中國自然保護地役權實踐

韋貴紅

中國幅員遼闊、山河壯麗、文明源遠流長，是世界上公認的自然和文化遺產(chǎn)大國。經(jīng)過60多年的發(fā)展，已經(jīng)建成了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋特別保護區(qū)、自然遺產(chǎn)地、沙漠（石漠）公園、沙化土地封禁區(qū)和種質(zhì)資源保護區(qū)等十多種類型的自然保護地體系，數(shù)量10369處，面積約占陸地國土面積的18%。自然保護地范圍內(nèi)國有土地和集體土地并存。若為了實現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的目標而花費巨資贖買集體土地，中央與地方財政將難以承擔巨大的資金壓力，社會的可持續(xù)發(fā)展難以實現(xiàn)。

2016年，國家發(fā)改委正式復函浙江省政府，同意《錢江源國家公園體制試點區(qū)試點實施方案》。這是繼青海三江源、湖北神農(nóng)架、福建武夷山之后，全國范圍內(nèi)第四個獲得正式批復的國家公園體制試點方案，標志著浙江國家公園體制試點工作進入實質(zhì)性操作階段。

浙江的國家公園試點主要是突破體制機制，在東部發(fā)達地區(qū)探索生態(tài)資源保護的路徑。因為該試點區(qū)集體林地占比過高，使用保護地役權制度，限制集體土地承包人、使用人的部分權利，在不改變土地權屬的情況下，采取配套措施，調(diào)動各方積極性，將會以比較低的成本，共同實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的目標。

保護地役權制度起源于美國

根據(jù)《物權法》的規(guī)定，地役權是指因通行、取水、排水、鋪設管線等需要，按照合同的約定，利用他人的不動產(chǎn)或限制他人不動產(chǎn)的權利，以提高自己不動產(chǎn)的便利與效益的權利。自己的不動產(chǎn)為需役地，他人的不動產(chǎn)為供役地。

保護地役權是地役權的一種特殊類型，基于生態(tài)環(huán)境保護、資源合理利用等公益目的，由政府、公益組織（保護地役權人）等主體與土地權利人（供役地人）簽訂協(xié)議，取得保護地役權，永久性地限制土地上的一些權利，供役地人負責履行保障實現(xiàn)保護自然資源和生態(tài)環(huán)境、開放空間等義務，持有保護地役權的主體支付一定的費用，供役地人收取費用的同時還享有稅收上的優(yōu)惠等政策。

保護地役權制度起源于美國，1981年美國通過了《統(tǒng)一保護地役權法案》，主要應用于保護自然、保護環(huán)境和歷史文化遺跡，提高水質(zhì)以及空氣質(zhì)量等方面。此后，加拿大、澳大利亞和新西蘭等國家也通過立法確定了保護地役權，并在自然保護實踐中予以應用。

國外實踐證明，實施保護地役權制度對于保護自然資源和生態(tài)環(huán)境成效顯著。中國雖然沒有保護地役權的法律制度，但現(xiàn)實中已經(jīng)有保護地役權的實踐經(jīng)驗。

保護地役權在我國的應用

（一）民間機構建立和管理公益保護地——四川老河溝保護地。老河溝保護地位于四川省綿陽市平武縣東部，面積約110平方公里，由原老河溝國有林場、山河溝零星國有林和高村鄉(xiāng)集體林三片林地組成。老河溝地處生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)內(nèi)，毗鄰四川唐家河國家級自然保護區(qū)與甘肅白水江國家級自然保護區(qū)，是大熊貓岷山北部種群以及眾多珍稀物種一條重要遷徙通道。在2012年之前，老河溝并沒有納入自然保護地體系，國有林場主要使用天然林保護工程的經(jīng)費進行日常管護，從事最基本的巡山和防火防盜工作，周邊社區(qū)的偷獵下套、電魚毒魚和林下采集等活動時常發(fā)生。

2012年1月，四川桃花源生態(tài)保護基金會與平武縣政府簽署合作協(xié)議，開展社會公益自然保護地試點項目。在合作協(xié)議框架下，基金會先后與平武縣林業(yè)局簽訂國有森林資源委托管理合同，無償獲得了國有林場和周邊零星國有林的50年排他性管理權，與平武縣高村鄉(xiāng)人民政府簽訂流轉(zhuǎn)合同，通過有償流轉(zhuǎn)獲得高村鄉(xiāng)集體林46年的管護權。

在不改變林地和林木所有權、不改變林地用途和生態(tài)公益屬性的前提下，基金會獲得了老河溝林地的長期管理權和使用權，并承擔管護責任，支付管護費用。根據(jù)基金會的申請，2013年9月平武縣人民政府批復成立老河溝自然保護區(qū)，為縣級保護區(qū)。2014年1月，基金會在平武縣民政局注冊成立民營非企業(yè)——平武縣老河溝自然保護中心，負責保護區(qū)的運營，原國有林場職工從事日常管護工作，大自然保護協(xié)會提供技術支持，基金會負責保護地的建設和日常運營經(jīng)費。

在持續(xù)開展嚴格保護、杜絕人為干擾等措施之下，老河溝的偷獵下套、電魚毒魚、林下采集等人為干擾已經(jīng)基本消失，拍到野生大熊貓的影像，發(fā)現(xiàn)亞洲金貓野外種群，溪流中裂腹魚種群在不斷恢復，林麝、毛冠鹿等蹄類動物越來越頻繁出現(xiàn)在公路和管理人員居住區(qū)附近。保護區(qū)外圍社區(qū)通過保護地建設也獲得了收益，參與定制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶逐年遞增，保護區(qū)設立教育基金，使青少年及其家庭得到了保護。

（二）錢江源國家公園地役權改革。錢江源國家公園體制試點區(qū)位于浙江錢塘江的源頭，面積252平方公里，是最重要的水源涵養(yǎng)地，承擔著維護錢塘江全流域生態(tài)安全的任務。試點區(qū)包括古田山國家級自然保護區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區(qū)以及上述自然保護地之間的連接地帶，涉及開化縣蘇莊、長虹、何田、齊溪共4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個行政村，人口9744人。公園內(nèi)有林地34.69萬畝，其中集體林27.59萬畝，占林地總面積的79.53%。試點區(qū)內(nèi)林地權屬復雜，既有國有林地，又有集體林地；既有生態(tài)公益林，又有非生態(tài)公益林；既有國有生態(tài)公益林，又有集體生態(tài)公益林；既有已經(jīng)租賃的公益林，又有未租賃的公益林；此外還有部分經(jīng)濟林和集體商品林。2016年6月國家發(fā)展和改革委員會在批復錢江源國家公園試點實施方案中提出：要充分發(fā)揮浙江體制機制創(chuàng)新優(yōu)勢，探索在我國東部人口密集、集體林比重較大地區(qū)，通過國家公園體制建設實現(xiàn)重要自然生態(tài)系統(tǒng)保育修復、生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展互促共贏新模式。錢江源國家公園體制試點實行集體林地地役權改革，在不改變森林、林木、林地權屬的基礎上，通過一定的經(jīng)濟補償，限制土地所有者、承包者、經(jīng)營者和使用者的權利，將其管理權通過決議和合同形式授權錢江源國家公園管理委員會，實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一高效管理。具體做法如下：

1.集體林征收試點。根據(jù)財政承受能力和當?shù)貙嶋H情況，擬對有實施條件的平坑村（除另星經(jīng)濟林外均為村集體統(tǒng)管山，且相對集中連片）已經(jīng)劃入古田山國家級自然保護區(qū)核心區(qū)范圍的4177畝集體林開展征收試點。

2.生態(tài)公益林擴面和集體林租賃。根據(jù)試點方案，擬將錢江源國家公園核心保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)的214628畝集體林（除本次試點征收之外）全部租賃；對現(xiàn)位于游憩展示區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)的未列入生態(tài)公益林的67296畝集體林，按照浙江省生態(tài)公益林管理有關要求劃為生態(tài)公益林然后再租賃。合計集體林租賃面積281924畝。

3.試點區(qū)協(xié)議流轉(zhuǎn)、特許經(jīng)營。擬對游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)的1763畝經(jīng)濟林，用協(xié)議方式流轉(zhuǎn)，吸引民營工商資本特許經(jīng)營。

4.贖買林木經(jīng)營權。對大戶造林、世行貸款造林的11814.5畝用材林采用贖買林木經(jīng)營權，分2-3年實施。

5.與國有林置換。根據(jù)公園內(nèi)居民生產(chǎn)生活條件，逐步將公園內(nèi)集體林與開化林場國有林開展置換，具體方案待細化研究。

除經(jīng)濟補償措施外，國家公園還吸收原林權所有者參與保護工作，增加收入，調(diào)動保護積極性；核心區(qū)結合開化縣生態(tài)移民政策，優(yōu)先安置。

立法實現(xiàn)自然保護地的統(tǒng)一管理

無論是民間機構建立和管理公益保護地，還是國家公園進行的地役權改革，實質(zhì)上都是運用保護地役權的理念和方法，實現(xiàn)自然保護地的統(tǒng)一管理。

我國正在建立以國家公園為主體的自然保護地體系，根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》的規(guī)定，按照自然資源特征和管理目標，合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理，重點保護區(qū)域要逐步實施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求所有權人、承包權人意見基礎上，有限通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機構統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實際情況，實施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼?，集體土地可通過合作協(xié)議等方式實現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。

在國家公園的建設過程中，會越來越多地使用保護地役權的方法。在使用保護地役權制度的時候，需要注意以下幾點：

1.設立保護地役權的目的。普通地役權的設立，往往是為了需役地的使用效益，設立保護地役權是為了實現(xiàn)公共利益。

2.擁有保護地役權的主體。各級政府、非政府公益組織、企業(yè)等都可以成為保護地役權的主體。與一般地役權不同的是，保護地役權的權利主體可能并不持有需役地，比如公益組織或企業(yè)。這一點會突破現(xiàn)有《物權法》的規(guī)定。地役權的本質(zhì)是對供役地權利的限制，應當允許不持有需役地的主體取得保護地役權。

3.可在國有土地上設立保護地役權。比如國家在將國有土地以劃撥或出讓等方式流轉(zhuǎn)之前，為了實現(xiàn)公共利益的目標，設立保護地役權，限制土地使用者的某些權利，達到保護自然資源等目標，同時免于支付保護地役權的費用。

4.國家出臺相應的配套政策，鼓勵捐贈保護地役權。保護地役權的設立是為了公共利益，供役地人也是公共利益的受益者，因此，不能要求有償取得保護地役權按照市場價格計算。國家應出臺稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵土地所有者、承包經(jīng)營權人、使用權人捐贈保護地役權。

5.實施保護地役權需要明確的法律規(guī)范?？稍凇段餀喾ā分羞M行原則性的規(guī)定，在自然保護地的立法中規(guī)范具體的操作程序。

目前中國雖然沒有保護地役權明確的法律規(guī)定、規(guī)范的操作程序、相應的配套措施，但是《物權法》確立了地役權制度。希望將傳統(tǒng)的地役權制度進行擴展，充分發(fā)揮地役權的開放性優(yōu)勢，構建我國保護地役權制度，具有重大的理論價值和實踐意義。

《物權法》第十二章是地役權。建議在第十二章明確保護地役權是地役權的類型之一，界定保護地役權的概念，規(guī)定保護地役權的權利性質(zhì)、使用范圍、權利的取得、轉(zhuǎn)讓、變更、終止以及權利的救濟等內(nèi)容，使得保護地役權取得合法地位。目前在修改《物權法》的過程中明確規(guī)定保護地役權是比較可行的立法模式。

（浙江省野生動物保護管理總站、錢江源國家公園生態(tài)資源保護中心、大自然保護協(xié)會對本文亦有貢獻）