精準(zhǔn)扶貧研究綜述

劉志 劉德欽

[提要] 精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平貧困治理思想的核心內(nèi)容，是治國(guó)理政的重要組成部分。本文通過梳理精準(zhǔn)扶貧相關(guān)研究文獻(xiàn)，從國(guó)際扶貧瞄準(zhǔn)實(shí)踐研究入手，對(duì)精準(zhǔn)扶貧中精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理及精準(zhǔn)考核等相關(guān)研究進(jìn)展進(jìn)行綜述，并思考精準(zhǔn)扶貧未來研究重點(diǎn)，以期為我國(guó)進(jìn)一步開展精準(zhǔn)扶貧工作提供參考。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；綜述；研究思考

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年7月11日

一、國(guó)際扶貧瞄準(zhǔn)實(shí)踐研究

精準(zhǔn)扶貧在世界范圍內(nèi)有著較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索，在其之前，扶貧瞄準(zhǔn)早已成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注和實(shí)踐探索的學(xué)術(shù)問題。扶貧瞄準(zhǔn)是發(fā)展干預(yù)理論的重要組成部分，亦是扶貧實(shí)踐的重要內(nèi)容，提高扶貧瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度是提升扶貧效率的根本途徑。20世紀(jì)70年代和90年代是扶貧瞄準(zhǔn)問題研究的集中時(shí)期，主要背景是“發(fā)展極模式”、“普惠式扶貧”及“社會(huì)保障式扶貧”等扶貧模式不能適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)的貧困狀況和扶貧要求。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著世界經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)及全球扶貧速度趨緩，國(guó)際社會(huì)對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)問題的研究討論持續(xù)升溫。

國(guó)際社會(huì)的扶貧瞄準(zhǔn)探索中，除基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有普惠性質(zhì)的扶貧措施外，大部分措施都需要進(jìn)行瞄準(zhǔn)。然而，扶貧瞄準(zhǔn)不僅是瞄準(zhǔn)扶貧措施，還需考慮以下三個(gè)方面：一是扶貧瞄準(zhǔn)區(qū)域的確定。扶貧瞄準(zhǔn)到縣不僅使一半貧困人口被排斥在識(shí)別范圍外，而且受貧困縣財(cái)政吃緊等因素影響，貧困人口享有的扶貧資金比例將減少；二是扶貧資金的瞄準(zhǔn)績(jī)效。國(guó)外學(xué)者普遍利用調(diào)查法或定量法來評(píng)估財(cái)政扶貧資金、扶貧貼息貸款及以工代賑資金等扶貧資金的使用效率，同時(shí)，他們也普遍認(rèn)為扶貧資金投放到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)⒈韧斗诺焦I(yè)領(lǐng)域給貧困人口帶來更大的效益；三是扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象的確定。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，確定扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象需要將瞄準(zhǔn)精度、管理成本及扶貧資金使用效率三者結(jié)合起來。同時(shí)，扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別需要政策制度的扶植，需要建立和完善良好的瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制和瞄準(zhǔn)目標(biāo)體制。

二、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧研究進(jìn)展

（一）精準(zhǔn)識(shí)別。精準(zhǔn)扶貧的前提就是精準(zhǔn)識(shí)別貧困村和貧困戶，但是實(shí)踐中卻面臨諸多挑戰(zhàn)：一是精準(zhǔn)識(shí)別存在層級(jí)式縱向識(shí)別與參與式橫向識(shí)別的矛盾?？v向識(shí)別看似邏輯嚴(yán)密、識(shí)別精準(zhǔn)，但透明度不高，易出現(xiàn)轉(zhuǎn)移貧困指標(biāo)現(xiàn)象；二是精準(zhǔn)識(shí)別過程中因科層制管理缺少對(duì)基層實(shí)際情況的了解，宗族、鄉(xiāng)霸治村，造成嚴(yán)重的貧困識(shí)別排斥，甚至導(dǎo)致腐??；三是基層扶貧人員文化水平不高，扶貧認(rèn)知度較低，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)吃不透，致使貧困識(shí)別嚴(yán)重走樣；四是當(dāng)前各地區(qū)貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭，量化指標(biāo)相對(duì)固化，工作人員很難對(duì)貧困戶進(jìn)行準(zhǔn)確界定。同時(shí)，處于貧困標(biāo)準(zhǔn)線附近的農(nóng)戶，接受幫扶后快速脫貧，一遇天災(zāi)人禍便迅速返貧，長(zhǎng)期在脫貧與返貧之間掙扎，處境相對(duì)尷尬。

（二）精準(zhǔn)幫扶。精準(zhǔn)幫扶指在精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶及其致貧原因的基礎(chǔ)上制定有針對(duì)性的幫扶措施幫助貧困人口擺脫貧困的過程?，F(xiàn)實(shí)中，精準(zhǔn)幫扶窘境頻出：一是資金使用。資金不足是扶貧開發(fā)中最嚴(yán)重的問題之一。當(dāng)前，扶貧資金主要來自上級(jí)財(cái)政和當(dāng)?shù)刭Y金配套，來源渠道狹窄且管理分散，縣級(jí)自主權(quán)受限，資源分配不均及資金整合困難，將進(jìn)一步加大扶貧難度。同時(shí)，因扶貧項(xiàng)目與貧困戶的實(shí)際承載力不符，項(xiàng)目資金經(jīng)常采用“大鍋飯”式的平均分配，導(dǎo)致資金使用后不能起到脫貧效果，甚至因資金分配不均引起貧困戶上訪；二是扶貧項(xiàng)目。精準(zhǔn)幫扶在扶貧項(xiàng)目上存在制度設(shè)計(jì)缺陷，項(xiàng)目規(guī)劃和投資缺乏制度安排，項(xiàng)目開展與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖，項(xiàng)目在實(shí)施過程中缺乏科學(xué)管理，實(shí)施后無法得到后續(xù)政策支持和制度保障，致使扶貧項(xiàng)目局限于既得利益，無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另外，各地在扶貧項(xiàng)目安排上大都注重物質(zhì)建設(shè)，以實(shí)體的存在展現(xiàn)扶貧效果，忽視多維貧困因素影響，無法從根本上實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

（三）精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)管理主要涉及三大方面：一是“人”的管理，主要指幫扶人。政府部門各自為政，缺乏交流合作，權(quán)責(zé)不明，無法實(shí)現(xiàn)扶貧工作的有效開展；基層扶貧隊(duì)伍建設(shè)缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)，致使工作分工不明確，落實(shí)不到位；駐村扶貧工作隊(duì)因受家庭內(nèi)部阻撓、工資水平低及農(nóng)村扶貧情況復(fù)雜等因素影響，常處于憂患狀態(tài)，無法將熱情投入到扶貧工作中；社會(huì)組織和個(gè)體缺乏對(duì)貧困地區(qū)生活習(xí)慣、民風(fēng)習(xí)俗的有效掌握，在與政府和貧困戶接觸時(shí)過于保守和擔(dān)憂，致使幫扶工作屢屢受挫。二是資金管理。首先，資金挪用與調(diào)包轉(zhuǎn)用導(dǎo)致資金用途排斥；其次，扶貧資金整合不到位、配置不均衡；再次，資金使用在制度上規(guī)定較死，各部門管理不協(xié)調(diào)，無法發(fā)揮幫扶資金的靈動(dòng)性與有效性；最后，扶貧單位沒有將扶貧資金審計(jì)納入到精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核工作中。同時(shí)，現(xiàn)代信息技術(shù)、審計(jì)成果利用不足、審計(jì)整改監(jiān)督力度不夠、審計(jì)情況尚未有效公開及審計(jì)機(jī)制不完善等都在一定程度上影響扶貧資金的管理運(yùn)行。三是信息管理。當(dāng)前，各省扶貧信息系統(tǒng)不兼容，致使省際扶貧信息對(duì)接受阻，增加聯(lián)合扶貧難度。同時(shí)，信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)普遍表現(xiàn)出表格設(shè)計(jì)不符合人類思維習(xí)慣、信息錄入方式繁雜、冗雜信息存儲(chǔ)較多、系統(tǒng)安全維護(hù)缺失等問題；另外，紙質(zhì)信息錄入表繁多、“表格式扶貧”、紙質(zhì)信息無法永久保存等問題也在一定程度上阻礙扶貧進(jìn)程。

（四）精準(zhǔn)考核。精準(zhǔn)考核是對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別、幫扶、管理成效以及貧困縣扶貧工作情況的精準(zhǔn)考核，保證各項(xiàng)扶貧政策措施深化貫徹落實(shí)，逐漸建立起以考核結(jié)果為導(dǎo)向的激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制。當(dāng)前，扶貧政策、措施或項(xiàng)目在實(shí)施過程中具有階段性特點(diǎn)，面臨各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)難免會(huì)有偏差。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧全過程所進(jìn)行的精準(zhǔn)考核可以檢驗(yàn)不同層級(jí)扶貧部門的工作成效，落實(shí)扶貧工作責(zé)任制。精準(zhǔn)考核要解決的是考核機(jī)制中的公平性、效率及考核方法的精準(zhǔn)性問題，要建立起完善的考核監(jiān)督體制機(jī)制，尤其是扶貧過程中獨(dú)立的第三方社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的介入?yún)f(xié)助和考核監(jiān)督，需要明確的是，精準(zhǔn)扶貧不僅需要體制外的監(jiān)督，體制內(nèi)部監(jiān)督才是最根本有效的。

另外，我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的權(quán)威的精準(zhǔn)扶貧考核指標(biāo)體系，在伸縮性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和急功近利的監(jiān)督體系下，職責(zé)缺失、權(quán)力濫用、違法違紀(jì)現(xiàn)象層出不窮。精準(zhǔn)扶貧還需逐步完善激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制，激勵(lì)是實(shí)現(xiàn)機(jī)體內(nèi)部良好運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑，扶貧攻堅(jiān)中難免會(huì)出現(xiàn)精神懈怠、意志不堅(jiān)定現(xiàn)象，需要各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況建立和完善良性的物質(zhì)和精神激勵(lì)機(jī)制，保證扶貧攻堅(jiān)的持續(xù)進(jìn)行；問責(zé)機(jī)制是約束政府部門和官員等扶貧主體的必備武器，只有實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽光下行使，建成公正嚴(yán)明的服務(wù)型政府才能真正打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

三、精準(zhǔn)扶貧研究思考

（一）不忘初心。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中明確指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”。但隨著時(shí)間的推移，社會(huì)各階層對(duì)精準(zhǔn)扶貧的理念初衷產(chǎn)生了模糊認(rèn)知，部分學(xué)者試圖通過研究精準(zhǔn)扶貧政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治制度的融合機(jī)制來奉迎黨政機(jī)關(guān)；一些扶貧工作者則從伊始的扶貧惻隱轉(zhuǎn)而趨于急功近利和仕途官運(yùn)。精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在本質(zhì)是向善，初衷是保障最廣大人民群眾最根本的生存生活與發(fā)展權(quán)利。脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵期、決勝期，必須嚴(yán)格要求全黨全社會(huì)高度明確精準(zhǔn)扶貧的理念初衷，各階層、組織必須牢固樹立正確的人生觀、價(jià)值觀和世界觀，牢記使命、不忘初心。

（二）基層治理。基層治理水平將直接影響精準(zhǔn)扶貧的成敗。精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家基層治理的典型代表，是實(shí)現(xiàn)基層服務(wù)均等化的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)落地對(duì)基層治理體制機(jī)制和模式方法提出了新的要求，同時(shí)又將促進(jìn)基層民主的有效實(shí)施。精準(zhǔn)扶貧在識(shí)別、幫扶、管理、考核及退出過程中要豐富民主形式，拓寬民主渠道，將普通老百姓的聲音集中反饋，需要充分保障基層群眾的知情、參與、表達(dá)與監(jiān)督的權(quán)利，做到民為主、民聲即是政府之聲。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧還需進(jìn)行公平、公正、公開的民主協(xié)商，充分調(diào)動(dòng)貧困群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，在幫扶者與被幫扶者之間建成一張運(yùn)行良好、利益交織的扶貧網(wǎng)，形成基層協(xié)商民主良好局面。

（三）貧困退出。當(dāng)前，我國(guó)并未形成統(tǒng)一權(quán)威的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，已脫貧地區(qū)僅是參考中央指示并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情制定區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)，這些脫貧標(biāo)準(zhǔn)并不具有普遍性和權(quán)威性，很難進(jìn)行全國(guó)推廣。同時(shí)，貧困退出核查小組及第三方考核評(píng)估小組對(duì)地方貧困、扶貧及脫貧現(xiàn)狀缺乏真實(shí)認(rèn)知，容易造成評(píng)估考核失真。省際間考核和媒體暗訪中，存在相當(dāng)大的利益勾連，嚴(yán)重違反法律法規(guī)。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行貧困退出核查機(jī)制未能體現(xiàn)權(quán)威性和合法性，貧困退出考察的是扶貧措施落實(shí)情況及其脫貧效果，關(guān)系到全國(guó)上千萬貧困人口的基本權(quán)益和福祉。因此，必須加快貧困退出機(jī)制建設(shè)，并賦予其真正的權(quán)威性和合法性，做到貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶全面脫貧的精準(zhǔn)成效評(píng)估和核查監(jiān)督。

（通訊作者：劉德欽）

主要參考文獻(xiàn)：

[1]檀學(xué)文，李靜.習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的實(shí)踐深化研究[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017（9）.

[2]許源源，江勝珍.農(nóng)村扶貧瞄準(zhǔn)問題研究綜述[J].生產(chǎn)力研究，2008（17）.

[3]吳國(guó)寶.農(nóng)村小額信貸扶貧經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J].改革，1998.4.

[4]鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（6）.

[5]王國(guó)勇，邢溦.我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制問題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（9）.

[6]李延.精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核機(jī)制的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)[J].青海社會(huì)科學(xué)，2016（3）.

[7]劉靜.完善扶貧資金審計(jì)的對(duì)策研究[J].審計(jì)研究，2016（5）.

[8]林忠偉.精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2016.14（1）.