關(guān)于黑龍江省政府和社會(huì)資本合作PPP模式的實(shí)踐與思考

王玉瑩

摘 要：隨著社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為鼓勵(lì)PPP模式的發(fā)展，財(cái)政部自2014年起連續(xù)三年推出三批PPP示范項(xiàng)目，發(fā)改委也支持PPP項(xiàng)目的發(fā)展，使得PPP項(xiàng)目總量得到大幅提升，PPP項(xiàng)目范圍也擴(kuò)展到了多個(gè)領(lǐng)域，包括市政設(shè)施、水利設(shè)施、交通設(shè)施、資源環(huán)境、公共服務(wù)等。以黑龍江省PPP項(xiàng)目為例，探討黑龍江省PPP模式目前發(fā)展存在的問題及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；社會(huì)資本；公私合作

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2018）18-0074-02

黑龍江省近年來為大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，積極響應(yīng)國家號(hào)召，采取多種渠道、多種方式幫助央企和民營企業(yè)從多角度、多方位全面和準(zhǔn)確理解PPP模式的相關(guān)政策。黑龍江省發(fā)改委、財(cái)政廳加大力度促進(jìn)PPP項(xiàng)目戰(zhàn)略發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP政策進(jìn)行了詳細(xì)解讀。同時(shí)，立足當(dāng)前我國國情，圍繞黑龍江省重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)展公共服務(wù)等重點(diǎn)，對(duì)具有良好投資價(jià)值的PPP合作項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)推介，涉及的投資額超千億元，涵蓋了關(guān)于民生的多個(gè)領(lǐng)域。

一、PPP模式的含義及特征

（一）PPP模式的含義

PPP（Public-Private Partnership），即公私合作關(guān)系，是指地方政府和社會(huì)資本合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種融資模式，指在為人民服務(wù)，為人民創(chuàng)造便利的公共領(lǐng)域，政府采取公開招標(biāo)等競爭性方式選擇具有在資本、投資、運(yùn)營管理能力等方面有優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本，雙方本著“平等協(xié)商”等原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)完成的程度及效果對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，并依據(jù)合同支付相應(yīng)的價(jià)格。

（二）PPP模式的特征

1.伙伴關(guān)系。PPP模式中社會(huì)資本與政府部門合作建立的的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，不同之處就是項(xiàng)目目標(biāo)的一致性。政府公共部門之所以會(huì)與社會(huì)民營部門合作，是因?yàn)樗鼈冇兄粯拥哪康模荷鐣?huì)資本通過參與政府公共部門關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)實(shí)現(xiàn)其對(duì)利益的追求，而政府部門則可以以最少的資源、最簡化的程序，節(jié)省更多的人力物力財(cái)力，為人民提供更多更好的服務(wù)。

2.利益共享。PPP模式中的利益共享，是政府部門與社會(huì)資本合作的必要條件之一，要想使這種伙伴關(guān)系達(dá)到平衡并且持續(xù)地發(fā)展下去，就必須使得社會(huì)資本（包括民營企業(yè)，私人部門以及其他機(jī)構(gòu)）能夠獲得長期、穩(wěn)定的回報(bào)。在這其中，社會(huì)資本可以通過提高價(jià)格從而獲得超額的利潤，但是這就會(huì)導(dǎo)致人民大眾對(duì)政府的不滿，不利于服務(wù)型政府的建設(shè)，也不利于社會(huì)和諧。并且由于PPP項(xiàng)目大多都是涉及公共領(lǐng)域，帶有公益性質(zhì)，不允許社會(huì)資本以追求利潤最大化為目的，所以在這種利益共享過程中政府公共部門與社會(huì)資本私營部門并不是簡單的利益共享，更需要政府的監(jiān)督從而控制私營部門可能的超額利益。

3.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。利益共享作為PPP模式中政府部門與社會(huì)資本合作的必要條件之一，就必然有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)與利益是共存的。如果沒有風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，這種利益共享的伙伴關(guān)系也不可能持續(xù)平和健康地發(fā)展下去。在PPP模式中，公共部門在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)中起了更大的作用，承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了社會(huì)資本所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。例如在隧道、公路、橋梁等公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營中，如果在一定的時(shí)間內(nèi)所通過的車流量比較少而使社會(huì)私營部門達(dá)不到其預(yù)期的收益，在這種情況下政府公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼。這樣在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系下，政府部門可以分擔(dān)社會(huì)資本的一部分風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本也可以在管理職責(zé)等領(lǐng)域承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。

二、黑龍江省PPP模式發(fā)展存在的問題

第一，組織龐大，管理不易協(xié)調(diào)，職能混淆。PPP 項(xiàng)目需要政府部門與社會(huì)資本合作，需要多方合作，組織比較龐大，因此在進(jìn)行PPP模式管理時(shí)，由于人員組織眾多，管理上不易協(xié)調(diào)，可能會(huì)帶來資源的浪費(fèi)，且容易造成管理上的困難，在任務(wù)傳達(dá)時(shí)由于任務(wù)多且復(fù)雜，容易造成信息錯(cuò)誤。其次，在PPP融資模式之下，政府公共部門由于與社會(huì)資本進(jìn)行合作，這樣政府部門的職能就容易被混淆。在傳統(tǒng)的融資模式中，政府公共部門的職能是作為經(jīng)營、投資、管理者的身份而存在的。而在 PPP 模式之下，政府部門可能不適宜以這樣的身份而存在，這樣可能會(huì)與社會(huì)資本的職能混淆，從而造成管理的混亂。監(jiān)管與實(shí)施部門分不清，不利于項(xiàng)目的開展，這樣就會(huì)造成濫用職權(quán)和過度監(jiān)管的情況。

第二，利益協(xié)調(diào)不一致。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行過程中，所涉及人員眾多，組織龐大，投資金額巨大，無法保證各方利益在項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)可以達(dá)到平衡，使各方能夠達(dá)成利益的一致性，這樣就會(huì)造成意見的不統(tǒng)一，引起爭端。這樣的問題如果不能及時(shí)有效地解決，項(xiàng)目就無法進(jìn)行下去，不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，也會(huì)耽誤工期，給政府和人民帶來損失。

第三，配套政策不完善。由于PPP模式在我國剛剛起步，許多政策還不夠完善，而且 PPP 項(xiàng)目大多涉及公共領(lǐng)域，這就要求社會(huì)資本方不能以追求超額利潤為目的，也就無法給其帶來大量經(jīng)營性收益。同時(shí)，PPP項(xiàng)目多需要打包其他項(xiàng)目，并且要以風(fēng)險(xiǎn)的條件為基礎(chǔ)，這樣許多大型企業(yè)的投資委員會(huì)就不會(huì)通過這樣的項(xiàng)目。而現(xiàn)實(shí)中，打包的其他項(xiàng)目多為土地資源，但土地項(xiàng)目需要走招拍掛程序，最終這塊土地是否會(huì)由項(xiàng)目承包方拍下，還是個(gè)未知數(shù)。這就需要政府出臺(tái)明確的政策，明確規(guī)定各方利益與責(zé)任，同時(shí)明確調(diào)價(jià)機(jī)制也。從PPP 項(xiàng)目計(jì)劃開始到實(shí)施，這期間對(duì)社會(huì)資本方最重要的無疑是項(xiàng)目可以帶來的回報(bào)率，但由于PPP 模式項(xiàng)目從籌備開始到招標(biāo)社會(huì)資本方再到開始實(shí)施其橫跨的周期很長，需要投資的額度也十分巨大，在這期間國內(nèi)外環(huán)境以及國際和國內(nèi)的政策都會(huì)變化，這就使得社會(huì)資本方得到的利潤是否能達(dá)到預(yù)期的水平也是個(gè)未知數(shù)，必然會(huì)引起社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目的疑慮，從而給項(xiàng)目的進(jìn)行帶來阻礙。所以，政府公共部門與社會(huì)資本需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在協(xié)議時(shí)擬定重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制，始終保持一種動(dòng)態(tài)的合作伙伴關(guān)系。因此，如何建立浮動(dòng)收益機(jī)制是激活社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要因素。

三、黑龍江省PPP模式發(fā)展的對(duì)策

第一，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的規(guī)范化管理和大力推介。一是要加大對(duì)PPP項(xiàng)目的嚴(yán)格管理，使其能夠規(guī)范化管理，同時(shí)擴(kuò)大PPP項(xiàng)目存儲(chǔ)庫，加強(qiáng)儲(chǔ)備。通過包括國家在內(nèi)的多個(gè)平臺(tái)，加大宣傳力度，大力對(duì)外推介黑龍江省PPP項(xiàng)目。嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，提高入庫門檻，在推介的同時(shí)加強(qiáng)規(guī)范化管理，兼顧質(zhì)量和效率，從而提高項(xiàng)目質(zhì)量，進(jìn)而保證各項(xiàng)項(xiàng)目信息的完整性、真實(shí)性，使社會(huì)資本方可以加快項(xiàng)目對(duì)接速度，提升效率。二是使PPP項(xiàng)目能夠按照規(guī)定有序有效的進(jìn)行，在省項(xiàng)目庫中將那些適宜采用PPP模式的項(xiàng)目納入其中，按照一定的時(shí)間向各地各部門進(jìn)行通報(bào)，并且實(shí)時(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測，采取現(xiàn)場精準(zhǔn)推介、區(qū)域集中推介與行業(yè)條線推介等方式，提升推介工作實(shí)效。三是向其他有經(jīng)驗(yàn)的省份學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)優(yōu)秀人才，并且與相關(guān)部門對(duì)數(shù)據(jù)庫中的PPP項(xiàng)目進(jìn)行選擇，選擇適合黑龍江省并且能夠?qū)嵤┑捻?xiàng)目向社會(huì)資本推介。

第二，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各方責(zé)任與利益。我國的PPP模式才剛剛起步，許多法律法規(guī)還不夠完善，這樣很容易造成職能的混淆，沒有足夠的權(quán)威性來對(duì)政府部門與社會(huì)資本進(jìn)行約束，會(huì)降低政府公共部門的履職能力。所以為了使PPP項(xiàng)目能夠有序地進(jìn)行，需要國家出臺(tái)一套完善的法律法規(guī)，并且加強(qiáng)各個(gè)部門與機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同機(jī)制，建立完善的選拔機(jī)制，使各方優(yōu)秀人才能夠公正地參與到項(xiàng)目中來，提高服務(wù)水平。同時(shí)，政府加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制，使項(xiàng)目在計(jì)劃到實(shí)施期間能夠?qū)崟r(shí)地進(jìn)行監(jiān)督，跟蹤問效，使項(xiàng)目能夠規(guī)范有序地完成。完善的法律可以明確規(guī)定政府與社會(huì)資本方的責(zé)任，使項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)能夠有法可依。

第三，拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道。繼續(xù)加強(qiáng)黑龍江省與其他企業(yè)以及其他金融機(jī)構(gòu)之間的合作，建立常態(tài)化融資協(xié)作和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)手，選擇適合黑龍江省省情并且能夠惠及民生的項(xiàng)目，多方位多部門平行開展調(diào)查，同步進(jìn)行股權(quán)投資。同時(shí)，出臺(tái)完善的政策能夠吸引省內(nèi)其他金融機(jī)構(gòu)和政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為PPP項(xiàng)目提供債權(quán)投資以及融資增信服務(wù)，促進(jìn)債權(quán)、股權(quán)、擔(dān)保等融資工具互相補(bǔ)短，發(fā)揮最大優(yōu)勢(shì)，多方位共同參與，互利互惠，達(dá)到全方位共贏。

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