基層事業(yè)單位預(yù)算管理問題及對(duì)策探析

王娟

摘要：基層事業(yè)單位是我國(guó)類型繁多、數(shù)目龐大的一個(gè)群體，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中占據(jù)著重要地位，在教育、科研、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域都發(fā)揮著不可替代的巨大作用。本文從財(cái)政部門預(yù)算管理體制改革人手，結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范中預(yù)算業(yè)務(wù)控制相關(guān)規(guī)定，剖析基層事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題，并從基層事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算結(jié)果運(yùn)用等方面，提出了相應(yīng)完善對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位；預(yù)算管理；管理制度

本世紀(jì)初，我國(guó)進(jìn)行了重大的財(cái)政改革，搭建起以部門預(yù)算為軸心的新的預(yù)算管理基本制度體系，以期解決預(yù)算管理規(guī)范化和精細(xì)化問題。十八屆三中全會(huì)國(guó)家提出了加速推進(jìn)新一輪財(cái)政改革、在2020年建立起現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。近幾年我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理體制不斷地加快改革步伐，新《預(yù)算法》的執(zhí)行、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、全口徑預(yù)算體系建立、預(yù)算公開的實(shí)施等，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的豐碩成果。在此時(shí)代背景下，為了能更好的適應(yīng)預(yù)算制度改革，對(duì)財(cái)政資金的分配和使用也提出了更高的要求?；鶎邮聵I(yè)單位是財(cái)政資金使用實(shí)施的基層部門，能否做到預(yù)算管理規(guī)范化、精細(xì)化，是上級(jí)事業(yè)單位最終能否真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范化、精細(xì)化的重要前提和基本保障，也切實(shí)關(guān)系到財(cái)政資金是否充分使用、事業(yè)單位社會(huì)職能是否真正發(fā)揮。隨著我國(guó)事業(yè)單位體制改革不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與全面進(jìn)步，很多基層事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算管理思維模式已經(jīng)與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，預(yù)算管理在單位財(cái)務(wù)管理中愈發(fā)彰顯其舉足輕重的核心作用。如何加強(qiáng)部門預(yù)算管理、提高資金使用效益是當(dāng)前基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理所面臨的一大任務(wù)。

一、當(dāng)前基層事業(yè)單位預(yù)算管理存在問題

（一）預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算內(nèi)部管理制度缺失或不健全

隨著財(cái)政預(yù)算資金管理在財(cái)務(wù)管理中的重要性不斷提高，對(duì)基層事業(yè)單位的預(yù)算意識(shí)要求也在同步提高，預(yù)算管理水平的高低直接決定了單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能否順利展開。因此對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)和所有參與預(yù)算管理及執(zhí)行的部門、人員要求都要樹立預(yù)算意識(shí)，做到以預(yù)算指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，用預(yù)算對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行事前、事中控制。但是在現(xiàn)實(shí)中，還有很多基層事業(yè)單位仍然抱守著“預(yù)算純屬財(cái)務(wù)行為”的老舊觀念，無論是預(yù)算編制、還是預(yù)算執(zhí)行、最后直至決算都是財(cái)務(wù)部門的事情，認(rèn)為和自己沒有多大關(guān)系。一些單位未能建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、至決算與評(píng)價(jià)等一套完整的預(yù)算內(nèi)部管理制度，沒有合理設(shè)置崗位并明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等不相容崗位相互分離，或是財(cái)務(wù)部門以外的其他業(yè)務(wù)部門不能有效發(fā)揮其參與預(yù)算管理的作用，對(duì)已制定的預(yù)算管理制度不能真正貫徹落實(shí)，從而使預(yù)算管理制度成為一紙空文。

（二）預(yù)算編制簡(jiǎn)單粗放，科學(xué)性、規(guī)范性無法得到保障

財(cái)政預(yù)算管理改革至今，對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)的編報(bào)要求不斷地在向規(guī)范化和精細(xì)化靠攏，全口徑、零基預(yù)算等編制要求都是不斷提高預(yù)算數(shù)據(jù)完整性、科學(xué)性的原則和方法。但一些基層事業(yè)單位部門預(yù)算編制擺脫不掉以往的老辦法，不能從單位以后的工作目標(biāo)人手，也不能建立單位各業(yè)務(wù)部門參與預(yù)算編制的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，仍然簡(jiǎn)單依照以前年度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)和以往的經(jīng)驗(yàn)，編湊出一個(gè)單位認(rèn)可的預(yù)算總額。以此編制出的預(yù)算，既沒有前瞻性，也不考慮完整性，精細(xì)度、科學(xué)性無從得到保障，尤其對(duì)一些重大項(xiàng)目預(yù)算，因受到預(yù)算編制時(shí)間的限制、甚至是單位臨時(shí)提議，倉(cāng)促?zèng)Q定實(shí)施項(xiàng)目，而對(duì)至關(guān)重要的項(xiàng)目可行性事先論證和評(píng)審，單位根本沒有充分的保障時(shí)間去做，這種“先把錢要回來、至于以后怎么辦再說”的思想依然在一些基層單位存在。

（三）預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，隨意調(diào)整變動(dòng)

1015年新頒布的《預(yù)算法》是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)家加強(qiáng)宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的一項(xiàng)重要法律。其中明確指出“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”、“各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”、“各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理”。但在實(shí)際工作中，一方面，基層事業(yè)單位內(nèi)部控制體制建設(shè)仍在起步和構(gòu)建中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和約束力不能完全到位；另一方面，一些基層單位預(yù)算管理觀念淡薄，忽視預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，不能完全按照批復(fù)的資金用途有效使用財(cái)政資金，根據(jù)單位實(shí)際情況隨意變更，將國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)當(dāng)成普通的銀行賬戶使用，未能真正發(fā)揮預(yù)算管理規(guī)范支出、提高資金使用效率的作用。

（四）決算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有待提高，結(jié)果運(yùn)用率差

在財(cái)政資金的流轉(zhuǎn)運(yùn)作過程中，部門預(yù)算執(zhí)行情況最終體現(xiàn)在部門決算上。決算不僅僅是預(yù)算執(zhí)行情況的綜合反映，同時(shí)也是對(duì)預(yù)算科學(xué)性合理性的檢驗(yàn)。一方面它直接反映出預(yù)、決算的差異，例如收入差異、支出差異、資產(chǎn)增減情況和負(fù)債變動(dòng)狀況等；另一方面，決算也直接反映出差異的形成原因。各類差異及其成因的合理性，是部門預(yù)算分析利用的價(jià)值所在。但是在現(xiàn)實(shí)中，部分基層事業(yè)單位的部門決算編制還存在諸多的問題：一是由于部門預(yù)算與部門決算的銜接不到位，單位財(cái)務(wù)核算使用的會(huì)計(jì)制度又與部門預(yù)算、部門決算口徑不完全一致，造成單位在編制決算數(shù)據(jù)時(shí)帶有主觀色彩的填報(bào)，數(shù)據(jù)的嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性無法得到保障；二是部分基層事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員專業(yè)水平不高，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，賬務(wù)處理不規(guī)范，直接影響到?jīng)Q算數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性；三是長(zhǎng)期以來，在一些預(yù)算單位中還殘留著“重預(yù)算、輕決算”的觀念，認(rèn)為決算就是編報(bào)表，財(cái)務(wù)人員只要把賬做好了，報(bào)表自然而然就出來了的思想。決算人員對(duì)相關(guān)政策和報(bào)表事項(xiàng)理解不透徹，簡(jiǎn)單按照統(tǒng)一格式編報(bào)說明和分析報(bào)告。有些基層單位對(duì)決算分析結(jié)果的運(yùn)用差強(qiáng)人意，財(cái)務(wù)管理知識(shí)欠缺的領(lǐng)導(dǎo)甚至?xí)J(rèn)為決算反映的是上一年已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，已經(jīng)是過去式了。這些觀念造成既不能通過決算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確分析預(yù)算執(zhí)行情況及存在的問題，也不能從決算結(jié)果總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取有利信息，促進(jìn)預(yù)算更為科學(xué)合理的編制，建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制，從而改進(jìn)下一階段單位的財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。

二、完善基層事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，完善相關(guān)預(yù)算管理制度

預(yù)算是單位全年經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的濃縮與反映，與部門和個(gè)人息息相關(guān)。從執(zhí)行的角度而言，單位預(yù)算最終會(huì)落實(shí)到每一個(gè)部門和相關(guān)崗位人員身上。要不斷在單位內(nèi)部強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的重要性，一是要提高單位負(fù)責(zé)人的思想重視程度，充分認(rèn)識(shí)到新時(shí)代下的預(yù)算早已突破以往“向上級(jí)和財(cái)政部門要錢”的陳舊作用。預(yù)算管理是嚴(yán)密、科學(xué)、自成一體的一個(gè)獨(dú)立體系，從編制、執(zhí)行，到?jīng)Q算、評(píng)價(jià)，都有其相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)用科學(xué)發(fā)展的眼光認(rèn)識(shí)其實(shí)質(zhì)，帶頭做好預(yù)算管理的各項(xiàng)工作；二是要取得各業(yè)務(wù)部門和相關(guān)崗位職工的支持和配合。無論是預(yù)算編制、還是預(yù)算執(zhí)行，不應(yīng)只是財(cái)務(wù)部門的事情，單位各個(gè)層面的參與配合，才是預(yù)算能否規(guī)范和落實(shí)的重要保障；三是建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、至決算與評(píng)價(jià)等一套完整的預(yù)算內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位并明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，用系統(tǒng)、完善的規(guī)章制度對(duì)預(yù)算管理給予有力的支持。

（二）規(guī)范有序，科學(xué)編制部門預(yù)算

預(yù)算編制是每個(gè)單位每年都在進(jìn)行的一項(xiàng)工作，隨著近年來財(cái)政預(yù)算制度改革的不斷推進(jìn)，預(yù)算編制愈來愈突顯出其在整個(gè)預(yù)算管理里面的重要地位。甚至可以說，預(yù)算編制的科學(xué)、合理與否，直接影響到單位全年工作目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能否正常開展。每年財(cái)政部門的編制要求里都充分體現(xiàn)了改革的新變化，這對(duì)基層事業(yè)單位的預(yù)算編制水平也在不斷提高要求，首先預(yù)算編制人員要緊跟形勢(shì)變化，對(duì)新政策、新知識(shí)要充分學(xué)習(xí)和把握，并且各單位要盡量確保預(yù)算編制人員的穩(wěn)定性，不應(yīng)經(jīng)常更換；其次，預(yù)算編制要遵循基本的原則，例如“全口徑編制原則”，“打破基數(shù)、據(jù)實(shí)編報(bào)原則”，“統(tǒng)籌安排、重點(diǎn)保障原則”，“夯實(shí)基礎(chǔ)、定員定額原則”等等，沒有了這些原則的約束，預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范就無從談起；最后，遵循程序、科學(xué)合理的編制預(yù)算。對(duì)一些專項(xiàng)業(yè)務(wù)和專項(xiàng)資金項(xiàng)目要進(jìn)行事前評(píng)審和論證，并及時(shí)將這些資料信息反饋到預(yù)算編制部門。一般來說，這些項(xiàng)目金額大、時(shí)效長(zhǎng)，關(guān)系到民生、經(jīng)濟(jì)建設(shè)或是社會(huì)事業(yè)，不能在沒有進(jìn)行可行性分析和論證的情況下倉(cāng)促上線，以免造成財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)；其次，要在單位內(nèi)部做好溝通協(xié)調(diào)，避免財(cái)務(wù)部門“閉門造車”，獨(dú)自編制預(yù)算。要將各部門都納入預(yù)算編制的流程中來，以單位下一年度的任務(wù)目標(biāo)為中心，用發(fā)展的眼光充分考慮全盤工作，把有限的資金進(jìn)行整合，發(fā)揮其最大的效用，確保單位職能正常履行。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算指標(biāo)

目前基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程主要有兩種控制方法，一是通過國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)內(nèi)已經(jīng)內(nèi)設(shè)好的各種指標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)制性約束，對(duì)各單位的預(yù)算執(zhí)行科目、用途、金額等進(jìn)行控制，發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。在此種方式下，財(cái)務(wù)人員要提高日常業(yè)務(wù)水平，對(duì)照預(yù)算批復(fù)，準(zhǔn)確操作支出科目，避免誤操作造成國(guó)庫(kù)支付與實(shí)際業(yè)務(wù)不符的現(xiàn)象；另一種是推進(jìn)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制，對(duì)批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行指標(biāo)分解，通過單位自身管理來確保預(yù)算批復(fù)的準(zhǔn)確執(zhí)行。自我控制的優(yōu)點(diǎn)是在預(yù)算編制過程中，各級(jí)責(zé)任部門都有所參與，在預(yù)算執(zhí)行過程中有利于發(fā)揮主觀能動(dòng)性。預(yù)算指標(biāo)的分解明確了各部門的目標(biāo)和責(zé)任，使他們擁有了相應(yīng)的資金支配權(quán)，把責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合起來，會(huì)更有利于責(zé)任部門在執(zhí)行過程中對(duì)偏離預(yù)算的不利活動(dòng)進(jìn)行自我糾正，調(diào)動(dòng)其自我控制的積極性。這里需要注意的是要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，不得隨意改動(dòng)預(yù)算資金用途，擅自提高或擴(kuò)大開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，確保國(guó)家法律法規(guī)的“高壓線”不被觸碰。

（四）提升綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高決算數(shù)據(jù)運(yùn)用率

近年來，我國(guó)部門決算編審工作不斷改進(jìn)和完善，已將預(yù)算單位的全部收支及資產(chǎn)負(fù)債情況全部納入部門決算編報(bào)范圍，并形成一套比較完善的部門決算報(bào)表體系和編審工作流程。因此，提升相關(guān)人員決算編報(bào)水平和部門決算數(shù)據(jù)分析能力，不斷提高決算數(shù)據(jù)的客觀性、完整性、準(zhǔn)確性，是分析預(yù)測(cè)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和編制部門預(yù)算的重要依據(jù)。要求通過對(duì)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，能夠揭示單位年度預(yù)算執(zhí)行情況及財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算方面的問題，借助部門決算這把“利刃”，從而加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)務(wù)管理，形成“預(yù)算→決算→預(yù)算規(guī)范”的預(yù)算管理鏈，建立部門決算與部門預(yù)算相互反映、互為依據(jù)、相互促進(jìn)的有效機(jī)制。

三、結(jié)語

如何充分發(fā)揮現(xiàn)代預(yù)算管理的效能與作用，是新形勢(shì)下基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的新課題和新目標(biāo)。近年來，按照建立中國(guó)特色公共財(cái)政體系的要求，我國(guó)的預(yù)算執(zhí)行管理發(fā)生了根本性的變化，逐步構(gòu)建起中國(guó)特色現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體系，涵蓋了國(guó)庫(kù)集中收付、公務(wù)卡制度、政府采購(gòu)管理、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告以及財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控等諸多方面?；鶎邮聵I(yè)單位必須以迎頭趕上的勢(shì)頭適應(yīng)這一系列改革，用堅(jiān)定有力的手腕改進(jìn)預(yù)算管理，不斷提升基層事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)能力。

參考文獻(xiàn)：

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