美國南海政策的轉(zhuǎn)向：動因、路徑以及影響

張敦偉

摘要：自從特朗普勝選上臺之后，美國的南海政策也面臨著新一輪的調(diào)整與改變。自特朗普政府執(zhí)政以來，美國對于南海問題的介入與干預(yù)日趨強硬。域外國家的介入干預(yù)、相關(guān)爭議國的主權(quán)競爭以及中國綜合國力增強之后的主權(quán)維護這三者之間的互動決定了南海局勢的發(fā)展趨勢。美國南海政策的轉(zhuǎn)向強化必定導(dǎo)致相關(guān)爭議國的主權(quán)競爭日趨激烈，因此，中國對于南海的主權(quán)維護也要進一步加強。中關(guān)兩國之間的結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，在南海地區(qū)與相關(guān)爭議國的主權(quán)爭端仍舊無法消除，這將導(dǎo)致國家間的競爭大于國家間的合作，進而有可能造成斗爭激烈與沖突頻發(fā)，南海局勢的發(fā)展走向?qū)⒃俅蜗萑氩淮_定性之中。除此之外，美國針對中國所打造的動態(tài)制衡聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)也將給地區(qū)秩序帶來前所未有的挑戰(zhàn)，并使中美關(guān)系面臨全新的考驗。

關(guān)鍵詞：域外國家；南海政策；主權(quán)爭端；地區(qū)秩序；中美關(guān)系

[中圖分類號] D871.2

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-2479（ 2018 ）03-0032-09

一直以來，美國作為在南海問題上的最大域外國家，始終發(fā)揮著幕后主導(dǎo)的作用以及具有強大的推動力。因此，隨著特朗普的勝選與上臺，美國的南海政策也將面臨著新一輪的調(diào)整與改變，這無疑會對南海局勢未來的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。新古典現(xiàn)實主義觀點認為，外交政策在很大程度上會受到國內(nèi)政治的影響，同時外交政策也會反作用于國內(nèi)政治。尤其是在特朗普執(zhí)政一年之后，這一“內(nèi)外聯(lián)動”的特征愈發(fā)明顯。盡管美國國內(nèi)存在著不少的反對聲音，但是特朗普政府出臺的各項政策，諸如限制墨西哥與穆斯林移民、廢除前總統(tǒng)奧巴馬醫(yī)保改革以及主張減稅降負等卻也在有條不紊地推進之中，這實際上反映了美國國內(nèi)日益趨緊的保護主義傾向與不斷加深的財政刺激偏好。而在外交政策領(lǐng)域，特朗普政府同樣強調(diào)國家利益至上，例如“拋棄”太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、退出巴黎氣候變化協(xié)定（PCA）以及對中國的經(jīng)濟制裁與戰(zhàn)略打壓等行為也從另一個側(cè)面揭示了在新的戰(zhàn)略周期內(nèi)，美國害怕過多地承擔(dān)國際責(zé)任，這會造成自身機會成本的上升，從而失去對世界政治的主導(dǎo)權(quán)，也體現(xiàn)了美國對于中國快速發(fā)展的擔(dān)憂與不安。

為了應(yīng)對中國發(fā)展帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，特朗普政府一方面強調(diào)“美國優(yōu)先”，希望重新在美國國內(nèi)經(jīng)濟上實現(xiàn)自我復(fù)蘇與高速增長、增強自身的國家實力；另一方面也重視“中國走向”，對于中國對“一帶一路”倡議的實施、成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及對南海爭端所采取的“雙軌思路”等，特朗普政府始終抱有強烈的懷疑與憂慮，認為中國開始從此前的“韜光養(yǎng)晦”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“有所作為”，并且在可預(yù)期的時間內(nèi)將謀求改變?nèi)缃竦膰H體系格局。盡管美國在國際組織的運作、地區(qū)秩序的維持以及公共產(chǎn)品的供給上越來越依賴中國的力量支持與責(zé)任擔(dān)負，但是這并不意味著美國愿意看到中國在經(jīng)濟和軍事上日益強大，進而威脅到自己的全球霸主地位。

正是在這樣的大背景下，美國一直致力于在中國周邊國家和地區(qū)中制造不穩(wěn)定因素，有意選擇諸多議題來挑撥中國與其鄰國的關(guān)系，企圖炮制所謂的“中國威脅論”并以此來消耗中國的國內(nèi)資源與打亂中國的戰(zhàn)略部署。從韓國的“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)入駐、日本的“釣魚島國有化”再到菲律賓的“南海仲裁案”，無一例外都體現(xiàn)了美國對中國的中、長期遏制打算。其中，美國的南海政策所涉及的國家最多、影響范圍最大、發(fā)展變化最快，因此也是本文的關(guān)注重點。本文從美國南海政策轉(zhuǎn)向的動因、路徑以及影響等3個維度來進行分析。

一、美國南海政策轉(zhuǎn)向的動因

2016年7月12日，荷蘭海牙國際仲裁法庭針對菲律賓控告中國的“南海仲裁案”做出最終裁決，正式否定了中國歷來主張的南海主權(quán)及其法律基礎(chǔ)。仲裁結(jié)果公布之后，美國國家安全委員會亞洲事務(wù)高級主任康達聲稱，南海是美方的“最高國家利益”，這是美國首次在公開場合用這樣強硬的態(tài)度來表示對南海的立場，也體現(xiàn)了奧巴馬時期美國對于南海問題的“積極干預(yù)”政策。與奧巴馬政府不同，特朗普政府對南海問題似乎沒有“維護規(guī)則、秩序和價值觀”等方面的原教旨主義興趣，但是，這并不意味著美國會在南海問題對中國做出較大的讓步。恰恰與之相反，特朗普政府在南海問題上的政策選擇似乎還要更加的強硬與激烈，而且，特朗普政府所特有的實用主義風(fēng)格會讓南海問題成為限制和打壓中國發(fā)展的一枚重要砝碼。

又如，2017年1月11日，美國國務(wù)卿蒂勒森在美國國會參議院外交關(guān)系委員會提名聽證會上宣稱，中國在南海“占據(jù)”、控制或宣稱主權(quán)的領(lǐng)土不合法，性質(zhì)如同俄羅斯“吞并”克里米亞。同年1月23日，美國白宮前發(fā)言人斯派塞同樣表示，“美國會保護自己在南海的重要利益。如果這些島嶼處于國際水域而非屬于中國，那么我們將保護它不被一個國家接管”。特朗普政府中執(zhí)政精英團隊的這一系列公開講話實際上也反映了特朗普政府對于南海政策的重視程度。其中，部分原因在于特朗普政府上臺之后面臨較大的國內(nèi)社會經(jīng)濟壓力，而南海海域既是重要的貿(mào)易要道，又是關(guān)鍵的航運樞紐，在必要時還能成為向中國“要價”的“高價籌碼”，所以特朗普政府格外看重對南海問題的把持；另一部分原因則是美國戰(zhàn)略界在外交政策上一直存在嚴重的“反華制華”傾向，對于中國在南海的活動始終保持著高度警惕，擔(dān)心中國的南海政策會削弱美國的海上主導(dǎo)地位；再次，還有一部分原因是出于美國在南海地區(qū)的利益維護需要，這與奧巴馬政府的“重返亞太”戰(zhàn)略以及特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”聯(lián)系密切且一脈相承。

（一）美國的南海利益日益重要

美國前總統(tǒng)奧巴馬政府的南海政策具有以下3個特點：第一，隨著南海爭端的升級，美國選擇介入并進行政策調(diào)整的可能性也在不斷增加，一旦爭端有所緩和，美國介入的動機也隨之下降；第二，因為介入的成本過高，美國不再愿意在主權(quán)聲索問題上“選邊站”，而是更愿意參與管控中國與其他聲索國之間的沖突；第三，美國強調(diào)通過東盟來約束中國的行為，避免與中國發(fā)生直接的沖突。從表面上看，美國對于南海問題的介入有所減少，但事實上，美國只是在避免自身過多的戰(zhàn)略投入，因為這會影響其在其他問題領(lǐng)域的主導(dǎo)力。換個角度來看，美國當(dāng)時的這一審慎政策取向體現(xiàn)了奧巴馬政府在南海問題上的均勻用力與避免冒進。

而特朗普政府在執(zhí)政之后，首先是多次公開指責(zé)中國建設(shè)南海島礁與海上正常維權(quán)的活動是“非法行為”；其次是公開質(zhì)疑中國所屬南海島礁的主權(quán)地位，這比奧巴馬政府宣布這些島礁是“爭議性”海洋地物的言辭還要激進得多；再次，奧巴馬政府雖然對中國在建島礁和南海島嶼進行了數(shù)次“抵近航行”，但從未聲稱美國想要阻止中國的南海島礁建設(shè)，而在特朗普政府中，前國務(wù)卿蒂勒森曾經(jīng)呼吁美國要阻止中國靠近其在南海修建的人工島嶼。從長遠來看，這也反映了南海利益在特朗普政府中不斷上升的重要性?？偟膩碇v，美國的南海利益主要分為以下的3個部分：“航行自由權(quán)”與維持亞洲地區(qū)穩(wěn)定、對地區(qū)秩序的主導(dǎo)與控制以及經(jīng)濟開發(fā)與軍事安全的疊加收益。

（1）“航行自由權(quán)”與維持亞洲地區(qū)穩(wěn)定

傅泰林認為，美國向來在南海有著兩大重要的戰(zhàn)略利益：行使“航行自由權(quán)”與維持亞洲地區(qū)穩(wěn)定。其中，確保美國不受阻礙地進入南海海域是其首要的目標(biāo)，這主要是基于以下3點原因：首先是保障地區(qū)經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，其次是保障軍事力量的投射部署，最后是保障“航行自由”在全球范圍內(nèi)的普適性。除此之外，美國在維持亞洲地區(qū)穩(wěn)定上也有著重大的利益，任何對于海上通道安全的威脅都可能會導(dǎo)致美國對外貿(mào)易總量的減少甚至衰退，影響其國內(nèi)經(jīng)濟的平穩(wěn)運行與長久發(fā)展。

（2）對地區(qū)秩序的主導(dǎo)與控制

除了行使“航行自由權(quán)”與保證亞洲地區(qū)穩(wěn)定，美國還需要維持對地區(qū)盟國的安全承諾，通過同盟體系來確保自己對地區(qū)秩序的主導(dǎo)與控制。但是與此同時，美國又不希望自己被地區(qū)盟國卷入到具體爭端之中，所以借助“中立”的立場來進行卸責(zé)，更多地利用地區(qū)盟國來牽制中國，避免因為付出過多的代價而招致國內(nèi)利益集團的反對。在現(xiàn)有的權(quán)力運作與地區(qū)秩序背后，美國依然對于南海問題的和平解決有著舉足輕重的地位。

（3）經(jīng)濟開發(fā)與軍事安全的疊加收益

對于美國來說，南海具有雙重的戰(zhàn)略價值，即經(jīng)濟開發(fā)與軍事安全的疊加收益。無論是作為軍事力量投放的海上通道與交通樞紐，還是作為蘊藏著儲量巨大的石油天然氣和海洋資源的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，都是美國格外看重的戰(zhàn)略收益要點。再加上南海是美軍在太平洋與印度洋之間的中心連接點，因此，保持南海戰(zhàn)略通道的開放可以減少美軍介入南海爭端或臺海沖突的反應(yīng)時間。與此同時，南海地區(qū)也是美軍實施反恐行動的前沿進攻點之一。綜上所述，所有這些資源利益、地緣利益和安全利益的疊加使南海對美國的戰(zhàn)略價值越來越高，美國對南海問題的介入也越來越深。

（二）通過南海問題進一步牽制中國

總體來看，美國南海政策轉(zhuǎn)向的動因除了保證自身的南海利益，更重要的一點是要通過南海問題來牽制中國。換而言之，在南海問題上增加中國的付出成本有可能會造成中國發(fā)展過程中的戰(zhàn)略透支，這也是美國為什么作為域外國家卻如此關(guān)注南海事務(wù)的原因之一。特朗普政府通過在南海地區(qū)不斷制造不安定的因素，如領(lǐng)海邊界爭議與島礁主權(quán)爭端等以達到牽制中國發(fā)展的目的，這同樣是美國介入南海問題所能獲得的潛在收益。

（1）強調(diào)“南海仲裁案”的約束力

盡管距離“南海仲裁案”結(jié)束已經(jīng)過去了一年多的時間，但是其所帶來的負面影響依舊存在。不同的南海聲索國在爭議海域始終維持著高頻率的單邊行動以滿足自身的利益訴求，并不惜犧牲其他國家尤其是中國的主權(quán)利益。在2016年9月16日舉行的第17屆不結(jié)盟運動首腦會議上，新加坡曾執(zhí)意要求塞人為“南海仲裁案”背書的內(nèi)容，企圖形成涉及南海內(nèi)容的成果文件。而在2016年和2017年舉行的東盟外長系列會議期間，美國、日本和澳大利亞3國的外交部部長發(fā)表《聯(lián)合聲明》，指責(zé)中國在南海的島礁建設(shè)行動，聲稱《南海仲裁案》的裁決結(jié)果“對當(dāng)事國有約束力”。其中，《聯(lián)合聲明》還明確指出，中國在爭議海域沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，故而將南海問題的升溫完全歸咎于中國。實際上，“南海仲裁案”的裁決結(jié)果在國際法上根本無法立足，特朗普政府片面地強調(diào)“南海仲裁案”只不過是為了在國際輿論上給中國塑造一個不尊重法律以及不遵守規(guī)則的負面大國形象，其最終目的在于掩飾美國在南海問題上對中國的戰(zhàn)略打壓。

（2）夸大中國的填海行為與島礁軍事化

從歷史上來看，中國一直對所屬南海島礁擁有無可爭議的領(lǐng)土主權(quán)。在南海局勢日益嚴峻的今天，中國在自己的領(lǐng)土范圍內(nèi)自主地建設(shè)島礁以及完成必要的軍事部署完全符合國際法的相關(guān)規(guī)定。但是，特朗普政府卻借助美國國家媒體與輿論機器大肆渲染“中國威脅論”，公開批評中國的填海行為是在進行“領(lǐng)土擴張”，而中國的軍事部署則是“準(zhǔn)備向周邊國家發(fā)起進攻”。類似這樣的論點充斥在美國白宮、國防部以及五角大樓的正式或非正式報告中，其偏頗性自然不言而喻。隨著中國南海島礁建設(shè)的接近完成與進入新階段，美國對中國“島礁軍事化”的無理指責(zé)、繼續(xù)加強在南海的?？哲娛铝α垦策U大在南海中國專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)對中國的軍事偵察活動都將持續(xù)進行。

（3）保持南海問題的懸而未決

一方面，特朗普政府擔(dān)心南海局勢的緩和以及各方爭議的平息會讓中國重新掌握南海事態(tài)發(fā)展的主動權(quán)，增加對南海問題的主導(dǎo)力；另一方面，特朗普政府同樣害怕包括越南、菲律賓和馬來西亞等國在內(nèi)的南海聲索國會借助美國、日本、澳大利亞和印度等域外國家的大力支持來不斷提高在南海地區(qū)的要價籌碼，進而在領(lǐng)土主權(quán)爭奪中徹底激怒中國，讓美國陷入進退兩難的處境。因此，保持南海問題的懸而未決，讓中國當(dāng)前的戰(zhàn)略重心始終停留在管控南海局勢、避免地區(qū)沖突之上，才最符合美國的根本利益。

具體來說，保持南海問題的懸而未決給美國帶來的好處主要體現(xiàn)為以下3個方面：首先，特朗普政府在南海問題上的借題發(fā)揮既可以削弱中國在南海海域的島礁設(shè)施部署與實際控制能力，又能夠擴大自己在南海事務(wù)上的政策影響力；其次，特朗普政府在南海問題上的資源投入與外交倡議主要是希望塑造“以美國為中心，其盟國為支點，爭議國為前沿”的動態(tài)制衡聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，力求加緊實現(xiàn)其對于中國的戰(zhàn)略包圍；最后，特朗普政府還將南海問題視為制約中國發(fā)展的重要砝碼，只要美國保持對于南海事務(wù)的持續(xù)介入與不斷施壓，就能夠進一步封鎖中國在海上的影響力，防止中國進入太平洋地區(qū)，從而威脅到美國的海洋主導(dǎo)權(quán)。

二、美國南海政策轉(zhuǎn)向的路徑

如上所述，2017年以來，美國南海政策的轉(zhuǎn)向較之以往有了很大的不同。特朗普政府在對南海問題保持密切關(guān)注的同時，重新升級了原先的介入方式與行動策略。美國通過單邊施壓、雙邊同盟與多邊聯(lián)盟3個層次上的聯(lián)合行動，試圖打造更具有機動性與協(xié)作性的干預(yù)陣線來在南海爭端中給中國制造更多的麻煩。簡單來說，美國南海政策轉(zhuǎn)向的路徑主要分為以下3點：首先，特朗普政府主張強硬策略，從柔性約束轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訉?，即采取接觸加遏制的雙重手段對付中國；其次是特朗普政府致力于拉攏東南亞國家，打造對華戰(zhàn)略包圍圈；再次，特朗普政府結(jié)合印太戰(zhàn)略來構(gòu)建美國、日本、印度和澳大利亞四邊聯(lián)盟，以期在南海問題上能夠?qū)χ袊┘痈蟮膲毫Α?/p>

（一）主張強硬策略，從柔性約束轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訉?/p>

回顧特朗普上臺以來美國南海政策的轉(zhuǎn)向，主要體現(xiàn)為以下3個方面：首先，特朗普政府公開否定南海島礁的中國主權(quán)歸屬，將其立場從主權(quán)爭議中的“不選邊”逐漸轉(zhuǎn)向“選邊”，公然否定中國具有充分的國際法依據(jù)和歷史證據(jù)的南海島礁主權(quán)主張；其次是對中國進行軍事恫嚇與戰(zhàn)略威懾，聲稱美國要保護這些“國際領(lǐng)土”不被中國占領(lǐng)；再次，模糊化美國的“南海利益”，將奧巴馬政府強調(diào)“和平解決”“國際法原則”與“航行自由”這三大利益訴求擴大為由美國政府單方面重新解釋和需要采取軍事行動維護的“強權(quán)利益”?？偠灾?，特朗普政府在南海問題上主張強硬策略開始從過去的柔性約束轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的直接對抗，在進行“接觸”的同時還要保持“遏制”。

（1）定期巡航與公海航行

2017年，特朗普政府賦予美國軍方更大的授權(quán)，批準(zhǔn)美軍在南海海域的“自由航行計劃”（ Freedom of Navigation Program）。這一定期巡航的行為必定會給中美雙方在南海海域制造出更多的摩擦可能。早從奧巴馬政府開始，美國在南海的“自由航行計劃”就變成了美國在南海地區(qū)向中國進行外交和安全施壓、鼓勵東盟聲索國與中國對抗、強化所謂美軍在南海戰(zhàn)略存在的重要手段。事實上，美國的“自由航行計劃”從一開始就是美國維護其全球霸權(quán)戰(zhàn)略的重要組成部分，也是美軍依仗強勢?？哲娛铝α績?yōu)勢保障美軍對全球?？沼虻摹白杂山槿搿钡膽?zhàn)略性需要。值得注意的是，美軍艦隊在中國南海12海里的領(lǐng)海范圍內(nèi)活動并不是以“無害通過”的方式來巡航，而是以“公海航行”的名義來執(zhí)行。這無異于否認中國對其所屬南海島礁所擁有的主權(quán)，也是在南海問題上對中國的極大挑釁。

（2）聯(lián)合軍演與防務(wù)合作

在亞太地區(qū)，特朗普政府格外重視與其他盟國的聯(lián)合軍演，并力求達成機制化的運作。與此同時，美國與日本、澳大利亞等國的政軍高層往來頻繁，建立了外交國防副部長級“2+2”對話、國安會對話等雙邊機制。2017年7月10～17日，美國、印度和日本3國在印度的金奈港海軍基地及孟加拉灣海域舉行“馬拉巴爾-2017”聯(lián)合軍演，此次演習(xí)有包括3艘航母或準(zhǔn)航母在內(nèi)的16艘主戰(zhàn)艦艇、2艘潛艇和近百架岸基作戰(zhàn)飛機和艦載機參加，其規(guī)模創(chuàng)下了“馬拉巴爾”系列演習(xí)的歷史之最⑤?！榜R拉巴爾-2017”演習(xí)規(guī)模和含金量的空前提升標(biāo)志著美國、印度和日本構(gòu)建“印太戰(zhàn)略弧”的實質(zhì)性進展。除此之外，美國與其他盟國在防務(wù)合作上的進展不斷加深，特別是在戰(zhàn)術(shù)、裝備和隋報上的互通機制容易形成連帶的擴散效應(yīng)，在可預(yù)見的未來極有可能拓展成為美國、印度、日本、澳大利亞和新加坡5國的防務(wù)合作機制，從而使美國原本的“輻軸”式同盟關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閬喼薨姹镜摹靶”奔s”，這無疑更加有利于美國與其盟國在南海問題上發(fā)出強有力的統(tǒng)一聲音。

（3）軍事部署與顯示存在

除了以上的兩點，特朗普政府同樣加緊在亞太地區(qū)的軍事部署，目的是南海沖突爆發(fā)時能夠及時地介入與干預(yù)。2017年11月，美國空軍的12架F-35A戰(zhàn)斗機前往美軍駐日本沖繩嘉手納空軍基地，進行為期6個月的部署。這是美軍F-35A戰(zhàn)機第一次在印太地區(qū)執(zhí)行戰(zhàn)備部署。除了空軍，美國的海軍力量同樣也在加強部署。在特朗普亞太之行期間，美軍在西太平洋地區(qū)擁有兩個可立即投入使用的航母打擊群，分別由“羅斯福號”與“里根號”核動力超級航母領(lǐng)銜。而美國海軍部2017年的發(fā)展規(guī)劃文件也指出，未來美國海軍將重點發(fā)展“福特”級超級航母并加快瀕海戰(zhàn)斗艦、改進型“阿利·伯克”級驅(qū)逐艦、聯(lián)合高速運輸艦和“弗吉尼亞”級攻擊核潛艇的建造速度，確保2020年美國海外艦艇部署數(shù)量由現(xiàn)在的95艘增加到115艘，這些新增艦艇將主要部署在亞太地區(qū)。這一系列頻繁的軍事部署也表明了美國在亞太地區(qū)顯示存在的決心。

（二）拉攏東南亞國家，打造對華戰(zhàn)略包圍圈

近些年來，雖然中國與東南亞國家在經(jīng)濟貿(mào)易與投資合作上取得了歷史性的突破，東盟也已經(jīng)成為中國的第三大貿(mào)易伙伴，但美國在東南亞地區(qū)的投資規(guī)模仍是其在中國、日本和韓國3國投資的總和。其中，美國在東南亞國家中優(yōu)勢性的政治與社會影響力在短期內(nèi)不會有實質(zhì)性的改變。而在南海爭端中，美國對于東南亞國家的拉攏主要體現(xiàn)在越南、菲律賓和新加坡這3個國家。一方面，越南、菲律賓和新加坡等國出于各自的目的，在南海問題上頻頻挑戰(zhàn)中國的主權(quán)主張，與美國打造對話戰(zhàn)略包圍圈的戰(zhàn)略目標(biāo)不謀而合；另一方面，越南、菲律賓和新加坡等國也愿意通過美國向中國施壓，迫使中國在南海問題上做出讓步。在這樣的情況下，美國借助其與越南、菲律賓和新加坡等國在外交關(guān)系上的發(fā)展試圖進一步孤立中國在南海問題上的主權(quán)主張，從而達到在地區(qū)層次上遏制中國的目的。

（1）美國與越南關(guān)系的走近

近年來，美國與越南的關(guān)系取得了突破性的進展。在南海爭端的解決過程中，美國愿意借重越南來制衡中國；越南也樂于接受美國的援助并實現(xiàn)自己在南海地區(qū)的主權(quán)主張。2017年5月，越南政府總理阮春福訪問美國，將南海問題作為雙方討論的重要議題。美越雙方在美國白宮會談后公布了《美越推進全面伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》。聯(lián)合聲明中表明，在南海問題上，美越雙方共同強調(diào)確保航行與飛越“自由”的重要性；美越雙方一致反對使用武力或以武力威脅解決爭端，主張在遵守國際法、尊重外交和法律程序的基礎(chǔ)上和平解決爭端。在阮春福訪美之前，美國向越南交付了6艘巡邏艇和1艘巡邏艦。美國強調(diào)，此舉旨在協(xié)助越南強化海上人道救援及國土防衛(wèi)的能力。雙方一致同意加強雙邊防務(wù)關(guān)系，并就特朗普政府向越南移交漢密爾頓級巡邏艦、加強越南海上執(zhí)法能力以及美國航母訪問越南港口等議題交換意見。

得到美國支持的越南也時常借機向中國施壓，企圖迫使中國接受其在南海地區(qū)的聲索立場。例如，2017年上半年，越南在南沙爭議地區(qū)進行單邊油氣開發(fā)活動，并通過主辦國際會議來炒作“南海仲裁案”的裁決結(jié)果。同年7月24日，越南迫于中方壓力，不得不停止其在中國南沙海域“萬安北-21”合同區(qū)塊的單邊油氣勘探活動。一直以來，越南堅稱對該海域“擁有無可爭辯的主權(quán)”?？傮w來看，雖然越南迫于自身實力有限，在與中國有關(guān)的南海問題爭議上不得不選擇逐漸緩和態(tài)度，但是，美越兩國在經(jīng)濟、政治和軍事等各領(lǐng)域的合作依然在不斷地加強。在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，越南依然有可能會在南海爭端中重新對中國發(fā)起挑戰(zhàn)。

（2）美國與菲律賓關(guān)系的改善

2016年6月，杜特爾特當(dāng)選菲律賓總統(tǒng)，美菲兩國關(guān)系隨后出現(xiàn)了重大變化。出于對美國干涉菲律賓反毒斗爭中的人權(quán)問題和取消對菲律賓援助等做法的不滿，杜特爾特宣稱“要執(zhí)行一個不單純依賴于美國這一長期盟友的外交路線”。除此之外，杜特爾特甚至宣稱要廢除允許美國在菲律賓駐軍的《來訪部隊協(xié)議》（VFA）。同時，中國與菲律賓關(guān)系的改善和杜特爾特“擱置”“南海仲裁裁決”在菲律賓國內(nèi)也遇到了很大的阻力，要求杜特爾特“拒絕來自中國的經(jīng)濟誘惑”“堅持裁決有效”的呼聲始終不絕于耳。在特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)以后，美菲兩國關(guān)系逐漸緩和，繼續(xù)在同盟框架內(nèi)得以發(fā)展。

2017年1月，菲律賓國防部部長洛倫扎納表示，按照美菲兩國在2014年簽署的《加強防務(wù)合作協(xié)議》（EDCA），美軍正式獲準(zhǔn)使用菲律賓的5個軍事基地。同年5月，菲律賓與美國舉行為期12天的“肩并肩”聯(lián)合軍事演習(xí)，演習(xí)重點聚焦于人道主義援助、救災(zāi)和反恐等方面。同年6月，美國向菲律賓交付了一批全新的陸軍裝備，這是美菲兩國之間一項長期軍售項目中的一部分，總價值高達1.5億美元。同年8月，美國國務(wù)卿蒂勒森訪問菲律賓，杜特爾特自稱是“美國謙卑的朋友”，并稱理解“美國國內(nèi)存在的問題”。所有的這一切說明，美菲兩國關(guān)系雖然出現(xiàn)了一定的裂痕，但是這并不影響美菲兩國之間的同盟關(guān)系；菲律賓在南海問題上的兩面性也可能會對南海局勢的穩(wěn)定帶來一定的負面影響。

（3）美國與新加坡關(guān)系的鞏固

2015年12月7日，新加坡與美國簽訂了加強國防合作的協(xié)議來深化兩國軍事技術(shù)的合作關(guān)系，兩國將加強在軍事技術(shù)、政策和戰(zhàn)略等多領(lǐng)域的合作以打擊海盜和恐怖主義。這個協(xié)議也有助于加強兩國在新領(lǐng)域的合作，比如網(wǎng)絡(luò)安全、人道主義救援、災(zāi)難援助和生物安全等。美新兩國國防建設(shè)“新高度的對話”使加強雙邊軍事合作成為正式議題。

一直以來，新加坡始終奉行務(wù)實的外交政策，主要表現(xiàn)為對美國的追隨。新加坡總理李顯龍曾經(jīng)表示，“美國在亞太區(qū)域扮演不可或缺的角色，新加坡殷切希望這能維持下去，希望美國能繼續(xù)積極參與本區(qū)域事務(wù)”。美國在新加坡?lián)碛姓降能娛禄?，并部署自由號瀕海戰(zhàn)斗艦、P3-C反潛機和P-8海上多任務(wù)飛機等先進的武器裝備來扼守戰(zhàn)略位置極為重要的馬六甲海峽。近幾年來，從美國采購的軍事裝備已占新加坡進口量的一半以上，遠超包括法國、意大利、以色列和德國在內(nèi)的其他國家。美國與新加坡當(dāng)前所達成的國防協(xié)議已經(jīng)能夠保障高水平合作的開展，包括軍事交流、訓(xùn)練、演習(xí)、后勤、海上安全和維和行動等，并有利于加強協(xié)作能力和兩國軍隊開展聯(lián)合行動的能力。這種緊密的雙邊合作也鞏固了美新兩國之間的國防貿(mào)易和技術(shù)合作關(guān)系。盡管中國與新加坡長期以來保持著密切的經(jīng)貿(mào)往來，但是，新加坡與美國鞏固關(guān)系無疑也反映了其對中國發(fā)展的擔(dān)心。在南海問題上，新加坡同樣偏向美國一方，在多個公共場合頻繁發(fā)聲支持“南海仲裁案”的“仲裁”結(jié)果，試圖以此來制衡中國。

（三）結(jié)合印太戰(zhàn)略，構(gòu)建美國、日本、印度和澳大利亞四邊聯(lián)盟

從2017年5月起，特朗普政府以維護航行“自由權(quán)”為名，在南海海域頻繁開展針對中國的行動，截至2017年年底，這樣的“自由航行行動”總共進行了4次，遠高于奧巴馬在任期間的行動次數(shù)。也就是說，美國始終保持著對南海事務(wù)的介入，牽制中國在海上的影響力，這成為特朗普政府正在形成的美國南海政策的重要特征。在美國的授意下，日本、澳大利亞和印度等域外國家也開始加入南海爭端的解決進程當(dāng)中，這進一步增加了南海問題的復(fù)雜性。與奧巴馬政府的“重返亞太”戰(zhàn)略相比，特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”顯然更加具有針對性，主要是以美國作為戰(zhàn)略核心，日本、澳大利亞和印度等國家作為戰(zhàn)略支點，加強對中國的聯(lián)合制衡。在南海問題上，特朗普政府通過結(jié)合原有的“印太戰(zhàn)略”，進一步打通了太平洋與印度洋海域之間的聯(lián)系，并構(gòu)建了組織嚴密且富有層次性的美國、日本、印度和澳大利亞四邊聯(lián)盟來強化在南海海域?qū)χ袊某掷m(xù)施壓。因此可以說，特朗普政府的南海政策既包含了中國與美國作為新興大國與守成大國對地區(qū)秩序主導(dǎo)地位爭奪的結(jié)構(gòu)性矛盾，同時隱含中國、日本、印度和澳大利亞等作為地區(qū)“新起之秀”對印度洋一太平洋地區(qū)新秩序影響力的爭奪。

（1）美國與日本同盟的深化

自日本首相安倍晉三第二次執(zhí)政以來，日本的防務(wù)政策表現(xiàn)出越來越明顯的外向性色彩。2013年12月的“安保三箭”、2014年7月的解禁集體自衛(wèi)權(quán)、2015年4月的日美兩國“防衛(wèi)合作指針”以及2016年3月“新安保法”的施行無不充分體現(xiàn)了安倍所謂“積極和平主義”外衣下的軍事安全野心。而在2017年2月10日的美日兩國首腦會談中，特朗普稱美日兩國是“重要的同盟國”“美日同盟是亞太地區(qū)和平與穩(wěn)定的基礎(chǔ)”。美日兩國通過首腦會晤再次確認釣魚島適用于《美日安保條約》第五條，這一動向進一步確認和增強了美日聯(lián)盟機制對華的指向性和針對性。當(dāng)前，美日兩國軍事一體化的現(xiàn)狀體現(xiàn)在4個方面：一是防衛(wèi)協(xié)調(diào)機制基本健全；二是作戰(zhàn)指揮機構(gòu)逐步向聯(lián)合靠攏；三是防衛(wèi)合作分工日漸清晰；四是聯(lián)合演訓(xùn)融合程度越來越高。隨著美日同盟的深化以及軍事一體化的加速推進，雙方在南海問題上的協(xié)調(diào)行動勢必將得到進一步的加強，對于南海局勢的介入和干預(yù)也將持續(xù)下去。

（2）美國與澳大利亞同盟的加強

當(dāng)前，美國與澳大利亞軍事同盟的合作內(nèi)容主要包括外交磋商、定期對話、聯(lián)合演習(xí)、情報共享和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，雙方在戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)役推演、軍事協(xié)同、地區(qū)合作、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和后勤保障等方面建立起了密切的合作機制。不同于美日同盟，美澳同盟更多地呈現(xiàn)出技術(shù)合作和設(shè)施共享的特點，主要表現(xiàn)為以下3個方面：一是地區(qū)防務(wù)及安全事務(wù)合作。美國與澳大利亞簽署了《在國防裝備和工業(yè)方面加強合作的原則協(xié)議》，澳大利亞可獲取美國的先進軍事技術(shù)；澳大利亞還加強了美澳兩國軍隊在武器裝備上的合作和配套能力，包括E/A-18G電子戰(zhàn)飛機和MH-60R直升機的采購和維護等。二是區(qū)域范圍內(nèi)的協(xié)作，包括軍事演習(xí)和情報合作等。如兩國每兩年舉行一次的“護身軍刀”聯(lián)合軍事演習(xí)，以預(yù)警、導(dǎo)彈防御和“反介入/區(qū)域拒止”作戰(zhàn)等為主要演練內(nèi)容；定期舉行2+2部長級對話，包括每年一度的美澳國防部長磋商等。三是在共同的戰(zhàn)略和地區(qū)安全利益上的合作。如澳大利亞同意美軍在澳大利亞北部建立聯(lián)合軍事訓(xùn)練中心；允許美軍在北部基地部署更多的轟炸機和包括“全球鷹”在內(nèi)的情報監(jiān)視偵察飛機；支持美國在亞太地區(qū)的一系列軍事部署等。

（3）美國與印度同盟的準(zhǔn)備

近年來，美國與印度在防務(wù)合作上逐步升溫，并取得多項實質(zhì)性進展。美印兩國高層往來頻繁，簽署了一系列具有重要意義的戰(zhàn)略協(xié)作與軍事技術(shù)合作協(xié)議。2016年6月，美印兩國簽署了新版《防務(wù)合作框架協(xié)議》，將兩國防務(wù)合作升級為“聯(lián)合研制”，進一步推動防務(wù)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和軍工產(chǎn)業(yè)合作，加強反導(dǎo)和航空等高端技術(shù)領(lǐng)域的合作。2017年6月，印度總理莫迪訪美期間與特朗普會晤，兩國防務(wù)合作取得新進展。美國向印度出售了22架MQ-9B長航時無人偵察機，總價值為20億美元。同年8月底，兩國國防部部長簽署《后勤交流備忘錄協(xié)定》，向?qū)Ψ介_放本國軍事基地，進行油料、零部件和其他軍事物資的補給、維修和人員休整。特朗普上臺之后，美印兩國關(guān)系穩(wěn)步提升。更為重要的是，美印兩國在亞太地區(qū)的諸多議題上頻繁聯(lián)手、相互支持。例如，美國支持印度在與中國邊界爭端中的主權(quán)訴求，而印度也對美國南海政策的執(zhí)行報以聲援，這將成為美印兩國進一步構(gòu)建同盟關(guān)系的準(zhǔn)備。

三、美國南海政策轉(zhuǎn)向的影響

綜上所述，特朗普上臺之后，美國對于南海問題的介入與干預(yù)日趨強硬。簡單來說，美國南海政策的轉(zhuǎn)向主要帶來了以下3個方面的影響。

（一）南海局勢的發(fā)展走向再次陷入不確定性之中

盡管中國與東盟之間的“南海行為準(zhǔn)則”磋商已步人實質(zhì)性的案文起草階段，危機管控和互信建立機制開始逐步建立，南海局勢也呈現(xiàn)出“降溫、趨緩”的特點，但是，中美兩國之間的結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，在南海地區(qū)與相關(guān)爭議國的主權(quán)爭端仍舊無法消除，這將導(dǎo)致中美兩國間的競爭大于合作，進而可能造成斗爭激烈與沖突頻發(fā)，換而言之，南海局勢的發(fā)展走向?qū)⒃俅蜗萑氩淮_定性之中。

（二）地區(qū)秩序受到前所未有的挑戰(zhàn)

在南海地區(qū)，美國試圖打造一個雙邊與多邊力量相結(jié)合的動態(tài)制衡聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，這會使地區(qū)秩序受到前所未有的挑戰(zhàn)。中國向來主張與當(dāng)事國進行開誠布公的雙邊協(xié)商談判，而不是訴諸于第三方國家的調(diào)停，更不能交由域外國家所組建的多邊聯(lián)盟來處理，因為這必定會導(dǎo)致南海問題的進一步復(fù)雜化。

（三）中美關(guān)系面臨全新的考驗

特朗普政府所推動的這一南海政策轉(zhuǎn)向在南海問題上直接將矛頭指向中國，勢必會使中美關(guān)系面臨全新的考驗。隨著中國的經(jīng)濟發(fā)展與綜合國力的增強，未來在南海地區(qū)的主權(quán)維護與力量部署也將日益增強，如果美國堅定地將中國實力的增長視為南海地區(qū)的最大威脅，那么這很有可能會變成一個“自我實現(xiàn)的預(yù)言”，因為美國對于中國南海海域的粗暴干涉與野蠻侵犯必定會令中國更加堅定地依法捍衛(wèi)自己的領(lǐng)土主權(quán)，無疑也會造成中美兩國間的對抗升級，不利于中美關(guān)系長久的良性發(fā)展。

結(jié)語

2017年舉行的中國一東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會議宣布正式啟動“南海行為準(zhǔn)則”磋商?？梢哉f，從《南海各方行為宣言》的出臺到“南海行為準(zhǔn)則”框架草案的制定，針對解決南海問題的雙邊與多邊協(xié)商機制開始穩(wěn)步深化，在增進各方互信、管控海上危機以及實現(xiàn)海上安全合作等方面，相關(guān)各國也趨于達成普遍共識。從總體上看，南海局勢正在逐漸地走向穩(wěn)定。但是，中國南海島礁建設(shè)工作的不斷推進、掌控南海局勢的能力不斷上升勢必會引發(fā)域外國家的介入以及相關(guān)爭議方和部分聲索國的對抗，給南海地區(qū)的秩序維持帶來新一輪的沖擊。在這樣的情況下，美國南海政策的轉(zhuǎn)向?qū)⒊蔀橛绊懩虾＞謩莅l(fā)展的最大變量。

由于南海主權(quán)爭端和海洋島礁爭議難以在短期內(nèi)得到完全的解決，因此，只有完善危機管控機制、打造共同認可的協(xié)商機制與地區(qū)秩序，才能夠避免南海問題的失控與進一步升級。