頻、知識(shí)競(jìng)賽等方式提高全員依照內(nèi)部控制制度管控整個(gè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)流程的思想意識(shí)。

2. 建立完整的內(nèi)控機(jī)制，并嚴(yán)格執(zhí)行

內(nèi)部控制從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩方面來(lái)制定相關(guān)制度，考核與績(jī)效掛鉤，相關(guān)責(zé)任落實(shí)到人。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度從單位層面和業(yè)務(wù)層面來(lái)執(zhí)行，單位層面實(shí)施分為六大板塊：內(nèi)部控制建設(shè)啟動(dòng)情況；單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)內(nèi)部控制建立與實(shí)施責(zé)任情況，單位應(yīng)及時(shí)成立單位內(nèi)部控制制度實(shí)施小組，對(duì)單位各類(lèi)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，突出各個(gè)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)根據(jù)相關(guān)法律和規(guī)章制定相適應(yīng)的控制制度；對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約情況，防止權(quán)力過(guò)于集中，“一人獨(dú)大”的情況發(fā)生；內(nèi)部控制制度完備情況，內(nèi)部控制制度對(duì)單位業(yè)務(wù)全面覆蓋；不相容崗位與職責(zé)分離控制情況，定期組織培訓(xùn)輪崗；內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能覆蓋情況，提高領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員內(nèi)控意識(shí)后積極推進(jìn)適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)控制度建設(shè)，確定責(zé)任人對(duì)單位的正常運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督等。

業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的具體實(shí)施也分為六大板塊：預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制情況，根據(jù)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等制定單位內(nèi)部管理制度，預(yù)算編制時(shí)嚴(yán)格按照單位年度目標(biāo)計(jì)劃，做到事情計(jì)劃，按照規(guī)定編制人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)，從嚴(yán)控制運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出，做有計(jì)劃才列支無(wú)計(jì)劃即否決；收支業(yè)務(wù)管理控制情況，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”及時(shí)上繳各項(xiàng)收入，“小金庫(kù)”行為一旦發(fā)現(xiàn)必定嚴(yán)查深究；定期檢查收支金額與合同約定情況，嚴(yán)格執(zhí)行大額資金管理制度和公務(wù)卡結(jié)算制度；嚴(yán)格按照各項(xiàng)規(guī)定和制度支付單位的各類(lèi)支（如公務(wù)接待、差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等支付報(bào)銷(xiāo)是否合規(guī)等）；政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理控制情況，根據(jù)《政府采購(gòu)法》制定單位內(nèi)部管理制度，確認(rèn)采購(gòu)物品是否符合目錄范圍，采購(gòu)的方式、程序是否符合規(guī)定，采購(gòu)的物品是否有專(zhuān)門(mén)驗(yàn)收，建檔保管等；資產(chǎn)管理控制情況，單位根據(jù)不相容職務(wù)原則指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理，建立臺(tái)賬，做到賬實(shí)相符，根據(jù)相關(guān)法律和規(guī)章制定關(guān)于資產(chǎn)的保管、使用和處置等規(guī)定并落實(shí)到人定期抽查和全面盤(pán)點(diǎn)；建設(shè)項(xiàng)目管理控制情況，根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《政府采購(gòu)法》等制定單位內(nèi)部管理制度，施工單位的選擇是否符合《政府采購(gòu)法》規(guī)定流程，資金是否做到了專(zhuān)款專(zhuān)用，是否按進(jìn)度付款，施工過(guò)程中是否按規(guī)定執(zhí)行、是否按要求審計(jì)等；合同管理控制情況，單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否有序開(kāi)展。綜上所述均應(yīng)制定相關(guān)的考核細(xì)則與評(píng)分表細(xì)目，考核到人落到實(shí)處。

3. 提高內(nèi)審人員業(yè)務(wù)能力和意識(shí)，引入外部審計(jì)作為內(nèi)部審計(jì)職能的重要補(bǔ)充

內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)獨(dú)立與單位財(cái)務(wù)部門(mén)，定期開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)能力，同時(shí)可以以主管局為單位制定詳細(xì)的內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃，抽調(diào)各單位業(yè)務(wù)能力過(guò)關(guān)的會(huì)計(jì)人員擔(dān)任兄弟單位的內(nèi)部審計(jì)工作，定期的互查，及時(shí)盡早的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，將問(wèn)題扼殺在搖籃里；同時(shí)引入外部審計(jì)部門(mén)（如審計(jì)局、社會(huì)審計(jì)等）作為內(nèi)部審計(jì)職能的重要補(bǔ)充，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效審計(jì)和離任審計(jì)制度建設(shè)、對(duì)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度穩(wěn)步推進(jìn)，確保內(nèi)控實(shí)施平穩(wěn)、有序、順利進(jìn)行，進(jìn)一步完善相關(guān)內(nèi)控管理制度，有利于單位提升管理水平，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，為可持續(xù)發(fā)展提供了有利的支持，使公共資源最大限度的發(fā)揮能效，共建和諧社會(huì)。

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（作者單位：無(wú)錫市薛福成故居管理中心）