以需求為導(dǎo)向優(yōu)化質(zhì)量制度供給為市場(chǎng)主體打造一流營(yíng)商環(huán)境服務(wù)

◆ 郭亦鹿 何云福 / 文

“產(chǎn)品”是市場(chǎng)主體“產(chǎn)”出來(lái)的，“產(chǎn)品”質(zhì)量怎么“管”、怎么“放”、怎么“服”，與市場(chǎng)主體的利益切身相關(guān)。當(dāng)前，加大營(yíng)商環(huán)境改革，在質(zhì)量工作領(lǐng)域大有可為。我們要把市場(chǎng)主體的需求作為質(zhì)量工作的努力方向，深化改革創(chuàng)新，完善市場(chǎng)主體質(zhì)量制度供給，不斷提升質(zhì)量監(jiān)管水平、質(zhì)量服務(wù)能力，讓市場(chǎng)主體活力充分迸發(fā)，為上海實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更好環(huán)境、提供更有力支撐。

一、重構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)主體的質(zhì)量制度，提供清晰可預(yù)期的市場(chǎng)規(guī)則

《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《商標(biāo)法》《廣告法》《價(jià)格法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)規(guī)制著市場(chǎng)主體的行為活動(dòng)?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)較為齊備。但是，由于市場(chǎng)行為的復(fù)雜多樣性，法律法規(guī)的適用范圍難免出現(xiàn)交叉，乃至存在市場(chǎng)執(zhí)法“選擇性”適用問(wèn)題。譬如市場(chǎng)主體的一個(gè)產(chǎn)品標(biāo)示內(nèi)容虛假行為可以用《產(chǎn)品質(zhì)量法》進(jìn)行約束，也可以從《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)行約束。行為規(guī)則的不明晰，對(duì)應(yīng)地造成行為后果的不確定性。適應(yīng)市場(chǎng)主體的需求，結(jié)合發(fā)展新形勢(shì)，迫切需要通過(guò)規(guī)則再梳理，找到符合市場(chǎng)需求的內(nèi)在規(guī)律，形成系統(tǒng)、明確、一致的市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則，為營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境打好基礎(chǔ)。

就質(zhì)量制度的供給而言，需要打破原有架構(gòu)，融入市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的整體框架設(shè)計(jì)中，通過(guò)制度發(fā)展完善，適應(yīng)新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求。產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域，《產(chǎn)品質(zhì)量法》采用的立法方式是對(duì)生產(chǎn)者、銷售者分別制定行為規(guī)范。2012年公布施行的《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》雖然改變了原《上海市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》以“監(jiān)督”為主線的構(gòu)架，但在立法上仍然沿襲了《產(chǎn)品質(zhì)量法》的立法體系，對(duì)“生產(chǎn)者”、“銷售者”分別制定規(guī)范，而不是依據(jù)市場(chǎng)主體的“市場(chǎng)行為”制定相應(yīng)的規(guī)范，從總體思路上容易導(dǎo)致市場(chǎng)主體行為規(guī)范的模糊不清，這種情況有待改變。

市場(chǎng)主體的生產(chǎn)和銷售行為密不可分，按照現(xiàn)有的生產(chǎn)者、銷售者的權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定，既會(huì)對(duì)守法者帶來(lái)困惑，又難以嚴(yán)格執(zhí)法。如“銷售者不得偽造產(chǎn)地，不得偽造或者冒用他人的廠名、廠址”，銷售者銷售的產(chǎn)品涉嫌偽造產(chǎn)品或偽造、冒用他人廠名、廠址的，是否需要判斷其為實(shí)施主體、主觀故意？但“委托加工”、“貼牌生產(chǎn)”、“代工生產(chǎn)”、“定牌制造”、“生產(chǎn)外包”等基于市場(chǎng)細(xì)化分工、依托供應(yīng)鏈管理的生產(chǎn)銷售模式，已經(jīng)突破了“生產(chǎn)者”、“銷售者”的界定，適用法律法規(guī)規(guī)定界限模糊。又如新興的“體驗(yàn)式消費(fèi)”、“個(gè)性化定制”，消費(fèi)者還重疊著“生產(chǎn)者”的身份，如何通過(guò)現(xiàn)有規(guī)定予以調(diào)整等。這些都充分證明，打破現(xiàn)有制度生硬劃分“生產(chǎn)者”、“銷售者”的做法，不再以主體“身份”分類，而是以“行為”為內(nèi)在邏輯，為市場(chǎng)主體制定統(tǒng)一的行為規(guī)則和市場(chǎng)主體“一行為一規(guī)范”，提高規(guī)則的確定性和可操作性，將有利于國(guó)際一流市場(chǎng)環(huán)境的形成。

二、區(qū)分民事、行政責(zé)任相關(guān)規(guī)則，降低市場(chǎng)主體的合規(guī)成本

如果依據(jù)市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為來(lái)確定行為規(guī)范，那么就需要回答一個(gè)問(wèn)題：市場(chǎng)主體的行為哪些是政府監(jiān)管部門要管的，哪些是市場(chǎng)自己要管的？我國(guó)現(xiàn)有的市場(chǎng)監(jiān)管模式以行政監(jiān)管為主，質(zhì)量制度供給更重視市場(chǎng)主體的行政責(zé)任，未能嚴(yán)格區(qū)分民事行為、行政行為的界限。其根源在于《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《消費(fèi)者權(quán)益保障法》等市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)，屬于公私交疊的社會(huì)法領(lǐng)域，充分體現(xiàn)著政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的管理和規(guī)范。而要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要轉(zhuǎn)換政府在市場(chǎng)監(jiān)管中的角色，用“政府權(quán)力減法”換取“市場(chǎng)活力乘法”，減少對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù)。在行為規(guī)則的制定上，要正確認(rèn)識(shí)作為市場(chǎng)主體的企業(yè)供應(yīng)方和消費(fèi)者需求方的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)和司法監(jiān)督的作用，改變民事行為規(guī)則被動(dòng)、從屬的地位。

一方面，盡量避免民事、行政行為交織。《產(chǎn)品質(zhì)量法》既規(guī)定了行政責(zé)任，又規(guī)定了民事責(zé)任。第四章“損害賠償”規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量相關(guān)的違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任，與《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》等規(guī)定交叉重復(fù)?！渡虾Ｊ挟a(chǎn)品質(zhì)量條例》亦是如此。例如，產(chǎn)品質(zhì)量申投訴的處理，《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》規(guī)定，銷售者對(duì)其售出產(chǎn)品的質(zhì)量實(shí)行先行負(fù)責(zé)。屬于生產(chǎn)者的責(zé)任或者屬于向銷售者提供產(chǎn)品的其他銷售者責(zé)任的，銷售者有權(quán)向生產(chǎn)者、提供產(chǎn)品的其他銷售者追償。也就是說(shuō)，產(chǎn)品出現(xiàn)問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者要先行代償，之后再厘清責(zé)任。這里明確規(guī)定了生產(chǎn)銷售質(zhì)量問(wèn)題產(chǎn)品的民事責(zé)任。同時(shí)，《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》又規(guī)定了消費(fèi)者有權(quán)就產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，向質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政管理部門及有關(guān)部門申訴，接受申訴的部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)處理。這就造成在實(shí)踐中，當(dāng)消費(fèi)者因?yàn)楫a(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題找到商家，商家表示對(duì)原材料的采購(gòu)質(zhì)量不知情，自己也是“受害者”，發(fā)生商家與生產(chǎn)者相互扯皮和推諉的現(xiàn)象時(shí)，消費(fèi)者只好去找政府部門維權(quán)，從而浪費(fèi)了大量的行政資源。先“行政調(diào)解”后“民事訴訟”，也增加了市場(chǎng)主體的運(yùn)營(yíng)成本，甚至出現(xiàn)了一批以營(yíng)利為目的的“職業(yè)索賠人”，行走于民事責(zé)任與行政責(zé)任之間，對(duì)維護(hù)市場(chǎng)秩序造成了負(fù)面的影響。

此外，還要減少行政行為規(guī)范的內(nèi)容，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，產(chǎn)品或者其包裝上的標(biāo)識(shí)必須真實(shí)，并“有產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)合格證明”。這種強(qiáng)制規(guī)定產(chǎn)品自檢合格的規(guī)定，留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，與市場(chǎng)發(fā)展的新情況不吻合。《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的“限期使用的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)在顯著位置清晰地標(biāo)明生產(chǎn)日期和安全使用期或者失效日期”，被演變?yōu)椤耙罁?jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，某類產(chǎn)品必須明確一定期限的保質(zhì)期”。這種一刀切的方法，打擊了市場(chǎng)主體研發(fā)、開(kāi)拓市場(chǎng)的積極性，不利于激發(fā)市場(chǎng)活力?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)主體的行為要合規(guī)，必然有成本。對(duì)市場(chǎng)自身能夠調(diào)節(jié)的行為，質(zhì)量制度的供給要做減法，應(yīng)該對(duì)照國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，大幅刪減企業(yè)監(jiān)管中的“繁文縟節(jié)”，給市場(chǎng)主體松綁，降低市場(chǎng)主體的合規(guī)成本，這有利于營(yíng)商環(huán)境的改善。

三、優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，重新構(gòu)建質(zhì)量制度體系，促進(jìn)市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰

市場(chǎng)越活，民事、行政責(zé)任的劃分越明晰，對(duì)政府監(jiān)管的要求也越高?！霸摲诺姆艔氐住⒃摴艿墓艿轿弧?，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，就是要管住市場(chǎng)秩序，并且提供零距離服務(wù)。為適應(yīng)新形勢(shì)要求，質(zhì)量制度需要圍繞“質(zhì)量強(qiáng)國(guó)”、“質(zhì)量安全”等重點(diǎn)實(shí)施重構(gòu)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，打造良好的營(yíng)商環(huán)境，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

探索完善質(zhì)量促進(jìn)制度，推進(jìn)質(zhì)量提升和質(zhì)量升級(jí)，體現(xiàn)質(zhì)量促進(jìn)市場(chǎng)主體發(fā)展的作用，有利于實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略?，F(xiàn)行的有關(guān)質(zhì)量的法律如《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等，重點(diǎn)關(guān)注的是質(zhì)量安全，調(diào)整范圍主要涵蓋政府行政監(jiān)管職能、行政相對(duì)人法律責(zé)任及產(chǎn)品質(zhì)量民事責(zé)任等，對(duì)于質(zhì)量發(fā)展和質(zhì)量促進(jìn)還不夠充分完善。充實(shí)質(zhì)量工作考核與督察，質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)，質(zhì)量信息的歸集、管理與應(yīng)用，質(zhì)量基礎(chǔ)建設(shè)，質(zhì)量創(chuàng)新與市場(chǎng)開(kāi)拓，質(zhì)量文化與質(zhì)量人才培養(yǎng)等內(nèi)容，以法制化推動(dòng)和保障質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)，強(qiáng)化質(zhì)量促進(jìn)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，服務(wù)于市場(chǎng)良性發(fā)展。具體的配套舉措，如制定區(qū)域性的質(zhì)量激勵(lì)措施；成立質(zhì)量促進(jìn)發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)成立質(zhì)量促進(jìn)發(fā)展管理、研究、咨詢、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；建立質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，開(kāi)展質(zhì)量狀況統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)管理，提升質(zhì)量信息化水平；出臺(tái)質(zhì)量提升、品牌建設(shè)措施，制定質(zhì)量管理人才戰(zhàn)略等；充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可等國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的支撐作用。通過(guò)這些舉措，進(jìn)一步以質(zhì)量促發(fā)展，搭建政府公共服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化市場(chǎng)質(zhì)量環(huán)境，發(fā)揚(yáng)工匠精神，推崇以質(zhì)取勝，保證市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，全面營(yíng)造尊重質(zhì)量、尊崇質(zhì)量的社會(huì)氛圍。

另一方面，強(qiáng)化質(zhì)量安全監(jiān)管，消除質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)隱患，“既要放得開(kāi)，又要管得住”，發(fā)揮質(zhì)量維護(hù)市場(chǎng)有序發(fā)展的作用。將市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的理念貫穿于質(zhì)量監(jiān)管之中，積極營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。完善、發(fā)展監(jiān)督抽查、抽查檢驗(yàn)等產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查方式，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著重發(fā)現(xiàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)品，全流程實(shí)施責(zé)任倒查；實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，以標(biāo)準(zhǔn)外項(xiàng)目為監(jiān)測(cè)目標(biāo)，查找質(zhì)量安全隱患，發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示；圍繞市場(chǎng)熱點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注點(diǎn)，開(kāi)展質(zhì)量測(cè)評(píng)、質(zhì)量比對(duì)，搭建質(zhì)量逐級(jí)提升平臺(tái)，彰顯優(yōu)良中差，為市場(chǎng)選擇提供有效參考；大力打擊以低劣質(zhì)量、假冒侵權(quán)擾亂市場(chǎng)秩序的行為，有效保護(hù)各類市場(chǎng)主體的權(quán)益，形成公平有序的市場(chǎng)環(huán)境；注重市場(chǎng)主體的審慎監(jiān)管和謙卑監(jiān)管；改變傳統(tǒng)“管”的觀念，以包容式監(jiān)管推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，把激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力作為質(zhì)量監(jiān)管的重要方向；大力推動(dòng)智能化監(jiān)管，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并強(qiáng)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)模式的監(jiān)管，把提高監(jiān)管效率作為質(zhì)量監(jiān)管的基本要求。

四、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，避免法律責(zé)任的泛化，給市場(chǎng)主體優(yōu)渥的環(huán)境

法律責(zé)任是質(zhì)量制度優(yōu)化的關(guān)鍵一環(huán)，打假治劣、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，強(qiáng)有力的處罰是必要的。然而，從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境角度分析，迫切需要在制度供給中扭轉(zhuǎn)“以強(qiáng)化行政處罰為主要方式”的理念和模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和綜合治理，形成以企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)為核心、社會(huì)監(jiān)督為基礎(chǔ)、保險(xiǎn)救濟(jì)為保障、信用監(jiān)管為主線、政府依法監(jiān)管執(zhí)法的現(xiàn)代質(zhì)量制度體系。對(duì)涉及質(zhì)量安全問(wèn)題的，該關(guān)的關(guān)、該停的停、該罰的罰。對(duì)市場(chǎng)主體的首次輕微違法行為，能及時(shí)糾正且無(wú)危害后果的，堅(jiān)持教育與處罰并重原則，以教育勸誡為主，不予處罰，防止“以罰代管、只罰不管”。對(duì)沒(méi)有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)約束、尚處于新發(fā)展階段的產(chǎn)品或服務(wù)，開(kāi)展并行研究和監(jiān)測(cè)分析，避免處罰先入為主。質(zhì)量制度的建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，進(jìn)一步健全完善缺陷召回、質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)等自主糾錯(cuò)措施。

激發(fā)市場(chǎng)主體自覺(jué)守法意識(shí)，完善缺陷產(chǎn)品召回管理制度，由市場(chǎng)主體主動(dòng)召回可能危及人身健康、財(cái)產(chǎn)安全的缺陷產(chǎn)品，依法向政府部門報(bào)告并告知消費(fèi)者，通過(guò)采取修理、更換、退貨、賠償?shù)却胧┫毕?。依賴于行政?zhí)法發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)手段有限、力量不足的局限。特別是隨著新技術(shù)的發(fā)展，新產(chǎn)品層出不窮，運(yùn)用執(zhí)法手段發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品缺陷越來(lái)越困難，而消費(fèi)者也難以發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題原因所在。如果強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督，從外部來(lái)發(fā)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)品的缺陷，既要花費(fèi)大量行政資源和社會(huì)成本，效果又不明顯。只有生產(chǎn)者對(duì)自己對(duì)產(chǎn)品的性能、質(zhì)量狀況最了解，也最容易發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)品的缺陷。結(jié)合信用評(píng)價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)將缺陷管理和召回措施作為企業(yè)內(nèi)部管理的重要舉措，自覺(jué)發(fā)現(xiàn)缺陷并報(bào)告和實(shí)施缺陷召回措施，體現(xiàn)企業(yè)承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任，履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

以市場(chǎng)之手督促市場(chǎng)主體守法。將保險(xiǎn)制度引入質(zhì)量賠償機(jī)制，通過(guò)建立責(zé)任險(xiǎn)制度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，構(gòu)建社會(huì)救助體系。建立保險(xiǎn)救濟(jì)機(jī)制，專業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可將投保人的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)納入監(jiān)控范圍，綁定企業(yè)信用評(píng)級(jí)，通過(guò)對(duì)投保人的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所確定的保費(fèi)調(diào)整，以及相應(yīng)的保費(fèi)賠付條款遵守情況審查等，形成對(duì)投保人責(zé)任行為的直接監(jiān)督和約束。另一方面，通過(guò)質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)分散賠付風(fēng)險(xiǎn)，共擔(dān)賠付責(zé)任，及時(shí)提供高額賠償，避免市場(chǎng)主體無(wú)力承擔(dān)因質(zhì)量問(wèn)題造成重大事故的高額賠償，有效化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)多方共贏，效果將遠(yuǎn)超單純的行政處罰。

此外，以服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展、維護(hù)市場(chǎng)秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，全面梳理行政處罰事項(xiàng)清單，依據(jù)效果客觀分析行政處罰的替代性方式，對(duì)可以采取指導(dǎo)、建議、提示、解釋、告誡、約談等方式的，取消或暫緩實(shí)施處罰，或調(diào)整為日常監(jiān)管事項(xiàng)；對(duì)必須要處罰的，規(guī)范裁量標(biāo)準(zhǔn)，杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查，形成部門聯(lián)合、隨機(jī)抽查、按標(biāo)執(zhí)法、一次到位機(jī)制。具體到個(gè)案，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和后果影響等因素，開(kāi)展專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查，以執(zhí)法人員的“心細(xì)”換取當(dāng)事人的“心服”。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體合法權(quán)益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。