府際關(guān)系與中國(guó)政府創(chuàng)新擴(kuò)散
——以國(guó)際貿(mào)易單一窗口為例

吳昌杰

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

改革開放四十年是不斷擴(kuò)大開放的四十年，也是持續(xù)推進(jìn)改革創(chuàng)新的四十年。四十年以來，我國(guó)各級(jí)政府推進(jìn)了許多種類繁多、內(nèi)涵豐富、邏輯深刻的政府創(chuàng)新。政府創(chuàng)新的試驗(yàn)與擴(kuò)散是解釋我國(guó)四十年改革開放成就的一個(gè)重要變量，也將成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。要推進(jìn)龐大而復(fù)雜的國(guó)家的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，授予地方政府自主創(chuàng)新的權(quán)力先行先試，以點(diǎn)帶面、降低風(fēng)險(xiǎn)、推廣成功創(chuàng)新是重要的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。政府創(chuàng)新擴(kuò)散是重要的研究課題，研究政府創(chuàng)新擴(kuò)散的一般規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理對(duì)于我們理解國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)路徑具有重要理論意義。

一、問題提出

我國(guó)政府創(chuàng)新的試驗(yàn)—擴(kuò)散過程總是發(fā)端于被賦予特權(quán)的試驗(yàn)區(qū)域，自貿(mào)區(qū)作為新時(shí)期我國(guó)政府創(chuàng)新的助推器和深化改革的突破口，在孕育制度創(chuàng)新和供給可復(fù)制創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)方面承擔(dān)著關(guān)鍵使命。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是集金融、投資、貿(mào)易、科創(chuàng)、法治、監(jiān)管等領(lǐng)域的集成綜合改革區(qū)，是全面對(duì)標(biāo)國(guó)際通行規(guī)則、全面檢驗(yàn)監(jiān)管能力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力的壓力檢測(cè)區(qū)，是全面提升治理能力、大幅提高行政效能的政府綜合管理能力提升區(qū)。2013年8月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立我國(guó)第一個(gè)自貿(mào)區(qū)——中國(guó)（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)；2015年3月24日在天津、福建和廣東批準(zhǔn)設(shè)立我國(guó)第二批自貿(mào)區(qū)；2017年3月15日國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立第三批自貿(mào)區(qū)，分別在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)，自此1+3+7的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)新格局初步形成。自貿(mào)區(qū)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，截止到目前為止，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)形成三批系統(tǒng)性、集成性的可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的紅利正在梯級(jí)釋放，創(chuàng)新輻射效應(yīng)從首批自貿(mào)區(qū)到第二、三批自貿(mào)區(qū)，再到全國(guó)范圍內(nèi)蔓延開來，自貿(mào)區(qū)正在成為政府創(chuàng)新擴(kuò)散系統(tǒng)新的重要引擎。如何進(jìn)一步強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的擴(kuò)散，進(jìn)而形成全國(guó)范圍的創(chuàng)新效應(yīng)是相當(dāng)重要的現(xiàn)實(shí)和理論問題。

關(guān)于創(chuàng)新擴(kuò)散問題，學(xué)界研究的主要議題聚焦于政府創(chuàng)新擴(kuò)散的機(jī)制以及影響創(chuàng)新擴(kuò)散的因素方面。在政府創(chuàng)新的擴(kuò)散機(jī)制方面，有學(xué)者認(rèn)為創(chuàng)新擴(kuò)散的一個(gè)重要途徑是中央政府自上而下的政策強(qiáng)制[1]；有學(xué)者認(rèn)為擴(kuò)散機(jī)制還包括競(jìng)爭(zhēng)、模仿和強(qiáng)制等情況[2]；而有學(xué)者則更加細(xì)致地概括了政府創(chuàng)新擴(kuò)散的具體機(jī)制，包括強(qiáng)制、誘致、學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿和社會(huì)化等六種[3]?？偟膩碚f，政府創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制主要包括縱向和橫向兩種機(jī)制，縱向機(jī)制主要指的是中央政府的強(qiáng)制命令，而橫向機(jī)制主要包括地方政府之間模仿、學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)。政府創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素研究是近些年來學(xué)術(shù)界相關(guān)領(lǐng)域的重要研究課題，產(chǎn)出了眾多有價(jià)值的學(xué)術(shù)成果。例如Berry and Berry構(gòu)建了政策創(chuàng)新及擴(kuò)散的整合性框架，將社會(huì)學(xué)習(xí)、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、政治規(guī)范與公民壓力作為創(chuàng)新擴(kuò)散的四大驅(qū)動(dòng)要素[4]。楊代福以網(wǎng)格化管理創(chuàng)新擴(kuò)散為例對(duì)政府創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素進(jìn)行了實(shí)證研究，得出財(cái)政資源、領(lǐng)導(dǎo)講話、中央社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)、省級(jí)政府的推動(dòng)、下級(jí)政府的引入與城市社區(qū)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新擴(kuò)散顯著正相關(guān)的結(jié)論[5]。馬亮則通過定量研究證明了府際競(jìng)爭(zhēng)、府際學(xué)習(xí)、上級(jí)政府壓力、公眾壓力以及政府資源與能力等方面對(duì)于政府創(chuàng)新擴(kuò)散有顯著影響[6]。朱旭峰和張友浪運(yùn)用事件史的方法，對(duì)于干部人事制度對(duì)于地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的影響進(jìn)行了實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)了地方干部流動(dòng)對(duì)于我國(guó)地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的影響效應(yīng)[7]。趙強(qiáng)以城市網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的擴(kuò)散過程為例，重點(diǎn)探討制度壓力如何影響地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的擴(kuò)散，從新制度主義理論的視角出發(fā)，提出了強(qiáng)制壓力和同行壓力影響地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新擴(kuò)散的理論假設(shè)[8]。綜合來看，這些學(xué)者從多個(gè)方面討論了政府創(chuàng)新的影響因素，在眾多因素中府際關(guān)系是非常重要的一種，尤其在中國(guó)特殊的政治體制下，政府間關(guān)系在政府創(chuàng)新擴(kuò)散中的作用尤其重要。雖然也有學(xué)者研究了府際競(jìng)爭(zhēng)、府際學(xué)習(xí)、上級(jí)壓力等方面，但系統(tǒng)研究府際關(guān)系結(jié)構(gòu)與政府創(chuàng)新擴(kuò)散關(guān)系的成果并不多。因此，本文試圖以自貿(mào)區(qū)國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新擴(kuò)散過程為案例，分析中國(guó)特色的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)是如何影響政府創(chuàng)新擴(kuò)散并塑造其獨(dú)有特征的。

二、府際關(guān)系結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新擴(kuò)散：中國(guó)政治體制下的一個(gè)分析框架

研究中國(guó)政府創(chuàng)新擴(kuò)散，不得不注重分析創(chuàng)新擴(kuò)散所在的社會(huì)系統(tǒng)。被認(rèn)為是創(chuàng)新擴(kuò)散研究的奠基者的美國(guó)創(chuàng)新及傳播學(xué)者羅杰斯將創(chuàng)新擴(kuò)散定義為一項(xiàng)創(chuàng)新在特定時(shí)間內(nèi)通過特定的渠道在社會(huì)體系中傳播的過程，他認(rèn)為擴(kuò)散在一個(gè)社會(huì)體系里面進(jìn)行，這個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)不同方面都影響著創(chuàng)新的擴(kuò)散。這個(gè)社會(huì)體系也有自己的擴(kuò)散邊界，我們需要關(guān)注的是這個(gè)社會(huì)體系如何影響擴(kuò)散、社會(huì)規(guī)則對(duì)擴(kuò)散的影響、意見領(lǐng)袖和創(chuàng)新推廣人員的角色、創(chuàng)新決策的類型、創(chuàng)新的結(jié)果[9]。按照羅杰斯的創(chuàng)新擴(kuò)散理論推演，政府創(chuàng)新擴(kuò)散應(yīng)該是創(chuàng)新信息在政府體制內(nèi)通過特定渠道傳播的過程。那么，政府間關(guān)系則會(huì)深刻影響政府創(chuàng)新擴(kuò)散，尤其是在中國(guó)中央集權(quán)的單一制體制下，創(chuàng)新擴(kuò)散具有更強(qiáng)的政府主導(dǎo)性，政府間關(guān)系與創(chuàng)新擴(kuò)散的聯(lián)系則會(huì)更加緊密。因此，理解地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散，必須首先認(rèn)識(shí)我國(guó)復(fù)雜的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)。

中國(guó)的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)包括三大部分，包括央地關(guān)系、條塊關(guān)系和橫向政府間關(guān)系。第一種央地關(guān)系是府際關(guān)系的主體部分，不同于聯(lián)邦制國(guó)家的央地結(jié)構(gòu)，我國(guó)央地關(guān)系從總體上來看具有高度的中央集權(quán)特征。在財(cái)稅關(guān)系上，分稅制以及轉(zhuǎn)移支付制度極大增強(qiáng)了地方政府對(duì)于中央政府財(cái)政的依賴性，提高了中央政府宏觀調(diào)控能力；在人事任免上，中國(guó)地方官員晉升主要靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任命，中央政府和上級(jí)政府決定了地方政府官員的績(jī)效考評(píng)體系，中央和上級(jí)政府還有權(quán)問責(zé)和督查地方官員。因此，地方政府及其官員在實(shí)際政治生活中極其仰賴與中央政府。第二種條塊結(jié)構(gòu)是中國(guó)府際關(guān)系的特色。各級(jí)政府把行政區(qū)域切割成一個(gè)個(gè)的“塊塊”，而政府職能部門從中央一直延續(xù)到基層形成“一竿子插到底”的“條條”，其中“條條”有垂直管理的“條條”，也有條塊結(jié)合的“條條”，因此形成上級(jí)條條與下級(jí)條條的關(guān)系和上級(jí)條條與下級(jí)政府的關(guān)系等多個(gè)復(fù)雜的條塊關(guān)系。第三種橫向政府間關(guān)系，指的是同級(jí)政府之間以及同級(jí)部門之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。由于晉升機(jī)會(huì)的有限，同級(jí)政府為了政績(jī)會(huì)形成相互競(jìng)爭(zhēng)、相互模仿學(xué)習(xí)的關(guān)系。

在這樣獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)下，府際關(guān)系會(huì)深刻影響政府創(chuàng)新擴(kuò)散?；谏鲜隼斫?，本文從央地關(guān)系、條塊關(guān)系和橫向政府間關(guān)系三個(gè)視角，依據(jù)中央壓力與激勵(lì)、條塊協(xié)作、同級(jí)政府壓力與經(jīng)驗(yàn)傳遞三個(gè)自變量，試圖構(gòu)建一個(gè)府際關(guān)系影響政府創(chuàng)新擴(kuò)散的分析框架。在這個(gè)分析框架下，當(dāng)一項(xiàng)政府創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)獲得中央政府的認(rèn)可和贊揚(yáng)并有必要廣泛推廣時(shí)，中央政府可能使用兩種手段去推動(dòng)該項(xiàng)創(chuàng)新的輻射擴(kuò)散：（1）行政強(qiáng)制，即是采取行政指令式的方式干預(yù)創(chuàng)新擴(kuò)散，一般中央會(huì)出臺(tái)政策、法規(guī)和規(guī)章等文本文件，督促地方政府采納某項(xiàng)創(chuàng)新。這是一種正式強(qiáng)制方式，還有另外一種非正式強(qiáng)制方式，即是領(lǐng)導(dǎo)人通過視察某地方政府工作時(shí)通過談話、強(qiáng)調(diào)的方式鼓勵(lì)甚至是督促地方政府推行某項(xiàng)政策，這種方式雖然不形成正式文件，不具有法律效應(yīng)，但實(shí)際上可能更具強(qiáng)制性效果。（2）激勵(lì)機(jī)制，即是采用物質(zhì)激勵(lì)和政治激勵(lì)的方式鼓勵(lì)地方政府采納某項(xiàng)創(chuàng)新。地方政府及其官員也是擁有其自身利益的行為主體，在整個(gè)政治體制運(yùn)作過程有表達(dá)和實(shí)現(xiàn)其利益訴求的需要。中央政府處理好與地方政府的關(guān)系，不僅需要使用行政命令作為“大棒”強(qiáng)制干預(yù)其行為，還需要用“胡蘿卜”調(diào)動(dòng)其積極性。物質(zhì)激勵(lì)主要是中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼的方式給予地方政府財(cái)政支持，幫助其承擔(dān)某項(xiàng)創(chuàng)新的部分成本。政治激勵(lì)則主要指的是政治晉升和行政問責(zé)，地方政府在某項(xiàng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程中與中央政府保持步調(diào)一致就有可能在績(jī)效評(píng)估中取得成績(jī)獲得晉升機(jī)會(huì)，反之則有可能因?yàn)椴蛔鳛槎恍姓栘?zé)。

條塊協(xié)作變量中有兩個(gè)影響因素：（3）條條指導(dǎo)或督促，即中央的條條指導(dǎo)或督促地方的條條開展某項(xiàng)創(chuàng)新。在中國(guó)條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)中，上級(jí)條條與下級(jí)條條是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而在中央垂直管理的部門，上級(jí)條條在人財(cái)物方面直接管理下級(jí)條條，下級(jí)條條要對(duì)上級(jí)條條負(fù)責(zé)。總的來說，中央推動(dòng)的各項(xiàng)政策都是由國(guó)務(wù)院對(duì)口負(fù)責(zé)的部門來主抓落實(shí)，中央的條條會(huì)以調(diào)研、視察、會(huì)議的方式指導(dǎo)地方條條推進(jìn)工作。（4）條帶動(dòng)塊，上級(jí)條條與下級(jí)塊塊雖然是同級(jí)單位，互相不隸屬，但是中央部委掌握著地方政府的項(xiàng)目審批權(quán)，一定程度上掌握著地方政府的“財(cái)路”，地方政府經(jīng)常需要通過駐京辦聯(lián)系中央部委要項(xiàng)目要資金，俗稱“跑部錢進(jìn)”。因此，當(dāng)中央部委在地方推動(dòng)某項(xiàng)政府創(chuàng)新擴(kuò)散的時(shí)候，幾乎都會(huì)得到地方政府的積極配合。

在橫向政府間關(guān)系方面，主要有兩種影響創(chuàng)新擴(kuò)散的因素：（5）同級(jí)壓力。屬地管理原則下，地方政府官員的政績(jī)與其任職和負(fù)責(zé)的地方政府發(fā)展密切相關(guān)，率先在轄區(qū)內(nèi)推行某項(xiàng)創(chuàng)新促進(jìn)轄區(qū)治理優(yōu)化有利于增加該官員在政績(jī)建設(shè)方面的優(yōu)勢(shì)。因此，某一政府推行了中央主導(dǎo)的創(chuàng)新，對(duì)于處于同一平臺(tái)、享有同等晉升機(jī)會(huì)的同級(jí)政府主政官員來說是巨大的壓力，會(huì)驅(qū)動(dòng)鄰近的同級(jí)政府采納創(chuàng)新。（6）經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。任何一項(xiàng)改革創(chuàng)新都會(huì)造成利益的調(diào)整，也會(huì)存在創(chuàng)新成本和改革風(fēng)險(xiǎn)。趨利避害的地方政府為了最大程度上降低創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)，少走彎路，往往會(huì)通過調(diào)研、考察的方式學(xué)習(xí)先行先試地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。先行先試地區(qū)的政府為了擴(kuò)大其創(chuàng)新的溢出效應(yīng)，增加創(chuàng)新成就的影響力，也非常樂意分享和傳播創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，這種同級(jí)政府的經(jīng)驗(yàn)傳遞對(duì)于創(chuàng)新擴(kuò)散具有巨大的推動(dòng)作用。

中央政府可以通過多種干預(yù)手段影響地方政府的創(chuàng)新及擴(kuò)散,其一是外部強(qiáng)制手段,主要通過行政指令方式影響政策擴(kuò)散,其二是內(nèi)在激勵(lì)手段,可以通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)影響政策擴(kuò)散。西方學(xué)者提出的政策擴(kuò)散理論中,強(qiáng)調(diào)一種強(qiáng)制或垂直式擴(kuò)散模式,他們大多指出聯(lián)邦分權(quán)式政治結(jié)構(gòu)下行政指令在政策擴(kuò)散中的重要性。在中國(guó)單一制政治結(jié)構(gòu)下,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)也是驅(qū)動(dòng)政策擴(kuò)散的兩種重要激勵(lì)機(jī)制。下面將以中國(guó)的廉租住房政策為例,具體剖析在中國(guó)政治結(jié)構(gòu)下,中央政府可以通過哪些方式影響政策在地方政府間擴(kuò)散,以及這些干預(yù)方式如何對(duì)政策擴(kuò)散產(chǎn)生影響。

三、案例研究：自貿(mào)區(qū)國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的擴(kuò)散歷程

新時(shí)代以來，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)逐漸成為我國(guó)全面深化改革布局中的明星戰(zhàn)略，已經(jīng)形成了成批的可復(fù)制、可推廣的政府創(chuàng)新并在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)散。因此，自貿(mào)區(qū)研究也成為政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域的重要課題。在這樣的背景下，本文基于代表性以及材料的可及程度，選取國(guó)際貿(mào)易單一窗口作為自貿(mào)區(qū)的代表性創(chuàng)新案例，以探究府際關(guān)系與政府創(chuàng)新擴(kuò)散的內(nèi)在關(guān)系。

2005年聯(lián)合國(guó)貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心在第33號(hào)建議書《建立單一窗口建議和指南》中指出“單一窗口是一種設(shè)施，它允許參與貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)各方在一個(gè)單一接入點(diǎn)提交標(biāo)準(zhǔn)化的信息和單證，以滿足所有與進(jìn)口、出口和轉(zhuǎn)口相關(guān)的監(jiān)管要求。”國(guó)際貿(mào)易單一窗口能夠?qū)崿F(xiàn)貿(mào)易企業(yè)與政府之間的信息溝通更加快捷與簡(jiǎn)便，降低市場(chǎng)交易費(fèi)用，極大地提高通關(guān)效率，優(yōu)化口岸管理，是與國(guó)際通行規(guī)則接軌、促進(jìn)貿(mào)易便利化的重要?jiǎng)?chuàng)新。建設(shè)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”是依照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)新一輪高水平對(duì)外開放的部署，更是推進(jìn)全國(guó)通關(guān)一體化的重要任務(wù)。自2015年6月上海試運(yùn)行國(guó)內(nèi)首個(gè)國(guó)際貿(mào)易單一窗口系統(tǒng)以來，在不到三年的時(shí)間內(nèi)幾乎實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)創(chuàng)新擴(kuò)散的全覆蓋。

為了更好地分析我國(guó)國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新擴(kuò)散的過程，本文采用網(wǎng)絡(luò)抽樣方法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，即在因特網(wǎng)上利用“Baidu”、“Google”兩大中文搜索引擎，搜索關(guān)鍵詞“國(guó)際貿(mào)易單一窗口”、“單一窗口”、和中華人民共和國(guó)民政部區(qū)劃地名司公布的省、自治區(qū)、直轄市以及相應(yīng)的地級(jí)市、自治州(區(qū))或地區(qū)行署名稱進(jìn)行反復(fù)搜索，稱該過程為網(wǎng)絡(luò)抽樣。以各地國(guó)際貿(mào)易單一窗口系統(tǒng)的首次試運(yùn)行時(shí)間確定為該地采納國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的時(shí)間。鑒于我國(guó)國(guó)際貿(mào)易單一窗口的創(chuàng)新周期為2年，不適合以“年”為單位來考察其擴(kuò)散特征。為了更加清晰，本文以1個(gè)月為一個(gè)周期來進(jìn)行考察。首先，設(shè)定時(shí)間t，將其以每1個(gè)月作為一個(gè)計(jì)算單位，即以2015年6月為起點(diǎn)，記“2015年 6月”為 t=1，“2015年 7月”為t=2。依次類推，所考察的擴(kuò)散終止時(shí)間為2017年12月，對(duì)應(yīng)的t=31。然后，將“時(shí)間t”作為橫坐標(biāo)，相應(yīng)時(shí)點(diǎn)的總的采納國(guó)際貿(mào)易單一窗口的省級(jí)行政單位的數(shù)目作為縱坐標(biāo)，繪制出創(chuàng)新擴(kuò)散曲線（見圖1），并且以各地首次試運(yùn)行單一窗口的時(shí)間制作創(chuàng)新采納的省份時(shí)間表（見表1）。

透過圖1的創(chuàng)新擴(kuò)散曲線和表1的創(chuàng)新擴(kuò)散的省份時(shí)間表可以看出：首先，創(chuàng)新擴(kuò)散周期短，擴(kuò)散速度快。從2015年6月從上海試運(yùn)行國(guó)際貿(mào)易單一窗口1.0系統(tǒng)以來，截止目前已有29個(gè)省市采用了國(guó)際貿(mào)易單一窗口系統(tǒng)，除港澳臺(tái)以外，只有兩個(gè)省份的相關(guān)系統(tǒng)還處在在建過程中，幾乎實(shí)現(xiàn)了省級(jí)政府的全覆蓋。相對(duì)于其他創(chuàng)新擴(kuò)散，兩年半的時(shí)間實(shí)現(xiàn)全覆蓋可以說明國(guó)際貿(mào)易單一窗口的創(chuàng)新擴(kuò)散的速度相對(duì)較快，周期較短。其次，創(chuàng)新擴(kuò)散的曲線并不是規(guī)則的S曲線。不同于經(jīng)典的創(chuàng)新擴(kuò)散S曲線的前期平緩、中期增長(zhǎng)劇烈、后期增長(zhǎng)緩慢的典型特征，圖一中的曲線呈現(xiàn)出前中期較為平緩、后期較為陡峭的特點(diǎn)?？傮w來說，在三分之二的時(shí)間里增長(zhǎng)曲線都是相對(duì)平滑，只有三分之一的時(shí)間增長(zhǎng)比較快速，而這三分之一的快速階段也被分割成三部分，分別是2015年6月到2015年10月的5個(gè)月、2016年10月到2017年1月和2017年8月，其中以2017年8月的增長(zhǎng)速度最為驚人。

圖1：國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新擴(kuò)散曲線圖

表1：中央關(guān)于國(guó)際貿(mào)易單一窗口的政策文本

然后，沿海省份率先創(chuàng)新，中部次之，西部最后，在時(shí)間先后順序上呈現(xiàn)出明顯的東中西階梯差別。如圖1，上海和廣東等沿海省市在2015年年底前就開展了單一窗口的創(chuàng)新試驗(yàn)，而其中尤以擁有自貿(mào)區(qū)的上海、廣東、天津和福建最為領(lǐng)先。

根據(jù)創(chuàng)新擴(kuò)散的時(shí)空分布，可以將國(guó)際貿(mào)易單一窗口的擴(kuò)散歷程分為三個(gè)階段：

第一階段：2015年6月—2015年12月（初始擴(kuò)散階段）。在這一階段是國(guó)際貿(mào)易單一窗口擴(kuò)散的初始起步階段，在短短的6個(gè)月中有8個(gè)省市開始探索建立國(guó)際貿(mào)易單一窗口，這八個(gè)省市分別是上海、廣東、天津、福建、浙江、遼寧、山東和廣西，這些省市都是沿海省份，是第一批國(guó)際貿(mào)易單一窗口的創(chuàng)新試點(diǎn)。其中上海、廣東、天津和福建是國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的領(lǐng)先者，而該四個(gè)省份的自貿(mào)區(qū)則成為國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的引擎。這一階段是創(chuàng)新擴(kuò)散的重要階段，創(chuàng)新主體幾乎囊括了我國(guó)沿海對(duì)外貿(mào)易的所有重鎮(zhèn)，作為國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的首批試驗(yàn)者，為單一窗口創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的積累打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二階段：2016年1月—2017年7月（平穩(wěn)擴(kuò)散階段）。這一階段是相對(duì)平穩(wěn)的階段，在長(zhǎng)達(dá)19個(gè)月的時(shí)間里只有7個(gè)省市采納了國(guó)際貿(mào)易單一窗口，擴(kuò)散效率還不到0.35個(gè)/月。這一階段的主要?jiǎng)?chuàng)新采納者是北部和中部的幾個(gè)內(nèi)陸省份，在前期創(chuàng)新試點(diǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了擴(kuò)散范圍。

第三階段：2017年8月—2017年12月（全國(guó)推廣階段）。僅在2017年8月就有12個(gè)省市推行國(guó)際貿(mào)易單一窗口建設(shè)，擴(kuò)散速度急劇提高。該階段采納創(chuàng)新的省份數(shù)量激增的原因在于，國(guó)際貿(mào)易單一窗口的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，中央作出要求在年底實(shí)現(xiàn)全面建成單一窗口的任務(wù)。山西、吉林、江蘇、安徽、江西、湖南、四川、甘肅、新疆、貴州、云南和西藏共12個(gè)中西部省份在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出來以后在同一個(gè)月份同時(shí)采納單一窗口，顯示相對(duì)的滯后性和任務(wù)突擊性。

總的來說，國(guó)際貿(mào)易單一窗口的創(chuàng)新擴(kuò)散曲線呈現(xiàn)出一定程度上的“反S”特征，前期和后期擴(kuò)散速度較快，中期擴(kuò)散速度較慢。政府創(chuàng)新擴(kuò)散是創(chuàng)新擴(kuò)散系統(tǒng)內(nèi)部行為主體共同作用的結(jié)果，而這種擴(kuò)散特征在某種程度上正是體現(xiàn)了創(chuàng)新主體之間的互動(dòng)邏輯。因此，進(jìn)一步對(duì)于創(chuàng)新擴(kuò)散系統(tǒng)進(jìn)行深入分析，探究創(chuàng)新擴(kuò)散系統(tǒng)中創(chuàng)新主體之間的互動(dòng)邏輯，解析推動(dòng)創(chuàng)新擴(kuò)散的動(dòng)力機(jī)制對(duì)于我們理解國(guó)際貿(mào)易單一窗口獨(dú)特的創(chuàng)新擴(kuò)散特征具有重要意義。

四、府際關(guān)系在中國(guó)政府創(chuàng)新擴(kuò)散體系中的作用機(jī)理

（一）中央強(qiáng)制提供創(chuàng)新擴(kuò)散的驅(qū)動(dòng)力

中央對(duì)于國(guó)際貿(mào)易單一窗口建設(shè)的部署始于2013年，十八屆三中全會(huì)出臺(tái)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定要實(shí)現(xiàn)口岸管理信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助的改革思路，為單一窗口建設(shè)奠定改革基調(diào)；2014年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案的通知》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)“單一窗口”建設(shè)，推進(jìn)口岸綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化；2015年4月《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)要加快推廣上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“單一窗口”建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)；2015年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門“三互”，加快國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，提高貿(mào)易便利化水平；2015年10月單一窗口建設(shè)被寫入“十三五”規(guī)劃；2016年12月國(guó)際貿(mào)易單一窗口作為第二批自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的重要內(nèi)容向全國(guó)范圍內(nèi)推廣；2016年和2017年《政府工作報(bào)告》連續(xù)兩年提出要推廣國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，實(shí)現(xiàn)全國(guó)通關(guān)一體化。黨的十八大以來，中央全面深化改革為“單一窗口”建設(shè)創(chuàng)造了良好氛圍、指明了方向。中共中央和國(guó)務(wù)院在近幾年時(shí)間里出臺(tái)的7個(gè)重要政策文件中都強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易單一窗口建設(shè)的重要性，可見國(guó)際貿(mào)易單一窗口在中央政府的政策議程中的分量。頻繁的政策強(qiáng)調(diào)明顯增強(qiáng)了中央政府對(duì)于地方政府開展創(chuàng)新的政治壓力，許多省份紛紛表態(tài)，在2017年年底確保建成國(guó)際貿(mào)易單一窗口。2017年6月17日，海關(guān)總署黨組成員、國(guó)家口岸管理辦公室主任張廣志在講話中要求確保年底前完成國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”標(biāo)準(zhǔn)版全國(guó)口岸全覆蓋，8月份12個(gè)省份同時(shí)采用單一窗口標(biāo)準(zhǔn)版，可以看出中央的強(qiáng)制力在創(chuàng)新擴(kuò)散方面的重要作用。在激勵(lì)機(jī)制方面，中央為加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了資金投入力度，規(guī)定地方口岸查驗(yàn)設(shè)施更新改造費(fèi)用由中央基建投資基金補(bǔ)貼，也增強(qiáng)了地方政府采納單一窗口的積極性。

（二）條條引路與條塊協(xié)作破除創(chuàng)新擴(kuò)散的障礙

國(guó)際貿(mào)易單一窗口項(xiàng)目屬于口岸通關(guān)管理的內(nèi)容，是海關(guān)總署和國(guó)家口岸管理辦公室主要負(fù)責(zé)的項(xiàng)目。海關(guān)系統(tǒng)是中央垂直管理的條條，各地方海關(guān)受海關(guān)總署的直接領(lǐng)導(dǎo)，不屬于地方政府的行政序列。口岸管理辦公室系統(tǒng)則屬于條塊結(jié)合的條條，地方口岸管理辦公室屬于地方政府直屬部門，國(guó)家口岸管理辦公室與省市級(jí)口岸管理辦公室只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。作為中央條條的國(guó)家口岸管理辦公室牽頭，聯(lián)合包括公安部出入境管理局、交通運(yùn)輸部海事局、質(zhì)檢總局通關(guān)司，以及海關(guān)總署相關(guān)司局在內(nèi)的口岸各執(zhí)法單位組建“單一窗口”試點(diǎn)工作組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的試點(diǎn)與擴(kuò)散工作。一方面，國(guó)家口岸辦定期召開單一窗口試點(diǎn)工作組會(huì)議，協(xié)調(diào)各成員單位為單一窗口改革提供支持和協(xié)助，為各口岸推行單一窗口改革破除制度障礙。另一方面，海關(guān)總署以及國(guó)家口岸辦領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常參加各地單一窗口試點(diǎn)啟動(dòng)儀式或者考察調(diào)研自貿(mào)區(qū)單一口岸建設(shè)工作，審議、論證和批準(zhǔn)地方政府單一窗口建設(shè)方案，同時(shí)也通過經(jīng)驗(yàn)推介會(huì)的形式將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)傳播給地方政府，引導(dǎo)地方口岸建設(shè)單一窗口。

除了引導(dǎo)下級(jí)條條推進(jìn)創(chuàng)新項(xiàng)目，中央條條還通過調(diào)動(dòng)地方政府積極性、構(gòu)建條塊協(xié)作關(guān)系來助力創(chuàng)新擴(kuò)散。在單一窗口建設(shè)的初期，中央層面成立了由國(guó)家口岸管理辦公室牽頭，口岸各執(zhí)法單位為成員的“單一窗口”試點(diǎn)工作組，主要負(fù)責(zé)做好試點(diǎn)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮各單位職能作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)系指導(dǎo)地方工作組開展試點(diǎn)建設(shè)工作。而在地方層面，很多地方政府也成立了對(duì)應(yīng)的單一窗口推進(jìn)小組，實(shí)現(xiàn)與中央工作組的對(duì)接。例如，上海市成立了由上?？诎掇k牽頭，上海電子口岸辦、在滬口岸執(zhí)法單位以及上海市政府相關(guān)部門組成的試點(diǎn)推進(jìn)組，主要負(fù)責(zé)提出總體方案建議、協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)的具體問題。

值得注意的是，作為中央條條的海關(guān)總署和國(guó)家口岸辦公室在整個(gè)創(chuàng)新擴(kuò)散的過程中扮演著創(chuàng)新推廣者的角色，通過組建單一窗口試點(diǎn)工作組協(xié)調(diào)整合資源，通過調(diào)研、視察的方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方政府協(xié)作開展創(chuàng)新，引導(dǎo)和督促地方條條推進(jìn)創(chuàng)新工作，在促進(jìn)單一窗口創(chuàng)新擴(kuò)散方面發(fā)揮了重要作用。

（三）同級(jí)壓力與經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)為創(chuàng)新擴(kuò)散提供成功保證

同級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力有利于創(chuàng)新的擴(kuò)散。從國(guó)際貿(mào)易單一窗口擴(kuò)散的空間差異表可以得知，上海自貿(mào)區(qū)率先試點(diǎn)國(guó)際貿(mào)易單一窗口，廣東、天津和福建緊隨其后，而后江蘇、浙江、遼寧等也相繼開展單一窗口試點(diǎn)。由此可以看出，國(guó)際貿(mào)易單一窗口的擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)與自貿(mào)區(qū)的地理分布大致重合，單一窗口先在自貿(mào)區(qū)系統(tǒng)中擴(kuò)散之后，才在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。一項(xiàng)創(chuàng)新的政治價(jià)值會(huì)隨著時(shí)間的流逝和擴(kuò)散范圍的擴(kuò)大而逐漸遞減，因此奮勇爭(zhēng)先的地方政府都希望自己在采納中央主導(dǎo)的創(chuàng)新方面占據(jù)先機(jī)。這種競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)在一定程度上提高政府創(chuàng)新的擴(kuò)散速度。

表2：各省市采納國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新時(shí)間表

地方政府之間的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)為創(chuàng)新成功擴(kuò)散提供重要保證。如前所述，向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)是后發(fā)地區(qū)降低創(chuàng)新成本和提高創(chuàng)新成功幾率的重要手段。在單一窗口的整個(gè)創(chuàng)新擴(kuò)散過程中，大多數(shù)省份或者自貿(mào)區(qū)都通過不同方式學(xué)習(xí)過上海自貿(mào)區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。2014年3月20日，時(shí)任湖北省委書記李鴻忠率考察團(tuán)訪問上海，上海市委書記韓正接見，介紹上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)；2015年7月20日-22日，福建省副省長(zhǎng)率領(lǐng)由省政府辦公廳、省發(fā)改委、商務(wù)廳、工商局、金融辦、法制辦及福州海關(guān)、廈門海關(guān)、福建檢驗(yàn)檢疫局、廈門檢驗(yàn)檢疫局等單位組成的調(diào)研組赴上?？疾煺{(diào)研，學(xué)習(xí)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法，以推進(jìn)福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)；2016年4月河南省開封市副市長(zhǎng)張松文帶領(lǐng)自貿(mào)區(qū)申報(bào)團(tuán)隊(duì)趕赴上海自貿(mào)區(qū)學(xué)習(xí)、取經(jīng)，參觀包括國(guó)際貿(mào)易單一窗口在內(nèi)的貿(mào)易便利化改革；還有其他省份通過文本和政策學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)化的上海自貿(mào)區(qū)單一窗口創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。總的來說，同級(jí)政府之間的經(jīng)驗(yàn)傳遞與學(xué)習(xí)為單一窗口的順利擴(kuò)散和成功落地提供了重要保證。

四、結(jié)論與討論

中國(guó)的創(chuàng)新擴(kuò)散具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)烙印，與政府體制和府際關(guān)系有著密切的聯(lián)系。本文以自貿(mào)區(qū)國(guó)際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新擴(kuò)散為案例，試圖構(gòu)建一個(gè)府際關(guān)系作用于政府創(chuàng)新擴(kuò)散的初步分析框架。研究發(fā)現(xiàn)：府際關(guān)系通過央地關(guān)系、條塊關(guān)系和橫向政府間關(guān)系三個(gè)方面影響創(chuàng)新擴(kuò)散，中央的行政強(qiáng)制與激勵(lì)、條條的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)、同級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)壓力和經(jīng)驗(yàn)傳遞是影響中國(guó)政府創(chuàng)新擴(kuò)散的重要因素。然而，本文討論了府際關(guān)系對(duì)地方政府?dāng)U散創(chuàng)新項(xiàng)目的普遍性影響，可以說是只研究了“同”的一面，沒有揭示府際關(guān)系作用下地方政府在創(chuàng)新擴(kuò)散過程中行為的差異性。府際關(guān)系結(jié)構(gòu)中多因素的差異導(dǎo)致了地方政府的哪些行為差異？能夠多大程度上解釋地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散行為的差異？其更加細(xì)微的內(nèi)在作用機(jī)制是什么？這些問題都還有待進(jìn)一步探究和解答?！?/p>