制度信任視角下鄰避沖突的生成機(jī)理
——一個(gè)新的解釋框架

裴新偉

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350）

制度信任的視角強(qiáng)調(diào)以制度信任的內(nèi)容為框架，根據(jù)鄰避沖突演變進(jìn)程的實(shí)際運(yùn)作情況，將導(dǎo)致鄰避沖突不斷爆發(fā)的多種誘因系統(tǒng)整合，是對(duì)制度信任的重要作用的關(guān)注，也是對(duì)傳統(tǒng)的單個(gè)誘因分析的重要補(bǔ)充和有益豐富。

一、制度信任：剖析鄰避沖突生成機(jī)理的重要視角

（一）制度信任

1.制度信任的內(nèi)涵。制度信任就是對(duì)制度的信任，或者說(shuō)是基于制度的信任，它是人們建立在政治、法律等制度環(huán)境基礎(chǔ)上而形成的對(duì)政治制度（制度制定和制度實(shí)施等）相信、認(rèn)同和贊譽(yù)的心理與傾向。制度信任以外在的、“非人格化”的制度為基礎(chǔ)，通過(guò)將人們的交往方式和行為方式規(guī)范化和模式化，為人們的互動(dòng)提供尺度依規(guī)，增強(qiáng)個(gè)體行為的可預(yù)測(cè)性，使人們感受到安全感與認(rèn)同感，消除行動(dòng)上的迷茫和信任障礙，更好地發(fā)揮保障作用。

2.制度信任的結(jié)構(gòu)。社會(huì)的急劇變化導(dǎo)致人們交往的陌生性和暫時(shí)性逐漸增強(qiáng)，傳統(tǒng)人際信任的作用逐漸削弱，制度信任憑借其符合時(shí)代特征的內(nèi)容逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)的主導(dǎo)信任模式。制度信任的內(nèi)容包括制度制定、制度實(shí)施和制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同三個(gè)層面。制度制定是制度信任結(jié)構(gòu)中的第一層，是影響制度信任的首要環(huán)節(jié)；制度實(shí)施是產(chǎn)生制度信任的中間層，在有了良善制度基礎(chǔ)上，必須具備較強(qiáng)的制度執(zhí)行能力和正確的問(wèn)題解決方式，才能最終使公眾對(duì)制度給予高度的評(píng)價(jià)與認(rèn)同，保障制度信任的順利形成；制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同是對(duì)制度信任影響最直接和深遠(yuǎn)的一層，它貫穿從制度制定、制度實(shí)施到制度信任形成的全過(guò)程，良好的制度制定和制度實(shí)施會(huì)改善制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同，進(jìn)而造就制度信任，較差的制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同也會(huì)使制度制定和制度實(shí)施舉步維艱，阻礙制度信任的形成。只有同時(shí)具備科學(xué)規(guī)范的制度制定、正確高效的制度實(shí)施和良好的制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同，才能最終形成較強(qiáng)的制度信任。

（二）制度信任與鄰避沖突的交互關(guān)系

圖1-1：制度信任與鄰避沖突演化進(jìn)程的交互圖

圖1-1中實(shí)線為初次鄰避沖突的演化路徑，當(dāng)制度難以滿足受眾的利益訴求時(shí)，他們便對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生反抗心理，并通過(guò)個(gè)體上訪或官民接觸等合法渠道表達(dá)訴求。但是個(gè)體的上訪很難得到政府部門(mén)的重視，為了擴(kuò)大影響和實(shí)現(xiàn)訴求，受眾們會(huì)通過(guò)新聞媒體或自發(fā)組織等渠道進(jìn)行群體體制內(nèi)抗?fàn)?。由于反抗的民眾過(guò)多，政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或個(gè)人政績(jī)的考慮，會(huì)召集民眾代表就沖突的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行多方協(xié)調(diào)商議。當(dāng)這些途徑都難以滿足受眾的利益訴求時(shí)，他們就會(huì)選擇暴力性的群體體制外抗?fàn)幏绞絒1]，此時(shí)政府出于社會(huì)穩(wěn)定和個(gè)人“烏紗帽”的考慮多會(huì)叫停項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)矛盾的“化解”。

項(xiàng)目暫停，不僅造成了資源浪費(fèi)，而且原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸或社會(huì)隱患依然存在，為了滿足地區(qū)發(fā)展或社會(huì)和諧的需要，政府只有重新選址或?qū)⒃许?xiàng)目低調(diào)實(shí)施，此舉又會(huì)使制度受眾再次形成鄰避情結(jié)，他們對(duì)政府更加不滿，對(duì)制度更加不信任。民眾從以往經(jīng)驗(yàn)中得知體制內(nèi)的抗?fàn)幏绞绞招跷?，但是出于法律的顧慮仍會(huì)選擇個(gè)體體制內(nèi)的抗?fàn)幏绞?。隨著反抗聲勢(shì)的擴(kuò)大和反抗民眾的增加，在路徑依賴(lài)和法不責(zé)眾心理的驅(qū)動(dòng)下，民眾會(huì)跳過(guò)低效的群體體制內(nèi)抗?fàn)幒投喾絽f(xié)調(diào)商議期，直接進(jìn)入更“高效”的群體體制外抗?fàn)庪A段，形成新一輪方式更暴力、范圍更廣泛的鄰避沖突，此時(shí)政府出于社會(huì)穩(wěn)定的需要，會(huì)再次叫?；蚪K止項(xiàng)目。由此看來(lái)，制度信任的缺位是鄰避沖突不斷爆發(fā)并日益嚴(yán)峻的關(guān)鍵原因，鄰避沖突的不合理解決又會(huì)加劇制度信任的缺位。

將民眾排除在外的公共政策決策過(guò)程、鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差是國(guó)內(nèi)關(guān)于鄰避沖突發(fā)生原因的較權(quán)威解釋。決策過(guò)程屬于制度制定階段的重要內(nèi)容，封閉式的決策模式侵害著制度受眾的合理利益訴求，引起他們對(duì)政策或項(xiàng)目的合法性與公正性的懷疑，激起對(duì)鄰避設(shè)施的反抗情緒；不同類(lèi)型的鄰避設(shè)施存在不同的負(fù)外部性，如何在制度實(shí)施階段最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)、減少負(fù)外部性，直接影響著鄰避受眾的反抗程度和鄰避沖突的發(fā)展進(jìn)度；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差就是民眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在偏差，在鄰避項(xiàng)目中，政府有時(shí)會(huì)發(fā)布真實(shí)的信息，但是由于以往形成的對(duì)制度的差評(píng)價(jià)和低認(rèn)同，民眾往往懷疑政府和專(zhuān)家發(fā)布信息的真實(shí)性。鑒于此，將民眾排除在外的公共政策決策過(guò)程、鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差等鄰避沖突的較權(quán)威解釋?zhuān)罱K都在于制度信任的缺位，都體現(xiàn)在制度制定、制度實(shí)施和制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同上。因此，制度信任的缺位是鄰避沖突不斷爆發(fā)的關(guān)鍵原因，建立和完善制度信任也是破解鄰避沖突的有效之道。

綜上，制度信任與鄰避沖突存在著緊密的交互關(guān)系：制度信任的缺位是鄰避沖突不斷爆發(fā)并日益嚴(yán)峻的關(guān)鍵原因，鄰避沖突的不合理解決又會(huì)加劇制度信任的缺位。因此，以制度信任為鄰避沖突的生成邏輯的分析視角具有較強(qiáng)的適用性和可行性，在制度信任指向下探索鄰避沖突的破解之道也具有相當(dāng)?shù)挠行浴?/p>

二、解釋框架：制度信任指向下鄰避沖突生成機(jī)理的系統(tǒng)梳理

以制度信任的內(nèi)容為基礎(chǔ)，將鄰避沖突不斷爆發(fā)的多種誘因系統(tǒng)梳理，建構(gòu)了制度信任指向下鄰避沖突的解釋框架，為探索鄰避的破解之道提供了規(guī)制導(dǎo)向。

表2-1 鄰避沖突的制度信任解釋框架

（一）制度制定不規(guī)范：鄰避情結(jié)的起源處

科學(xué)規(guī)范的制度制定必然符合法律規(guī)定，在程序上包括民眾參與，在內(nèi)容上吸納民眾利益，在結(jié)果上能夠得到民眾的認(rèn)可與支持，進(jìn)而有利于推進(jìn)制度實(shí)施和增強(qiáng)民眾對(duì)制度的評(píng)價(jià)與認(rèn)同；制度制定不規(guī)范會(huì)引起民眾的不滿，致使民眾對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生鄰避情結(jié)，阻礙制度實(shí)施和制度認(rèn)同，所以制度制定是鄰避情結(jié)的起源處，也是導(dǎo)致鄰避沖突的首要環(huán)節(jié)。

1.相關(guān)法律法規(guī)缺位。

伴隨社會(huì)的急劇變革，傳統(tǒng)維系社會(huì)關(guān)系的人際信任越來(lái)越弱，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的制度信任尚不健全。法律法規(guī)缺位，民眾對(duì)自身行為的規(guī)范性和政府行為的合法性難以判斷，制度信任自然難以形成，具體表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

第一，法律失靈。即相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)存在，但是由于法律漏洞或是與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相匹配等原因而無(wú)法充分發(fā)揮效用。如《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》就規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的信息通過(guò)便于公眾知曉的方式公開(kāi)，但是由于規(guī)定不夠具體，個(gè)別政府部門(mén)便選擇對(duì)民眾比較陌生的渠道公布信息，形成民眾對(duì)信息合法性的懷疑及對(duì)鄰避項(xiàng)目的抵抗。此外，很多法律法規(guī)制定較早，已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)的需要，無(wú)法對(duì)利益沖突進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)與規(guī)范，出現(xiàn)了法律失靈。第二，法律失信。指相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)存在，但是由于未能得到很好地執(zhí)行，導(dǎo)致應(yīng)有的效果沒(méi)能發(fā)揮，即“有法不依”。如在鄰避項(xiàng)目中，主管部門(mén)為了躲避民眾對(duì)設(shè)施的反抗，不按法律規(guī)定準(zhǔn)時(shí)將相關(guān)信息予以公開(kāi)，政府又對(duì)主管部門(mén)的這種違法行為予以漠視，不按法律規(guī)定予以處罰。當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)自身合法權(quán)利被忽視時(shí)，項(xiàng)目多數(shù)已經(jīng)開(kāi)工，在憤怒和不滿情緒下便會(huì)產(chǎn)生鄰避情結(jié)，進(jìn)而爆發(fā)鄰避沖突。第三，法律缺失。指相關(guān)領(lǐng)域出現(xiàn)了法律“真空”，即“無(wú)法可依”。在鄰避沖突中，法律缺失主要表現(xiàn)在鄰避受眾訴求表達(dá)和權(quán)益維護(hù)等方面法律法規(guī)的缺失，如在鄰避設(shè)施立項(xiàng)時(shí)，缺少保障公民合法參與決議的法律法規(guī)，在設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行中，缺少保證公民合法監(jiān)督權(quán)的法律法規(guī)，在沖突發(fā)生時(shí)，缺少保障公民合法表達(dá)訴求的法律法規(guī)。

2.決策過(guò)程不夠規(guī)范。

隨著服務(wù)型政府的建設(shè)和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的服務(wù)意識(shí)不斷提升，民眾的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)也逐漸提高，他們要求參與公共決策過(guò)程、影響決策結(jié)果、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益的欲望越來(lái)越強(qiáng)。但是，傳統(tǒng)關(guān)于鄰避設(shè)施采取的是政府主導(dǎo)的封閉式?jīng)Q策過(guò)程，利益受損民眾無(wú)法參與到?jīng)Q策議程中去，鄰避設(shè)施周邊社區(qū)也無(wú)法變成“自愿性社區(qū)”[2]，民眾逐漸失去對(duì)制度和政府的信任，鄰避沖突發(fā)生的可能性加大。封閉式?jīng)Q策過(guò)程的不夠規(guī)范性具體表現(xiàn)在：一是鄰避項(xiàng)目的相關(guān)信息未按規(guī)定予以公示，造成民眾對(duì)政府決策的合法性和項(xiàng)目的合理性的懷疑；二是鄰避項(xiàng)目未按規(guī)定程序予以操作，例如“未評(píng)先建”，導(dǎo)致制度的合法性不足；三是民眾參與的缺失和民眾的“被參與”，例如指定聽(tīng)證成員的鄰避項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)和選定“特殊”專(zhuān)家的新聞發(fā)布會(huì)等，其形式正義大于實(shí)質(zhì)正義。

3.配套制度流于形式。

鄰避問(wèn)題涉及眾多領(lǐng)域，各個(gè)領(lǐng)域的配套制度與涉及鄰避項(xiàng)目的正式制度形成了一個(gè)完整的制度系統(tǒng)，任何子系統(tǒng)的缺位，最終影響鄰避項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，配套制度的建設(shè)應(yīng)是鄰避項(xiàng)目建設(shè)中的必要內(nèi)容，但在我國(guó)卻一直不被人們重視，嚴(yán)重影響著鄰避項(xiàng)目的整體推進(jìn)，導(dǎo)致鄰避沖突不斷爆發(fā)。

首先，鄰避設(shè)施是具有明顯負(fù)外部性的設(shè)施，應(yīng)該采取利益補(bǔ)償機(jī)制彌補(bǔ)設(shè)施給周邊民眾帶來(lái)的負(fù)面影響，以鼓勵(lì)其接受鄰避設(shè)施。但是現(xiàn)實(shí)中政府對(duì)于利益受損方的補(bǔ)償往往流于形式，只是采用語(yǔ)言上的哄騙或安撫，甚至打壓，使原本就存在利益落差的民眾心理更加不平衡。其次，有效的信息公開(kāi)機(jī)制、責(zé)任懲罰機(jī)制和針對(duì)政府機(jī)關(guān)和施工單位的獎(jiǎng)懲機(jī)制的缺乏，也會(huì)降低執(zhí)行人員的履職積極性，致使制度執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題百出。最后，由于鄰避設(shè)施終身負(fù)責(zé)制和必要的監(jiān)督機(jī)制的缺乏，許多政府機(jī)關(guān)和施工單位單純出于政績(jī)或經(jīng)濟(jì)效益考慮，置設(shè)施周邊民眾的利益訴求于不顧，也是鄰避沖突不斷爆發(fā)的重要原因。

（二）制度實(shí)施：鄰避沖突的風(fēng)向標(biāo)

制度實(shí)施是塑造制度信任的中間層，也是影響鄰避沖突的風(fēng)向標(biāo)和轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在有了良善制度基礎(chǔ)上，如果相關(guān)主體的執(zhí)行能力較弱，在制度執(zhí)行中因某些失誤而侵害民眾利益，也會(huì)使民眾產(chǎn)生不滿情緒，最終爆發(fā)鄰避沖突；當(dāng)民眾通過(guò)合法渠道表達(dá)訴求時(shí)，即使前期的制度制定缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，只要政府能夠采取適當(dāng)?shù)膯?wèn)題解決方式，妥善處理民眾的鄰避情結(jié)，也能夠避免鄰避沖突的發(fā)生。制度實(shí)施階段影響鄰避沖突的因素主要是相關(guān)主體的執(zhí)行能力和問(wèn)題解決方式。

1.執(zhí)行能力仍待增強(qiáng)。

在鄰避事件中，制度執(zhí)行主體主要是政府機(jī)關(guān)和設(shè)施的施工單位，二者履職情況的好壞直接體現(xiàn)著他們執(zhí)行能力的強(qiáng)弱，也決定著制度效果的發(fā)揮?？傮w上看，在鄰避項(xiàng)目的建設(shè)中，政府機(jī)關(guān)和施工單位的執(zhí)行能力仍待增強(qiáng)，具體表現(xiàn)有：一是“無(wú)能為而不為”，就是應(yīng)該由實(shí)施主體執(zhí)行的行為，由于能力不足沒(méi)能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或是發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題但出于沒(méi)有成功的把握等原因而未執(zhí)行。例如某些政府在政策執(zhí)行中，因能力不足而天真地認(rèn)為只要設(shè)施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，并且通過(guò)了環(huán)評(píng)，民眾就不會(huì)反抗，針對(duì)因民眾反抗可能產(chǎn)生的沖突也未制定應(yīng)急措施，當(dāng)沖突爆發(fā)時(shí)，由于缺少應(yīng)急措施，加之因能力欠缺而采取不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題解決方式，導(dǎo)致鄰避沖突日益嚴(yán)峻。二是“有能為而未為”，就是應(yīng)該由實(shí)施主體執(zhí)行、并且也有能力執(zhí)行，但是不執(zhí)行的行為或由于某些疏忽而出錯(cuò)，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)行無(wú)效的行為。例如遷址漳州古雷的廈門(mén)PX項(xiàng)目，古雷區(qū)某位領(lǐng)導(dǎo)曾承諾不會(huì)有爆炸的可能性，但在遷至漳州的兩年內(nèi)，該項(xiàng)目因執(zhí)行人員的疏忽發(fā)生了兩次爆炸[3]，給區(qū)域經(jīng)濟(jì)和周邊民眾帶來(lái)了嚴(yán)重的損害。制度執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題百出，且對(duì)民眾的承諾沒(méi)有兌現(xiàn)，加劇了民眾對(duì)制度執(zhí)行人員的不信任，激化了民眾的鄰避情結(jié)，導(dǎo)致鄰避沖突不斷爆發(fā)。

2.問(wèn)題解決方式欠妥。

此處的問(wèn)題解決方式就是政府面對(duì)民眾因反抗鄰避設(shè)施的修建并表達(dá)自己的不滿與訴求時(shí)而采取的處置措施，問(wèn)題解決的效果也是政府執(zhí)行能力強(qiáng)弱的直接體現(xiàn)。

鄰避項(xiàng)目中，許多政府采取封閉式的決策模式，當(dāng)民眾通過(guò)上訪等合法渠道表達(dá)自己的不滿與訴求時(shí)，政府往往消極應(yīng)對(duì)，借助于回避、信息封鎖和“辟謠”等方式掩蓋事實(shí)，造成矛盾加劇；當(dāng)民眾迫于無(wú)奈而采取體制外的利益表達(dá)方式時(shí)，政府便會(huì)采取“非鄰避化”的處置措施[4]，對(duì)民眾的抗議予以打壓；政府越是壓制，抗議就會(huì)越劇烈，甚至引發(fā)群體性暴力沖突，當(dāng)事件發(fā)展到難以控制的時(shí)候，政府出于社會(huì)穩(wěn)定和個(gè)人官位的考慮，便會(huì)叫停項(xiàng)目，回應(yīng)民眾的沖動(dòng)反應(yīng)，進(jìn)而達(dá)到民眾暫停反抗的目的。叫停項(xiàng)目的問(wèn)題解決方式不僅浪費(fèi)資源，而且原有的發(fā)展瓶頸或社會(huì)隱患依然存在，仍有再次爆發(fā)鄰避沖突的可能。因此，回避、信息封鎖、打壓和叫停鄰避項(xiàng)目等都是問(wèn)題解決方式欠妥的表現(xiàn)，也是鄰避沖突不斷爆發(fā)的重要原因。

（三）制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同較差：鄰避問(wèn)題的“催化劑”

制度評(píng)價(jià)指民眾通過(guò)觀察、咨詢(xún)和分析等方式對(duì)制度進(jìn)行的判斷和結(jié)論，制度認(rèn)同是民眾在對(duì)制度評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上形成的、內(nèi)在化地對(duì)制度心理上的認(rèn)可和行動(dòng)上的配合。制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同屬于制度環(huán)境的內(nèi)容，它們貫穿從制度制定、制度實(shí)施到制度信任形成的全過(guò)程并發(fā)揮重要作用，較差的制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同會(huì)使制度制定和制度實(shí)施舉步維艱，阻礙制度信任的形成，加速鄰避情結(jié)的產(chǎn)生和鄰避沖突的發(fā)生，所以說(shuō)較差的制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同是鄰避問(wèn)題的“催化劑”。

1.信任環(huán)境不容樂(lè)觀。

信任環(huán)境是指以信任為主體，并會(huì)對(duì)信任產(chǎn)生影響的所有外界事物的總和，它對(duì)制度信任的形成和鄰避問(wèn)題的預(yù)防與化解有著間接而深遠(yuǎn)的影響，較差的信任環(huán)境會(huì)使民眾、政府和施工單位等各方的防范投入增加、彼此之間由于信息不對(duì)稱(chēng)而將誤解放大，激化民眾的鄰避情結(jié)，加速鄰避沖突的發(fā)生。

信任環(huán)境包括政治信任環(huán)境、經(jīng)濟(jì)信任環(huán)境和社會(huì)信任環(huán)境等分支，在鄰避事件中，政治信任的缺失是加劇鄰避沖突的主要原因，影響政治信任的首要因素就是政府公信力，即民眾對(duì)政府履職情況的評(píng)價(jià)。近年來(lái)，有些地方政府違背全心全意為人民服務(wù)的宗旨，利用人民賦予的權(quán)力進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易，或是為了個(gè)人政績(jī)而損害民眾權(quán)利。例如在鄰避設(shè)施的建設(shè)中，為了逃避民眾的反抗、推進(jìn)項(xiàng)目的快速實(shí)施，采取封閉式的決策模式，并在民眾毫不知情的情況下開(kāi)工建設(shè)；再如某些政府人員為了謀取私利，利用手中的項(xiàng)目進(jìn)行“尋租”，造成施工單位的“先天畸形”，直接激化著民眾的鄰避情結(jié)，加速?zèng)_突的發(fā)生。

2.以往經(jīng)驗(yàn)不夠積極。

在鄰避事件中，以往經(jīng)驗(yàn)不夠積極主要表現(xiàn)在民眾對(duì)相關(guān)部門(mén)的不信任，即“老百姓老不信”，致使這種情形的主要因素有：第一，政府對(duì)民眾合法權(quán)益的侵害。封閉式?jīng)Q策模式使民眾表達(dá)合法利益訴求的權(quán)利受到侵害；政府主導(dǎo)的“環(huán)評(píng)”對(duì)民眾的合法權(quán)利視而不見(jiàn)，理應(yīng)囊括鄰避受眾的“聽(tīng)證會(huì)”也往往流于形式；回避、信息封鎖、打壓和隨意叫停項(xiàng)目的問(wèn)題解決方式也使民眾對(duì)政府更加懷疑，政府公信力持續(xù)下降。第二，民眾的認(rèn)知性偏差。隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾的民主、權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，科學(xué)文化修養(yǎng)也略有提高，但是鄰避設(shè)施所涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)太多，所以民眾對(duì)鄰避設(shè)施的負(fù)外部性認(rèn)知存在諸多偏差，結(jié)果往往是將實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)放大，與政府和施工單位之間的誤解也隨之?dāng)U大，進(jìn)而形成對(duì)他們的消極印象。第三，媒體的惡意報(bào)道。當(dāng)下社會(huì)，部分媒體為了追求轟動(dòng)效應(yīng)，往往進(jìn)行捕風(fēng)捉影的新聞炒作，夸大事件本身，導(dǎo)致事件的負(fù)面影響不斷擴(kuò)大，這種惡意傳播使民眾形成了對(duì)政府和施工方的消極印象和關(guān)于鄰避沖突的消極經(jīng)驗(yàn)，激化著其他地區(qū)的鄰避受眾對(duì)鄰避沖突行為的效仿。

三、適配路徑：制度信任指向下鄰避沖突的破解之道

鄰避沖突的發(fā)生易使民眾對(duì)地方政府乃至整個(gè)政治體系產(chǎn)生憤怒、失望等不良情緒，影響政府的合法性基礎(chǔ)，危害社會(huì)穩(wěn)定；鄰避沖突中民眾的非理性反抗行為和政府的不適當(dāng)解決方式，往往導(dǎo)致一些涉及國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施難以建設(shè)，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生的改善嚴(yán)重受阻[5]。因此，探尋鄰避沖突的破解之道，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和民生改善具有一定積極意義。

（一）優(yōu)化制度制定過(guò)程，提高制度供給能力

優(yōu)化制度制定過(guò)程，增強(qiáng)制度的公平正義性與合法性；提高制度供給能力，增強(qiáng)制度的可行性和有效性，可以更好地滿足民眾的利益訴求和預(yù)防鄰避情結(jié)的產(chǎn)生，也有利于環(huán)境正義的形成。具體應(yīng)做到以下三點(diǎn)：

第一，完善相關(guān)法律，規(guī)范制度制定的決策過(guò)程。需要建立并完善關(guān)于鄰避項(xiàng)目信息公開(kāi)、鄰避事項(xiàng)民眾參與和保護(hù)鄰避受眾訴求表達(dá)與權(quán)益維護(hù)等方面的法律法規(guī)。建立規(guī)范和約束執(zhí)法人員行為的法律和責(zé)任機(jī)制，保障民眾的主人翁地位，規(guī)范制度制定的決策過(guò)程，首先，要規(guī)定制度制定的決策程序，做到有章可循；其次，要建立信息公開(kāi)機(jī)制、民眾參與機(jī)制和協(xié)商對(duì)話機(jī)制；最后，要引入第三方參與機(jī)制，既可以補(bǔ)充政府決策的不足，提高決策的科學(xué)性，也能夠作為公眾、政府和施工方之間的橋梁，通過(guò)溝通協(xié)調(diào)緩解多方的對(duì)抗情緒，化解利益相關(guān)主體之間的矛盾[6]。

第二，開(kāi)展知識(shí)教育，提高制度制定人員的綜合素養(yǎng)。首先要開(kāi)展政府人員教育，使其樹(shù)立為人民服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向，增加制度制定的知識(shí)儲(chǔ)備，培養(yǎng)處理問(wèn)題的應(yīng)有智慧和掌握相關(guān)業(yè)務(wù)的必需技巧；其次，要開(kāi)展民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知教育和訴求理性表達(dá)教育，提高民眾對(duì)鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力和理性思考能力，使其能夠理性地參與鄰避項(xiàng)目的審議、選址和環(huán)評(píng)，提高制度供給能力；最后，要加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的制度制定和糾紛協(xié)調(diào)能力教育，充分發(fā)揮其建言獻(xiàn)策和糾紛協(xié)調(diào)功能。

第三，注重配套制度建設(shè)，建立有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)遵守或違反制度的行為實(shí)施獎(jiǎng)懲，提高相關(guān)方的制度執(zhí)行能力，恢復(fù)民眾對(duì)政府能力的信心；建立監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮在制度制定、制度實(shí)施中的糾偏和規(guī)范作用，防范失信于民的行為發(fā)生；建立合理地利益補(bǔ)償制度，給予利益受損方合理的利益補(bǔ)償[7]，實(shí)現(xiàn)其成本—收益均衡，緩解他們的鄰避情結(jié)。

（二）健全沖突解決方式，提升制度執(zhí)行能力

執(zhí)行能力的羸弱會(huì)帶來(lái)制度執(zhí)行的出錯(cuò)和制度受眾對(duì)制度與政府的不信任；不適當(dāng)?shù)臎_突解決方式則會(huì)激化民眾的鄰避情結(jié)，加劇鄰避沖突。因此，必須健全沖突解決方式，提高制度執(zhí)行能力，緩解民眾的鄰避情結(jié)，預(yù)防鄰避沖突的發(fā)生。

第一，多管齊下，健全沖突解決方式。面對(duì)鄰避沖突，政府首先應(yīng)該積極回應(yīng)，通過(guò)多渠道溝通和信息公開(kāi)的方式認(rèn)真傾聽(tīng)民意、消除民眾的誤解；其次要搭建民眾利益表達(dá)平臺(tái)，兼顧不同利益，客觀科學(xué)地處置沖突，爭(zhēng)取民眾的認(rèn)可與肯定；再次是要正確處理與新聞媒體的關(guān)系，確保新聞自由、通過(guò)媒體的自由報(bào)道把握各方的訴求，及時(shí)發(fā)布信息、避免謠言的傳播和事件的擴(kuò)大，并監(jiān)控媒體的失真報(bào)道[8]；最后是可以建立鄰避沖突司法解決機(jī)制，由中立、公正的法庭進(jìn)行各方利益劃分，避免簡(jiǎn)單化地叫停項(xiàng)目的處置方式。

第二，恩威并施，提升制度執(zhí)行能力。制度執(zhí)行主體主要是政府機(jī)關(guān)和施工單位，因此，首先，要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，使其做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一[9]；其次，要完善施工單位招標(biāo)機(jī)制，保證施工單位選擇的正確性和可靠性；最后，要建立針對(duì)政府機(jī)關(guān)和施工單位的獎(jiǎng)懲制度，如將鄰避設(shè)施的民眾評(píng)價(jià)同政府績(jī)效掛鉤、將鄰避設(shè)施的建設(shè)效果同施工單位的信譽(yù)積分和施工報(bào)酬掛鉤、建立鄰避設(shè)施終身負(fù)責(zé)制等，增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)和施工單位的履職積極性和謹(jǐn)慎性。

（三）重塑“軟文化”，增強(qiáng)制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同

軟文化，是指包括觀念文化、行為文化和制度文化在內(nèi)的一種“隱性文化”，其中觀念文化對(duì)于信任環(huán)境的優(yōu)化、行為文化對(duì)于以往經(jīng)驗(yàn)的改善和制度文化對(duì)于政府公信力的提升意義重大。因此，破解鄰避沖突日益嚴(yán)峻的“怪圈”、增強(qiáng)制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同，必需重塑制度“軟文化”，具體應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，塑造優(yōu)良的觀念文化，營(yíng)造良善的信任環(huán)境，首先，要加強(qiáng)法制建設(shè)，營(yíng)造人人知法、懂法、守法和用法的法制環(huán)境；其次，應(yīng)加強(qiáng)教育，提高各方的綜合素養(yǎng)；最后，要利用監(jiān)督機(jī)制糾正觀念文化中的歪風(fēng)邪氣，及時(shí)鏟除危害信任環(huán)境的不良因素。

第二，改善以往經(jīng)驗(yàn)，需要從塑造良善的行為文化切入。民眾對(duì)于鄰避事件的以往經(jīng)驗(yàn)，大多來(lái)源于對(duì)政府機(jī)關(guān)、施工單位和新聞媒體等行為的體驗(yàn)與判斷，所以，政府應(yīng)改善自身的行為習(xí)慣，按照合法程序做事，提升對(duì)民眾合法利益訴求的回應(yīng)性；新聞媒體要牢守行業(yè)節(jié)操，堅(jiān)持職業(yè)道德，客觀、公正地進(jìn)行新聞報(bào)道，自覺(jué)充當(dāng)起民眾和政府之間的溝通橋梁，為鄰避沖突的防治發(fā)揮建設(shè)性作用。

第三，增強(qiáng)政府公信力，需要從塑造完善的制度文化著手。制度文化指人們?yōu)榱俗陨砩婧蜕鐣?huì)發(fā)展的需要，主動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)的有組織的規(guī)范體系，主要包括國(guó)家的法律制度、行政管理體制和民間習(xí)俗等內(nèi)容。所以，既要完善行政管理體制，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，健全政府的行為方式和問(wèn)題解決方式，增強(qiáng)社會(huì)成員對(duì)政府行為的認(rèn)可與信任，恢復(fù)政府公信力；還要弘揚(yáng)民間優(yōu)秀的傳統(tǒng)習(xí)俗，發(fā)揮非正式制度在增強(qiáng)制度評(píng)價(jià)與認(rèn)同中的重要作用，促進(jìn)制度信任的形成，避免鄰避沖突的發(fā)生。

制度信任作為剖析鄰避沖突生成機(jī)理的有益視角和分析工具，對(duì)于準(zhǔn)確、系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)和治理鄰避沖突具有一定積極意義。但是本文構(gòu)建的是一個(gè)完整的鄰避沖突的制度信任解釋框架，提出的破解之道也具有系統(tǒng)性，而中國(guó)目前尚缺乏綜合性的群體性事件防治機(jī)構(gòu)，新設(shè)的應(yīng)急管理部?jī)H以防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)為主，難以就鄰避沖突的防治統(tǒng)一部署，導(dǎo)致所提破解之道的可行性仍待增強(qiáng)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著全面建成小康社會(huì)的推進(jìn)，國(guó)家會(huì)更加重視和諧社會(huì)的建構(gòu)與民眾權(quán)利的保障，綜合性的群體性事件防治機(jī)構(gòu)也會(huì)隨著行政體制改革而逐漸形成，制度信任指向下鄰避沖突的破解之道的可行性便會(huì)增強(qiáng)，鄰避沖突也能夠得到有效地預(yù)防與治理。●