從三個(gè)維度看我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的40年演變

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng) 葉興慶

我國(guó)改革是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村改革發(fā)端于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的轉(zhuǎn)變。40年來，無論是20世紀(jì)70年代末至80年代初的疾風(fēng)暴雨式變革時(shí)期還是后來的靜水流深式變革時(shí)期，也無論是認(rèn)識(shí)層面還是實(shí)踐層面，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制都經(jīng)歷了不斷演變的過程。梳理這一演變的脈絡(luò)，把握演變的規(guī)律，既有利于深化對(duì)農(nóng)村改革40年歷程的認(rèn)識(shí)，也有利于明確未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制演進(jìn)的方向。

一、從對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的認(rèn)識(shí)和概括來看，經(jīng)歷了從“生產(chǎn)責(zé)任制”到“雙層經(jīng)營(yíng)體制”、再到“經(jīng)營(yíng)體系”的演變

改革初期，人們把從生產(chǎn)隊(duì)集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)、按工分分配的經(jīng)營(yíng)體制中演化出來的各種具體經(jīng)營(yíng)形式稱作集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的“生產(chǎn)責(zé)任制”，是勞動(dòng)組織、計(jì)酬方法的改進(jìn)。十一屆三中全會(huì)《決定》提出，人民公社各級(jí)組織必須認(rèn)真執(zhí)行按勞分配原則，在計(jì)算勞動(dòng)報(bào)酬時(shí)，可以按定額記工分，也可以在生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一核算和分配的前提下，包工到作業(yè)組，聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬、超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，但不許包產(chǎn)到戶、不許分田單干。1980年9月，中央75號(hào)文件把十一屆三中全會(huì)以來一些地方實(shí)行的“小段包工定額計(jì)酬”“包工包產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬”“專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬”等集體經(jīng)濟(jì)管理方式稱作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，同時(shí)，允許在特定情形下可以包產(chǎn)到戶。1982年中央一號(hào)文件更是指出，“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，對(duì)包產(chǎn)到戶、包干到戶的容忍度大大提高。

隨著“分”的發(fā)展，如何發(fā)揮生產(chǎn)隊(duì)等集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的作用，把“統(tǒng)”和“分”的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，引起各方關(guān)注。1983年中央一號(hào)文件指出，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制采取了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則；人民公社原來的基本核算單位(即生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì))，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家的計(jì)劃指導(dǎo)安排某些生產(chǎn)項(xiàng)目，保證完成交售任務(wù)，管理集體的土地等基本生產(chǎn)資料和其他公共財(cái)產(chǎn)，為社員提供各種服務(wù)。1984年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，為了完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。1986年中央一號(hào)文件指出，地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件差異較大，統(tǒng)分結(jié)合的內(nèi)容、形式、規(guī)模和程度也應(yīng)有所不同。1990年12月，中央18號(hào)文件首次提出“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，開始強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，把鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、其他各種服務(wù)性經(jīng)濟(jì)實(shí)體、國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門并列為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的提供者，有意識(shí)地深化“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的內(nèi)涵并擴(kuò)大其外延。十三屆八中全會(huì)《決定》要求，把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，并不斷充實(shí)完善。1993年修改《憲法》時(shí)，將第八條第一款相關(guān)內(nèi)容修改為“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。十五屆三中全會(huì)《決定》指出，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)制度，以勞動(dòng)所得為主和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配制度，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。1999年修改《憲法》時(shí)，第八條第一款相關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！贝撕螅耙约彝コ邪?jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”成為我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的標(biāo)準(zhǔn)概括。

針對(duì)實(shí)踐中“分”的分化和“統(tǒng)”的多元化，人們逐步強(qiáng)調(diào)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。十七屆三中全會(huì)《決定》指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變；家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。十八大《報(bào)告》指出，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。十八屆三中全會(huì)《決定》要求，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。在2013年召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。十九大《報(bào)告》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

從以上對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的認(rèn)識(shí)和概括的演變來看，家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位一直受到高度重視，小農(nóng)生產(chǎn)存在的弊端、如何向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變等問題逐步引起關(guān)注；統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體在不同時(shí)期差異較大，從早期的集體經(jīng)濟(jì)組織逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社、專業(yè)大戶、涉農(nóng)企業(yè)等多元主體；鑒于統(tǒng)、分、統(tǒng)分聯(lián)結(jié)機(jī)制的多元化，經(jīng)營(yíng)體系的概念逐步得以確立。

二、從集體成員獲得的土地權(quán)能來看，經(jīng)歷了從債權(quán)性的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”到物權(quán)性的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的演變

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，集體成員得到的土地權(quán)利是按債權(quán)思路設(shè)計(jì)的。這是一種由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包合同約定的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”，即自由勞動(dòng)權(quán)和“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的收益權(quán)。正如1987年中央5號(hào)文件指出的，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新體制的框架已經(jīng)初步顯現(xiàn)出來，一個(gè)重要標(biāo)志是實(shí)行以家庭承包為主的聯(lián)產(chǎn)承包制，擴(kuò)大了生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這時(shí)，集體所有權(quán)的權(quán)能仍較飽滿，集體成員獲得的土地權(quán)能仍較窄。

1984年中央一號(hào)文件提出，鑒于部分社員無力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)要求不包或少包土地，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中，允許由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包，允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的評(píng)價(jià)口糧，并且提出了“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移”的概念。與此前包工、包產(chǎn)、包干等各種生產(chǎn)責(zé)任制中農(nóng)民獲得的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)相比，土地使用權(quán)是一種權(quán)能更加完整的權(quán)利，已包括轉(zhuǎn)包權(quán)能。十五屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行。2001年中央18號(hào)文件既使用了“土地使用權(quán)”“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念，也使用了“承包地使用權(quán)”的概念。

以2003年《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，集體成員獲得的土地權(quán)利，被正式稱作“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并正式獲得國(guó)家法律賦權(quán)，依法享有承包地使用、收益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。以2007年《物權(quán)法》的頒布施行為標(biāo)志，集體成員獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正式成為具有占有、使用、收益權(quán)能的用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)了從債權(quán)到物權(quán)的跨越。此后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能不斷擴(kuò)大。十七屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，這實(shí)際上是強(qiáng)化了承包戶的占有權(quán)權(quán)能。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，這實(shí)際上是新增了抵押、擔(dān)保兩項(xiàng)處分權(quán)能。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度框架下集體成員獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了分割，在流轉(zhuǎn)情景下，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利。黨的十九大《報(bào)告》提出，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，進(jìn)一步明確了承包戶的占有權(quán)權(quán)能。

40年來，土地承包期限經(jīng)歷了第一輪15年、第二輪30年的延展，即將延展第三輪30年；農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)分離、所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離、所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”；集體所有權(quán)的權(quán)能不斷收縮，集體成員獲得的土地權(quán)能特別是處分權(quán)能不斷擴(kuò)大，目前已包括占有、使用、收益三大權(quán)能，以及除繼承、贈(zèng)予、買賣外的其他大部分處分權(quán)權(quán)能(見表1)。

三、從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)看，經(jīng)歷了從“家家包地、戶戶種田”到“流轉(zhuǎn)集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，從社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)到多元主體提供服務(wù)的演變

表1 40年來土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能擴(kuò)張過程

40年來，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為起點(diǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)經(jīng)歷了較大變化。一些地方曾短暫實(shí)行過“兩田制”和“反租倒包”。所謂“兩田制”，是指將承包地分成口糧田和責(zé)任田，口糧田按人口平分以體現(xiàn)公平，只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅；責(zé)任田按勞分配或招標(biāo)承包以體現(xiàn)效率，除了負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要交納一定的承包費(fèi)。所謂“反租倒包”，是指將承包到戶的土地通過租賃形式集中到集體(稱為“反租”)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局后，再將土地使用權(quán)通過市場(chǎng)方式競(jìng)價(jià)承包給本村或外來農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶、農(nóng)業(yè)公司(稱為“倒包”)。這兩種創(chuàng)新，既有發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的一面，也有違背承包戶意愿、多收土地承包費(fèi)的一面。出于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮，后來中央不允許搞“兩田制”和“反租倒包”。為改變小農(nóng)生產(chǎn)現(xiàn)狀，一些地方曾引進(jìn)工商資本發(fā)展公司制農(nóng)業(yè)。為了獲得足夠規(guī)模的集中連片的土地，勢(shì)必會(huì)強(qiáng)迫部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出承包地，引發(fā)干群矛盾。2001年中央發(fā)布18號(hào)文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，明確提出“中央不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地，地方也不要?jiǎng)訂T和組織城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地”。除此之外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)的演變大致沿著“分”、“統(tǒng)”和兩者結(jié)合方式三個(gè)層面展開。

在“分”的層面，以土地的流轉(zhuǎn)集中為主線，逐步發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過短暫幾年的改革，到1984年年底時(shí)，全國(guó)農(nóng)村基本形成“家家包地、戶戶種田”的局面。1984年，全國(guó)農(nóng)村基本核算單位中實(shí)行包干到戶的占99.1%，實(shí)行包干到戶的農(nóng)戶也達(dá)到全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的96.5%，全國(guó)農(nóng)民戶均承包耕地0.54公頃，平均被分為8.7塊，平均每塊0.06公頃。此后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”、就地轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)；隨著沿海地區(qū)工業(yè)化和全國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力“離土離鄉(xiāng)”、外出打工。伴隨農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)面積逐步擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)方式日趨多元。特別是進(jìn)入新世紀(jì)后，農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的需求增加，土地流轉(zhuǎn)開始加速。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，全國(guó)共有7434.3萬戶承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)耕地3313.3萬公頃，分別占承包戶總數(shù)的27.7%和家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的36.5%；在流轉(zhuǎn)面積中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占56.8%，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民合作社的占22.4%，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的占10.5%，流轉(zhuǎn)入其他主體的占10.3%；從流轉(zhuǎn)方式看，轉(zhuǎn)包占47.5%，出租占35%，互換占5.6%，股份合作占4.8%，其他占7%。土地的流轉(zhuǎn)既促進(jìn)了普通農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，也促進(jìn)了家庭農(nóng)場(chǎng)、土地股份合作社、生產(chǎn)型企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)。

在“統(tǒng)”的層面，圍繞一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，逐步培育新型服務(wù)主體。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的早期，政策層面非常強(qiáng)調(diào)要設(shè)置社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，并發(fā)揮為農(nóng)戶提供各種服務(wù)的作用。1983年中央一號(hào)文件指出，人民公社原來的基本核算單位仍然是勞動(dòng)群眾集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)，為經(jīng)營(yíng)好土地，這種地區(qū)性的合作經(jīng)濟(jì)組織是必要的。1984年中央一號(hào)文件指出，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有制為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱；可以以村(大隊(duì)或聯(lián)隊(duì))為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置；可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。沿著這個(gè)思路，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織在全國(guó)農(nóng)村陸續(xù)建立。截至1992年，全國(guó)建立社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的行政村為54萬個(gè)、占全國(guó)行政村數(shù)的73.8%，建立或參加社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民小組407萬個(gè)、占全國(guó)村民小組數(shù)的76.3%。在那些未建立社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的行政村中，村內(nèi)集體統(tǒng)一開展的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)活動(dòng)等均由村民委員會(huì)代行。但由于絕大多數(shù)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織沒有收入來源，需要靠向農(nóng)戶收費(fèi)維持服務(wù)供給，以及農(nóng)戶需要的服務(wù)往往超出社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的能力范圍，政策層面開始尋找新的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體。20世紀(jì)90年代初期以來，專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等逐步成為新型服務(wù)主體。截至2017年6月底，全國(guó)30個(gè)省區(qū)市(不含西藏)納入統(tǒng)計(jì)的農(nóng)民合作社為164.3萬個(gè)，實(shí)有成員達(dá)6780.9萬個(gè)(戶)，平均每個(gè)合作社實(shí)有41個(gè)成員。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的重要組成部分，通過“公司+農(nóng)戶”“公司+合作社+農(nóng)戶”等組織模式，為農(nóng)戶提供多種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全國(guó)各類龍頭企業(yè)達(dá)13 萬家。運(yùn)銷專業(yè)戶、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶等也承擔(dān)著為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供服務(wù)的職能。

在“統(tǒng)”與“分”的結(jié)合層面，逐步建立多元利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在主要依靠社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織履行“統(tǒng)”的職能、為承包戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的時(shí)候，承包戶要上交共同生產(chǎn)費(fèi)、出勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，維系兩者關(guān)系的紐帶是行政強(qiáng)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的部分地區(qū)，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織用工副業(yè)收入為農(nóng)戶提供各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)的“以工補(bǔ)農(nóng)”。隨著農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展，作為“分”的承包戶通過入股、訂單等方式，與作為“統(tǒng)”的合作社、龍頭企業(yè)建立起相對(duì)固定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。近年來，一些地方通過資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，或者成立社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織，或者與外來資本共同成立公司制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，使“統(tǒng)”與“分”重新融為一體。