基于央行視角下的第三方支付監(jiān)管研究

王娟

摘 要：隨著第三方支付行業(yè)的迅速發(fā)展以及其業(yè)務(wù)規(guī)模與領(lǐng)域的擴張，支付行業(yè)主體日益多元化，行業(yè)格局在改革創(chuàng)新中加快調(diào)整，非現(xiàn)金支付工具快速向網(wǎng)絡(luò)支付特別是移動支付轉(zhuǎn)變，互聯(lián)網(wǎng)支付體系已經(jīng)成為我國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟活動和市場經(jīng)濟的核心組成部分。但總體來看，我國第三方支付行業(yè)仍然處于探索發(fā)展階段，隨著行業(yè)規(guī)模的不斷擴大，許多風(fēng)險問題逐漸暴露了出來。在此背景下，本文重點從完善央行監(jiān)管措施視角出發(fā)，對我國第三方支付監(jiān)管必要性及監(jiān)管現(xiàn)狀進行了闡述，著重分析央行對第三方支付行業(yè)監(jiān)管的具體不足，并針對性地提出完善措施，為未來央行加強第三方支付行業(yè)有效監(jiān)管提供借鑒。

關(guān)鍵詞：第三方支付 央行 有效監(jiān)管

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）11（b）-047-03

1 第三方支付監(jiān)管的必要性

與傳統(tǒng)金融行業(yè)支付清算體系不同，現(xiàn)有的第三方支付行業(yè)的發(fā)展牽涉領(lǐng)域行業(yè)多，技術(shù)應(yīng)用要求高且層次深，同時作為一個新興行業(yè)也沒有成熟監(jiān)管經(jīng)驗可借鑒。因此，實現(xiàn)有效的監(jiān)管應(yīng)當在深入研究第三方支付市場行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部外部、軟件硬件方面結(jié)合行業(yè)實際發(fā)展過程中遇到的發(fā)展障礙問題，尋求最優(yōu)的監(jiān)管模式和方法，對如何有效規(guī)范支付機構(gòu)規(guī)范發(fā)展和風(fēng)險防范發(fā)揮監(jiān)管的積極促進作用，保證行業(yè)整體發(fā)展更加規(guī)范。

經(jīng)濟活動的外部性會導(dǎo)致市場失靈，對于支付行業(yè)來說，支付服務(wù)外部性包括正、負外部性兩種，通過穩(wěn)健的經(jīng)營狀況，支付機構(gòu)贏得公眾對支付行業(yè)的信任，公眾對支付行業(yè)未來發(fā)展前景有良好愿景，即社會公眾收益大于支付行業(yè)服務(wù)機構(gòu)的個人收益，此時支付行業(yè)對整個經(jīng)濟社會發(fā)展起積極推動作用，表明支付服務(wù)機構(gòu)為社會發(fā)展無償奉獻，這時體現(xiàn)出正外部性；當支付機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營，破壞正常的經(jīng)濟秩序，影響經(jīng)濟發(fā)展，即支付服務(wù)機構(gòu)的社會成本大于支付活動中的私人成本，可能導(dǎo)致社會經(jīng)濟危機，這時體現(xiàn)出負外部性。

1.1 完善交易信息

傳統(tǒng)的線上交易往往由于交易雙方彼此獲取的交易信息量不對等而產(chǎn)生逆向交易選擇和道德風(fēng)險。一般來說賣家對于交易信息的掌握更占有優(yōu)勢。在線上交易中消費者與第三方支付機構(gòu)之間、商戶與第三方支付機構(gòu)之間都存在信息不對稱的現(xiàn)象。由于這種普遍存在的交易信息不對稱和不完備，支付服務(wù)存在種種風(fēng)險隱患，支付服務(wù)效率低下，甚至引起市場失靈，因此，通過外部監(jiān)管完善交易支付信息，解決交易信息不對稱能夠降低支付行業(yè)風(fēng)險，避免逆向選擇。

1.2 防止道德風(fēng)險

對于支付行業(yè)而言，最基礎(chǔ)最核心的產(chǎn)品也就是貨幣。貨幣是一種抽象的特殊的公共商品，是被社會公眾普遍信任的一般等價物，貨幣的特性表現(xiàn)在每一個社會公眾都在使用中從中收益，這種特殊的公共商品不能單獨生產(chǎn)，價值也不會因單獨存在而體現(xiàn)，只有在支付體系穩(wěn)健運行，經(jīng)濟社會良好發(fā)展的前提下，只有社會公眾通過不斷的流通使用才能從中體現(xiàn)出它的收益和價值。但是由于支付服務(wù)機構(gòu)在客觀上是具有私人屬性的，一旦這種社會性的普遍信任觀念建立，在邊際上存在的損害行為也不會消失，一些支付服務(wù)經(jīng)濟主體會通過欺詐獲取額外收益，由此產(chǎn)生道德風(fēng)險。

1.3 避免壟斷行為

對于支付行業(yè)而言，在一定程度上也存在著壟斷效應(yīng)，由于支付行業(yè)準入門檻高，進入支付行業(yè)首先必須要擁有巨額的注冊資本金，這就會對一些行業(yè)進入者形成資金壁壘，而且第三方支付機構(gòu)在進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新拓展業(yè)務(wù)時，當通過用戶吸引力逐漸形成一定規(guī)模時，這也就意味著支付機構(gòu)在一定程度上形成了行業(yè)壟斷。然后自然壟斷發(fā)展到一定程度又會導(dǎo)致行業(yè)的不完全競爭，比如當某一家支付機構(gòu)占據(jù)了支付市場絕大多數(shù)的市場份額，其他類似的機構(gòu)在準備進入支付行業(yè)時會遇到各種各樣的障礙，或者類似的支付機構(gòu)由于發(fā)展生存空間的受限會逐步退出支付行業(yè)，由于缺失競爭者，壟斷支付機構(gòu)的競爭也就減小，可能會出現(xiàn)收取更高的支付服務(wù)費用的市場勢力，破壞原有的支付市場秩序，應(yīng)當通過外部監(jiān)管消除這種壟斷行為。

2 央行對第三方支付監(jiān)管存在的不足

近幾年第三方支付在業(yè)務(wù)規(guī)模發(fā)展和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新方面都有著較大的突破，央行對行業(yè)有效監(jiān)管也在不斷的探索發(fā)展，但是從整體上來看，第三方支付行業(yè)的內(nèi)生脆弱性、負外部性、信息不對等問題依然存在，央行監(jiān)管手段單薄等問題逐漸暴露出來。

2.1 缺乏有效的監(jiān)管機制

2015年，十部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對互聯(lián)網(wǎng)第三方支付監(jiān)管職責(zé)進行了分工，由央行負責(zé)互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管，銀監(jiān)會負責(zé)互聯(lián)網(wǎng)借貸、信托、消費金融業(yè)務(wù)，證監(jiān)會和保監(jiān)會分別負責(zé)互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、股權(quán)眾籌融資業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務(wù)。隨著支付電子化趨勢的增強，尤其是互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展，第三方支付機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新與交叉融合不斷增加，我國的金融監(jiān)管環(huán)境正在發(fā)生重大的變化。一是第三方支付機構(gòu)不斷加大金融創(chuàng)新力度，在提供支付服務(wù)的同時不斷向保險、證券、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域滲透，生成各種混合型金融創(chuàng)新產(chǎn)品，而央行對第三方支付機構(gòu)的監(jiān)管是以監(jiān)管支付結(jié)算為主，對跨行業(yè)的性質(zhì)模糊的金融創(chuàng)新產(chǎn)品難以有效監(jiān)管。二是一些大型的支付機構(gòu)越來越向集團化發(fā)展，以螞蟻金融服務(wù)集團為例，旗下業(yè)務(wù)包含貨幣基金產(chǎn)品余額寶、金融信息服務(wù)平臺招財寶、指數(shù)產(chǎn)品“淘金100”、理財平臺螞蟻聚寶、網(wǎng)商銀行等，還與住建部、醫(yī)院合作開展“未來公交”“未來醫(yī)院”項目，甚至在2018年初，已經(jīng)獲批向機構(gòu)投資者發(fā)行消費信貸支持證券。而央行作為監(jiān)管單位，仍然采用的是機構(gòu)監(jiān)管模式，難以對集團化機構(gòu)進行有效監(jiān)管。與此同時，第三方支付的監(jiān)管在法律層面還處于空白狀態(tài)，《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》僅僅是作為央行的一個法規(guī)規(guī)章，是為了規(guī)范行業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生的。一些監(jiān)管措施的實施并沒有具體的法律依據(jù)，央行對一些侵害用戶權(quán)益或者違法事件進行處罰時，沒有可依據(jù)的法律文件，甚至有些情況下，第三方支付機構(gòu)會對監(jiān)管存在質(zhì)疑，導(dǎo)致央行監(jiān)管措施難以落實。因此，我國第三方支付監(jiān)管在構(gòu)建有效的監(jiān)管機制方面需要更深層次的研究與完善。

2.2 備付金監(jiān)管手段單一

從本質(zhì)上看，第三方支付機構(gòu)是商業(yè)性且追求效益最大化的經(jīng)濟個體，由于其業(yè)務(wù)模式的特殊性，大量客戶備付金存放在其賬戶內(nèi)，一些機構(gòu)為追求利益利用其進行投融資，但是卻沒有與之相匹配的風(fēng)險防范和控制能力，可能造成投資虧損或低于預(yù)期收益。由于這些資金是屬于平臺用戶所有的，如果資金所有者要求進行兌付，而資金被挪用于投資遭受損失，就會導(dǎo)致支付平臺用戶資金無法兌付，當用戶利益受到損失時，會引發(fā)大量用戶將第三方支付平臺賬戶資金取出，導(dǎo)致形成大規(guī)?！皵D兌”現(xiàn)象，對第三方支付機構(gòu)產(chǎn)生流動性風(fēng)險，甚至出現(xiàn)一些支付機構(gòu)破產(chǎn)，導(dǎo)致第三方支付機構(gòu)信用危機，還有可能擴散至與支付行業(yè)緊密關(guān)聯(lián)的金融行業(yè)和實體經(jīng)濟行業(yè)，產(chǎn)生負外部性。因此，對備付金的監(jiān)管至關(guān)重要。

目前商業(yè)銀行和非銀行支付機構(gòu)存管備付金多為直連模式，這種模式下客戶通過第三方支付完成線上交易后，結(jié)算資金存放于支付機構(gòu)在各銀行開立的備付金賬戶中，支付機構(gòu)通過備付金賬戶的調(diào)整即可完成資金的跨行清算，在支付過程中可能存在資金二清、三清，甚至有無證支付機構(gòu)參與資金清算的情況，從而危及客戶資金的安全。而央行對備付金的監(jiān)管手段主要是規(guī)定第三方支付機構(gòu)禁止挪用、使用客戶備付金進行投資。這種方式雖然很好的避免了備付金風(fēng)險的產(chǎn)生，但是對于數(shù)額龐大的備付金不是最合理、有效的監(jiān)管措施，應(yīng)當尋求更為經(jīng)濟、安全、科學(xué)的監(jiān)管方案。

2.3 對互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的洗錢行為監(jiān)管措施滯后

隨著信息科技及電子商務(wù)的飛速發(fā)展，不法分子通過互聯(lián)網(wǎng)第三方支付平臺進行虛假交易，從而達到洗錢目的的情況也隨之迅猛發(fā)展。一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)交易本身存在隱匿性，交易中客戶身份識別的要求難以落實。雖然第三方支付交易平臺和網(wǎng)絡(luò)運營商在用戶注冊時均要求實名注冊，并登記姓名、身份證號碼等信息，但往往這些機構(gòu)對用戶身份信息真實性缺乏嚴格的審核，因此，在交易中存在大量借用、盜用他人身份信息的現(xiàn)象；另一方面，第三方支付交易便捷，無論在全球什么地點，交易在一天24小時內(nèi)都可以發(fā)生，使得交易雙方、交易記錄很難被有效監(jiān)管，這也使得第三方支付虛假交易成為洗錢、犯罪和其他逃稅項目的新工具，許多犯罪分子借助虛假交易隱匿轉(zhuǎn)移和存儲非法資金。

近年來，第三方支付的交易量和用戶規(guī)模發(fā)展迅猛，而現(xiàn)行的央行反洗錢監(jiān)管路徑主要是由第三方支付機構(gòu)通過客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存以及可疑交易報告等措施來進行監(jiān)管。洗錢活動天然具有向管制較低領(lǐng)域遷移的特性，一方面，第三方支付平臺借金融創(chuàng)新之名，變相實施資金清算服務(wù)；另一方面，不法份子利用第三方支付平臺偽造、變造交易類型，使得一些非法資金流入正常資金流通領(lǐng)域，掩蓋了其非法交易背景。央行等監(jiān)管機構(gòu)出臺的各類文件或者相應(yīng)措施本身具有滯后性，又無法監(jiān)控第三方支付平臺的資金流向，使得通過第三方支付虛假交易進行洗錢的行為避開了反洗錢監(jiān)管。2.4 金融消費權(quán)益保護能力有待提高

作為信用中介，第三方支付目的是為了消除買賣雙方信息不對稱問題，然而在實際經(jīng)濟活動中，在債權(quán)債務(wù)的經(jīng)濟鏈上多個環(huán)節(jié)存在信息的不對稱。在這種情況下，第三方支付作為信用中介可能會扭曲實際的市場信息，使信息的不對稱情況加劇，從而引發(fā)風(fēng)險。并且，在第三方支付交易過程中會產(chǎn)生數(shù)以萬計的交易信息、消費者信息、商戶信息以及資金賬戶信息，這些都涉及到支付信息安全，資金安全，關(guān)乎社會穩(wěn)定，與國家金融經(jīng)濟社會穩(wěn)定息息相關(guān)，這些隱私信息一旦泄露或被惡意盜取，將對整個支付系統(tǒng)、金融系統(tǒng)造成重創(chuàng)。

在立法方面，我國對電子交易方面的消費者權(quán)益保護立法不足，在目前的法律制度中，《消費者權(quán)益保護法》《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》都沒有明確說明第三方支付中金融消費者權(quán)益保護問題以及各個交易參與方的責(zé)任與義務(wù)，金融消費者的地位更加弱勢。部分第三方支付機構(gòu)存在金融消費權(quán)益保護內(nèi)控制度不健全，實名制落實不到位，非面對面的客戶身份識別渠道少，客戶投訴處理和損失賠付機制有待完善，個人金融信息保護工作不規(guī)范，合同格式條款內(nèi)容侵害金融消費者權(quán)益等問題，對金融消費權(quán)益保護工作還需加強。

在監(jiān)管層面，央行各分支機構(gòu)的消保處與法律處仍屬于“兩塊牌子，一班人馬”，消保工作又處于起步階段，任務(wù)繁雜，普遍面臨著機構(gòu)設(shè)置不盡合理、人手緊張的現(xiàn)實問題。同時，金融消費權(quán)益保護工作屬于新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)，各項工作的發(fā)展很快，對央行消保工作隊伍的能力、素質(zhì)也提出了更高的要求。

3 完善央行對第三方支付有效監(jiān)管的建議

3.1 探索建立混合型監(jiān)管機制

目前，我國對第三方支付監(jiān)管是以行業(yè)規(guī)范發(fā)展與行業(yè)創(chuàng)新并重原則，但是在具體監(jiān)管措施執(zhí)行時存在加強監(jiān)管與促進行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展二者不平衡、不協(xié)調(diào)的地方。面對日益激烈的支付行業(yè)市場，第三方支付機構(gòu)為爭奪市場資源、吸引客戶，不斷進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，這些新的業(yè)務(wù)模式不斷推動整個支付行業(yè)的發(fā)展，但是卻往往存在監(jiān)管漏洞，容易出現(xiàn)支付機構(gòu)盲目追求經(jīng)濟利益，違規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)象發(fā)生。這些都給監(jiān)管體制提出新的挑戰(zhàn)，因此，在對第三方支付監(jiān)管過程中，要明確各個監(jiān)管主體的監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管范圍、監(jiān)管效力，減少交叉監(jiān)管同時避免監(jiān)管缺失。

與此同時，創(chuàng)新是一個行業(yè)發(fā)展的根本動力，在加強對第三方支付機構(gòu)監(jiān)管制度完善的基礎(chǔ)上，要注重鼓勵第三方支付行業(yè)創(chuàng)新。在實際監(jiān)管過程中，監(jiān)管制度制定和出臺一般是落后于行業(yè)的發(fā)展，這就要求在制定監(jiān)管框架和制度的時候要有一定的前瞻性，研究行業(yè)發(fā)展規(guī)律及發(fā)展前景，對于第三方支付機構(gòu)的發(fā)展和創(chuàng)新給予預(yù)測和評估，建立相關(guān)制度和應(yīng)急方案，做到有預(yù)測性、有重點的監(jiān)管。

3.2 豐富央行監(jiān)管手段

針對第三方支付行業(yè)存在的支付機構(gòu)混雜、資金基礎(chǔ)薄弱、合規(guī)發(fā)展意識不強等問題，央行以機構(gòu)監(jiān)管為核心，通過設(shè)立準入門檻標準、業(yè)務(wù)開展許可、業(yè)務(wù)合規(guī)檢查等方式進行風(fēng)險防范。但是隨著金融科技發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)金融的不斷創(chuàng)新，在支付市場中支付服務(wù)機構(gòu)參與者不斷增多，各支付機構(gòu)的逐利性導(dǎo)致支付產(chǎn)業(yè)市場化程度不斷提高，作為支付行業(yè)的監(jiān)管者，央行應(yīng)該及時調(diào)整監(jiān)管思路和方式，探索研究從按機構(gòu)監(jiān)管向按業(yè)務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)換，不管支付機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模大小、市場份額多寡，通過建立全國性統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管標準，同時避免傳統(tǒng)一刀切的監(jiān)管模式，在建立全國統(tǒng)一監(jiān)管政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地區(qū)行業(yè)發(fā)展背景、發(fā)展條件、行業(yè)發(fā)展狀況，發(fā)展情況實施差別化的監(jiān)管模式，實施區(qū)域性、針對性的差異化監(jiān)管策略。同時，堅持金融創(chuàng)新的思路和包容態(tài)度為鼓勵第三方支付行業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造條件，及時把握行業(yè)最新發(fā)展趨勢，積極完善監(jiān)管制度，適應(yīng)行業(yè)變化。

3.3 發(fā)揮商業(yè)銀行的協(xié)作監(jiān)督作用

商業(yè)銀行作為支付清算服務(wù)中的重要參與主體，為第三方支付機構(gòu)正常支付結(jié)算提供重要保障。因此，商業(yè)銀行有責(zé)任對支付機構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)的進行監(jiān)督管理，通過積極調(diào)動商業(yè)銀行對第三方支付機構(gòu)的監(jiān)督管理能夠更全面、更好地提高監(jiān)管效率和范圍，比如通過將存放商業(yè)銀行的備付金以“存管”和“合作”兩種方式進行協(xié)作監(jiān)管，商業(yè)銀行將備付金賬戶信息、資金使用、劃轉(zhuǎn)動態(tài)變化、資金流動狀況及時報送中國人民銀行，同時每日對備付金的流轉(zhuǎn)、調(diào)撥等交易信息進行監(jiān)督。建立第三方支付機構(gòu)實名制交易模式，對支付機構(gòu)的出入金交易進行識別，判斷資金來源與用途的真實性，商業(yè)銀行要每日與第三方支付機構(gòu)核對備付金賬務(wù)、交易信息，并保存每一筆交易記錄以備交易統(tǒng)計分析或事后追溯，如果發(fā)現(xiàn)備付金被挪用、違法使用或者其他異常交易情況，應(yīng)當立即向當?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)報告。通過央行主動監(jiān)管，商業(yè)銀行協(xié)作監(jiān)管的模式，實現(xiàn)全面對備付金的監(jiān)管，使央行能夠?qū)涓督鸬淖儎忧闆r進行實時監(jiān)測統(tǒng)計，掌握第三方支付機構(gòu)備付金專用賬戶資金使用情況，及時防范和防止備付金挪用風(fēng)險，保障第三方支付行業(yè)正常支付活動，促進經(jīng)濟活動資金更安全流轉(zhuǎn)。

3.4 增強第三方支付機構(gòu)自身合規(guī)自律意識

央行通過對第三方支付機構(gòu)實施外部監(jiān)管有效規(guī)范行業(yè)發(fā)展，但是與此同時，還需要通過第三方支付行業(yè)自律組織對支付機構(gòu)進行內(nèi)部約束，將其作為有效監(jiān)管的延伸和補充，達到外部機構(gòu)監(jiān)管與內(nèi)部行業(yè)自律監(jiān)管模式。通過成立第三方支付自律組織，堅持以行業(yè)發(fā)展為目標，以職業(yè)道德為指導(dǎo)思想，制定自律準則，出臺并逐步完善行業(yè)自律制度，實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部自我約束和互相監(jiān)督。第三方支付行業(yè)自律組織作為行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理角色，有權(quán)督促支付機構(gòu)對行業(yè)監(jiān)管法律和制度的貫徹實施，同時對日常支付機構(gòu)業(yè)務(wù)和規(guī)范發(fā)展進行監(jiān)督。建立詳細的信息披露制度和第三方支付機構(gòu)信用評級制度，使社會公眾也參與到監(jiān)督工作中來。同時通過立法加強自律組織的監(jiān)督效力，對于違法行業(yè)內(nèi)自律規(guī)章和條例的支付機構(gòu)，自律組織有權(quán)對第三方支付機構(gòu)給予紀律處分。通過對支付行業(yè)的主要參與者進行整合成立行業(yè)自律協(xié)會，認真貫徹執(zhí)行行業(yè)制度與規(guī)范，促進第三方支付機構(gòu)自律性管理，維護支付市場正常競爭秩序，加大自我防范風(fēng)險的意識。