京津冀地區(qū)大氣污染跨域治理研究

戴晉媛

[提要] 近年來，跨區(qū)域的大氣污染成為嚴重破壞生態(tài)環(huán)境、影響公眾身心健康、降低整體生活質(zhì)量的多發(fā)性污染形態(tài)。三大城市群中大氣污染最為嚴重的京津冀地區(qū)采取一系列治理行動，但仍未能擺脫大氣污染的困擾，跨域治理面臨著利益協(xié)調(diào)機制不暢、跨域合作動力不足、聯(lián)防聯(lián)控機制不完善以及信息不對稱等問題。針對大氣污染跨域治理存在的問題，必須從跨域治理理念、跨域協(xié)調(diào)機構(gòu)、配套運行機制、社會公眾參與等方面探索治理的新路徑。

關(guān)鍵詞：大氣污染；跨域治理；政府間關(guān)系；京津冀地區(qū)

中圖分類號：X37 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月5日

一、京津冀地區(qū)大氣污染跨域治理回顧及現(xiàn)狀

大氣污染的跨域治理是指不同區(qū)域和層級的政府或部門，由于彼此行政邊界相鄰或功能重疊，在治理區(qū)域大氣污染問題時，需要建立地方政府間有效的跨域協(xié)作機制，以及多元主體的共同參與。從2013年至2017年國家環(huán)保部政府信息公開工作年報公布的數(shù)據(jù)來看，京津冀地區(qū)已連續(xù)五年作為三大城市群中空氣質(zhì)量平均達標天數(shù)比例最低的區(qū)域，并且低于全國74個城市的平均比例，大氣污染尤為嚴重。事實上，京津冀地區(qū)近年來已經(jīng)采取了一系列治理行動，空氣質(zhì)量較之前是有所改善的。

（一）大氣跨域治理的開端：“奧運模式”。2008年為迎接北京奧運會，北京地區(qū)開展了一系列的跨域聯(lián)動“治污”行為，主要表現(xiàn)為府際合作的特征。既有縱向上中央政府對地方政府的領(lǐng)導和命令，也有橫向上各級地方政府的合作行動和聯(lián)合執(zhí)法，被認為是京津冀地區(qū)大氣污染跨域治理的開端。具體而言，實施跨域治理的主要措施有：制定《第29屆奧運會北京空氣質(zhì)量保障措施》的共同綱領(lǐng)，成立大氣聯(lián)防聯(lián)治的工作機構(gòu)，組建“京津冀大氣環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)”，并且采取了一系列聯(lián)合“治污”行動等。通過上述措施，奧運會期間空氣質(zhì)量天天達標，北京空氣質(zhì)量達十年來最高水平，這種為應對重大事件而展開的大氣污染治理協(xié)作缺乏常態(tài)機制，但卻為京津冀三地大氣污染協(xié)作機制的建立提供了良好的經(jīng)驗借鑒。

（二）跨域合作治理共識基本形成。2012年10月《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》出臺，在全國劃定了13個大氣污染防治重點區(qū)域，京津冀同屬一個防治區(qū)域。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”），計劃中要求建立京津冀地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問題，組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施。當月，環(huán)保部、發(fā)改委等六部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，細則中明確提出建立健全區(qū)域協(xié)作機制。2014年4月《環(huán)境保護法》修訂，對區(qū)域環(huán)境問題協(xié)調(diào)治理進行明文規(guī)定：國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。2015年《京津冀區(qū)域大氣污染控制中長期規(guī)劃》編制工作正式啟動，該規(guī)劃是中國首部區(qū)域空氣質(zhì)量中長期規(guī)劃；同年8月，《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂，新增了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治。2017年是“大氣十條”第一階段的收官之年，《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》明確了該地區(qū)“2+26”城市大氣污染治理任務(wù)。

（三）跨域合作治理相關(guān)機制的建立。2013年京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組成立，旨在通過建立重污染應急、監(jiān)測預警、信息共享等工作制度，加強區(qū)域大氣污染防治的聯(lián)動協(xié)作。這一協(xié)作小組的成員包括北京市、天津市、河北省、國家發(fā)改委、環(huán)保部和氣象局等單位，下設(shè)有小組辦公室，由北京市政府和環(huán)保部負責，并且委托隸屬于北京市環(huán)保局的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”來負責辦公室的日常運轉(zhuǎn)工作。此外，設(shè)立了大氣污染防治專項資金，并加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2013年財政部設(shè)立大氣污染防治專項資金，為京津冀霧霾治理提供專門的資金保障；2014年京津冀地區(qū)進一步完善了大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法危機處理、大氣污染協(xié)調(diào)和會商、機動車排放污染控制以及區(qū)域內(nèi)大氣污染預警等跨域治理相關(guān)機制。

（四）京津冀大氣跨域治理現(xiàn)狀。在采取一系列區(qū)域合作治理措施后，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量明顯改善，其主要污染物平均濃度值也有所下降。從環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)看，與2015年同期達標天數(shù)52.4%相比，2016年京津冀地區(qū)達標天數(shù)為56.8%，同比提高4.4個百分比；區(qū)域PM2.5年均濃度為71微克/立方米，同比下降7.8%；PM10年均濃度為119微克/立方米，同比下降9.8%，空氣質(zhì)量有所改善。但是京津冀地區(qū)霧霾污染并沒有得到根本性緩解，2017年京津冀地區(qū)六種污染物中，作為霧霾主要指標的PM2.5和PM10所占比重仍然最大，并且由于三地在治理中沒有實現(xiàn)真正協(xié)同，其空氣質(zhì)量改善程度和主要污染物平均濃度值下降幅度并不同步。

二、京津冀地區(qū)大氣污染跨域治理面臨的問題

京津冀地區(qū)大氣污染治理雖取得了一定成效，但尚未有效遏制污染的態(tài)勢，反思其跨域治理實踐，主要面臨著以下問題：

（一）地方政府間的利益協(xié)調(diào)機制不暢。大氣污染的跨域治理過程就是地方政府間利益不斷沖突、妥協(xié)和協(xié)調(diào)的過程，治理大氣污染最需要解決成本協(xié)調(diào)與利益協(xié)調(diào)這兩大問題。第一，成本分擔不均。在地方政府跨域合作治理中，有限的財政經(jīng)費使得每個行為主體都會對需要付出成本的行為避而遠之，當不得不分擔跨域環(huán)境污染的治理費用時，每個地方政府都希望以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出；第二，利益補償機制不健全。在京津冀大氣污染治理過程中，兩市一省以及次級區(qū)域的競爭，既有區(qū)域GDP，也有產(chǎn)業(yè)分工、資源利用、環(huán)境保護、勞動就業(yè)等多方面的利益。近些年，北京市向河北省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目如首鋼煉鋼廠、北京焦化廠、第一機床廠鑄造車間等均為資源消耗型和環(huán)境污染型，可見河北省在執(zhí)行區(qū)域大氣治理政策時，利益受到很大影響卻得不到補償。

（二）跨域合作動力機制不均衡。京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展極不均衡，各方參與合作的動力存在明顯差異，妨礙了跨域治理成效。就目前情況看，北京和天津由于其特殊的區(qū)位優(yōu)勢、政策支持及第三產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大氣治理似乎容易些，而處于工業(yè)化中期階段的河北省，對自然資源的依賴性正處于最高階段，尤其是那些能帶來快速發(fā)展的高污染、高耗能資源。發(fā)展煤電、鋼鐵、焦化和化工等高污染行業(yè)是河北的利益所在，因此在制定執(zhí)行區(qū)域統(tǒng)一的大氣治理政策上，河北省的動力十分不足。

（三）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制不完善。首先，初創(chuàng)組織結(jié)構(gòu)不健全。2013年成立的大氣污染防治協(xié)作小組臨時性較強，缺乏權(quán)威性。一方面小組的具體職責不明確，也不是一個常設(shè)機構(gòu)，只停留在會議制度和極端天氣應急處理的協(xié)同治理；另一方面小組下設(shè)辦公室的日常運轉(zhuǎn)是由北京市環(huán)保局下的一個處來負責，其實際運行必然存在諸多阻礙。其次，各地缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標準。就大氣污染物排放收費標準而言，北京、天津的收費標準要高于河北，同時北京和河北的收費標準至少高達8倍之差，為了避免北京或是天津高額的污染征收費用，這些企業(yè)就會向監(jiān)管相對不嚴的河北省轉(zhuǎn)移，最終還是嚴重影響京津冀整體區(qū)域空氣質(zhì)量的改善。

（四）信息不對稱導致信任不充分。從最直接的信息獲得途徑來說：一方面京津冀三地沒有形成一致的環(huán)境信息公布機制；另一方面具體的細節(jié)公布上也有所避諱，出現(xiàn)信息不對稱情況。沒有實現(xiàn)信息共享并不是技術(shù)層面的問題，而是地方政府間的利益博弈。盡管京津冀三地都實現(xiàn)了國家、省、市三級聯(lián)網(wǎng)和實時數(shù)據(jù)傳輸，但橫向上的數(shù)據(jù)共享很少，彼此無法準確得知各地的排污情況及治理力度，都想“搭便車”進而導致“公用地悲劇”，京津冀地區(qū)大氣污染得不到有效解決。

三、京津冀地區(qū)大氣污染跨域治理新路徑

環(huán)境治理問題背后是各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和GDP的取舍，這直接關(guān)系到不同地區(qū)財政收入、就業(yè)等相關(guān)利益，涉及政府、企業(yè)和居民等多元主體。因此，必須走出傳統(tǒng)治理理念的束縛，從跨域治理角度來探索解決問題的新路徑。

（一）重塑跨域合作治理理念。第一，重塑生態(tài)行政理念。京津冀地區(qū)政府要轉(zhuǎn)變“唯GDP至上”的區(qū)域發(fā)展觀，樹立生態(tài)行政理念，建立以經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)治理為基礎(chǔ)的綠色生態(tài)考核指標體系，將生態(tài)行政理念貫徹到政府績效考核中去，推動經(jīng)濟綠色發(fā)展；第二，重塑多元主體合作治理理念。跨域治理涉及眾多主體和領(lǐng)域，需要區(qū)域內(nèi)各主體的共同參與，只有構(gòu)建政府與其他治理主體的良性關(guān)系，探索政府、市場和社會間共同協(xié)作，才能真正有效解決大氣污染問題。

（二）健全區(qū)域協(xié)調(diào)組織機構(gòu)。建立大氣污染防治的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)是治理大氣污染的一個成功經(jīng)驗，如何健全區(qū)域協(xié)調(diào)組織機構(gòu)成為了重要問題，應包含以下兩個關(guān)鍵點：第一，成立常設(shè)性的跨區(qū)域生態(tài)治理機構(gòu)。該機構(gòu)應由中央政府牽頭以保證其獨立性和權(quán)威性，直接對中央政府負責，對京津冀整體區(qū)域生態(tài)治理具有管轄權(quán)；第二，跨區(qū)域生態(tài)治理機構(gòu)的具體職能主要通過立法、規(guī)劃、協(xié)議等方式來確定。各地方政府移交部分行政權(quán)力給該機構(gòu)，該機構(gòu)對京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境實行統(tǒng)一的監(jiān)管和監(jiān)測，一些利益沖突也由該機構(gòu)來協(xié)調(diào)，不同地區(qū)的訴求也可以直接向該機構(gòu)反饋。

（三）完善配套運行機制。首先，完善政府間責任分擔機制。區(qū)域大氣污染治理成果是共享的，所以各地都應該參與到治理中，確立“共同而有區(qū)別的責任”，責任分割要公平可行；其次，建立有效的利益補償機制。有必要權(quán)衡各主體的收益和損失，通過排放權(quán)分配、財政轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)和資金援助等方式給予相應利益補償；最后，完善信息共享協(xié)作機制。信息共享是大氣跨域治理的前提和關(guān)鍵，區(qū)域內(nèi)各主體就清潔標準、檢測項目、收費標準、技術(shù)指標以及處罰舉措等相關(guān)內(nèi)容進行信息公開與交流，推進會話協(xié)商以制定區(qū)域統(tǒng)一標準。

（四）深化社會公眾參與。京津冀地區(qū)大氣污染的一個重要來源是汽車尾氣排放，說明該區(qū)域大氣治理并非只需要生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，居民生活方式也有著重要影響，公眾生活方式的轉(zhuǎn)型是推動區(qū)域大氣治理的重要途徑。受個人機會主義行為的影響，政府強制性的治理政策在實踐中難以達到最優(yōu)效果，同時受信息不對稱的限制，政府也難以監(jiān)管所有主體的行為。在這種情況下，通過鼓勵公眾參與，引入社會監(jiān)督機制，對違反相關(guān)法律規(guī)范的行為進行監(jiān)督和檢舉，形成一種自下而上的治理路徑，從而對政府自上而下的監(jiān)管模式進行補充，以保證大氣污染治理的長期性和有效性。

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