淺談排污權(quán)有償使用與排污收費(fèi)制度的發(fā)展

賈文濤 章宇 李佳瑤

摘 要 2018年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施，標(biāo)志著施行20多年的排污收費(fèi)制度即將廢止，但單純的項(xiàng)目變更不足以完全改善排污收費(fèi)制度存在的問題，同時(shí)在排污權(quán)有償使用試點(diǎn)十幾年后，關(guān)于收費(fèi)方式和定價(jià)還存在許多不統(tǒng)一無標(biāo)準(zhǔn)的問題，本文旨在從制度發(fā)展和法律建設(shè)的角度分析排污收費(fèi)和排污權(quán)有償使用存在的問題，并給出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 排污收費(fèi) 有償使用 環(huán)境保護(hù)稅

作者簡介：賈文濤、章宇，吉林大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院；李佳瑤，吉林大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.136

近幾年，政府在多地進(jìn)行了排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，針對(duì)排污權(quán)有償獲得和排污收費(fèi)的雙重存在問題成為大家關(guān)心的重點(diǎn)，這一舉動(dòng)無疑加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但一定程度上也有其存在的合理性，本文針對(duì)兩種制度的存在和發(fā)展問題進(jìn)行一些方面的探究。此外，2018年1月，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施，一部分環(huán)保稅替代了原先的排污費(fèi)，這也對(duì)排污費(fèi)用的格局產(chǎn)生一定的影響。

一、 兩種制度的法律起源

（一）排污收費(fèi)制度

排污收費(fèi)是指我國環(huán)境政策中的一項(xiàng)基本制度。1979年，新中國第一部環(huán)境保護(hù)法《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》中第三章第十八條明確規(guī)定“超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照污染物排放的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)?！痹谥箢C布的《大氣污染防治法》（1988年頒布，2014年修訂）、《征收排污費(fèi)暫行辦法》（2003年廢止），對(duì)排污費(fèi)的征收和使用有了具體的規(guī)定。最新的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》也隨著環(huán)境保護(hù)稅法的出臺(tái)而同時(shí)廢止。

（二）排污權(quán)有償使用和交易制度

排污權(quán)的概念于1968年首次提出，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯認(rèn)為排污權(quán)也是一種產(chǎn)權(quán)，是在保證環(huán)境質(zhì)量不受到過分影響下的合理合法向環(huán)境排放污染物的權(quán)利，并且這種權(quán)利的性質(zhì)與其他產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)類似，可以通過市場進(jìn)行相關(guān)的交易，并且通過這樣的權(quán)利分配達(dá)到控制污染物的目的。在這個(gè)思想提出后，美國環(huán)境保護(hù)局分別在河流污染和大氣污染方面進(jìn)行了實(shí)踐應(yīng)用。

我國在上個(gè)世紀(jì)環(huán)保法實(shí)行之后，便進(jìn)行了排污權(quán)制度的相關(guān)論證和嘗試，但因?yàn)槿嗣癍h(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，政府關(guān)注度不夠而未能取得有效的實(shí)質(zhì)進(jìn)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來，環(huán)境問題日益嚴(yán)重，控制污染迫在眉睫，我國在多個(gè)省市進(jìn)行排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》也在第二十一條明確規(guī)定“國家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易?！?/p>

二、排污制度的發(fā)展和現(xiàn)狀

（一）起步嘗試階段

1987年，排放指標(biāo)的首次交易嘗試在上海進(jìn)行，針對(duì)的是企業(yè)與企業(yè)之間的水污染物排放指標(biāo)。1991-1994年，我國相繼在20多個(gè)城市開展了大氣污染物排放許可證制度的試點(diǎn)工作。 在這一階段，我國開始出現(xiàn)以《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的意見》、《國家環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃》、《大氣污染防治法》為代表的總量控制立法和相關(guān)文件， 并提出了“一控雙達(dá)標(biāo)”的標(biāo)準(zhǔn)。1988 年原國家環(huán)保局正式發(fā)布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，其中明確規(guī)定“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制”。

（二）試點(diǎn)摸索階段

新世紀(jì)以來，我國在太原市和南通開啟了排污權(quán)交易項(xiàng)目等。2002年，在七省市進(jìn)行了針對(duì)二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)有償使用試點(diǎn)。十一五期間，全國計(jì)劃二氧化硫排放量削減 10% 的總量控制目標(biāo)為 2294.4萬噸，實(shí)際分配給各省2246.7萬噸，國家預(yù)留47.7萬噸，用于二氧化硫排污權(quán)有償分配和排污權(quán)有償使用試點(diǎn)工作。我國開始逐漸探索通過排污權(quán)有償使用達(dá)到控制污染物排放總量的目的的制度和具體方式。

（三）試點(diǎn)深化階段

2014年國務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定實(shí)行排污權(quán)的有償取得，同時(shí)不免除排污單位依法繳納排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)。標(biāo)志著我國從嘗試排污權(quán)有償獲得的時(shí)期到排污權(quán)確定有償獲得且不免除排污收費(fèi)（稅）的義務(wù)的時(shí)期，這一時(shí)期改革試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)在于探究摸索符合我國國情的排污權(quán)交易機(jī)制，健全排污權(quán)交易市場，優(yōu)化排污權(quán)定價(jià)機(jī)制。

三、存在問題的探究

（一）排污收費(fèi)制度自身缺陷

排污收費(fèi)作為一種行政事業(yè)收費(fèi)，在一定程度上存在執(zhí)行力不強(qiáng)，實(shí)施不夠規(guī)范的問題，有的企業(yè)長期拖欠排污費(fèi)用，政府催繳手段有局限性，強(qiáng)制性不足。另外收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)各個(gè)地區(qū)存在差異，存在不公平現(xiàn)象。另外大氣污染和水污染存在地域的不確定性，不能以行政區(qū)劃分，這樣就會(huì)存在上游收錢而下游無錢治理的狀況。此外，還存在信息不公開不透明的問題，有些地方出于追求經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)費(fèi)緊張的原因，甚至存在默許超標(biāo)排污，收取罰款的現(xiàn)象。

（二）排污權(quán)制度不健全，政策不統(tǒng)一

對(duì)于排污權(quán)的內(nèi)涵、統(tǒng)一的交易細(xì)則、權(quán)責(zé)劃分和權(quán)利保障等內(nèi)容《中華人民共和國大氣污染防治法》等現(xiàn)行法規(guī)都沒有明確規(guī)定。那么收了排污權(quán)有償使用費(fèi)，還需不需要交排污費(fèi)了呢？如果兩個(gè)費(fèi)用都交是否會(huì)雙重收費(fèi)，是否會(huì)加大企業(yè)負(fù)擔(dān)？盡管環(huán)保部對(duì)一些問題作了解答和規(guī)定，許多的疑問依舊導(dǎo)致各個(gè)省市做法不一致，我們的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，單單收費(fèi)方式一項(xiàng)，就有51個(gè)城市采用統(tǒng)一定價(jià)、雙項(xiàng)收費(fèi)的方式；有6個(gè)城市采用補(bǔ)差價(jià)、單項(xiàng)收費(fèi)的方式，這非常不利于在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的市場。

四、 制度銜接的政策建議

（一）排污權(quán)的有償使用制度的建立健全

我國在最初的時(shí)候排污權(quán)的初始分配是無償進(jìn)行的，這樣的方式已不符合健全排污權(quán)交易制度和市場的實(shí)際要求。在我們調(diào)查的過程中，超過半數(shù)的企業(yè)表示愿意有償獲得排污權(quán)。繳納有償使用費(fèi)作為一種前置程序，能夠很好地約束企業(yè)的生產(chǎn)行為。在操作上，企業(yè)必須先向政府部門設(shè)立的排污權(quán)交易中心（所）申購排污權(quán)，在繳納費(fèi)用后獲得排污許可。這樣，排污權(quán)作為一種有償獲得的稀缺資源，不僅能夠體現(xiàn)環(huán)境價(jià)值，也能督促企業(yè)重視降低排污水平，提升污染處理水平，進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，更重要的是，可以利用市場和政府整體核算相結(jié)合的手段，控制排污總量，從而更好地達(dá)到創(chuàng)建生態(tài)文明社會(huì)保護(hù)地球環(huán)境的目的。

（二）征收排污費(fèi)改為征收相應(yīng)的環(huán)保稅

排污收費(fèi)制度建立以來我國的排污費(fèi)收取總量不斷上升，數(shù)量可觀的排污費(fèi)對(duì)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)工作貢獻(xiàn)突出，有數(shù)據(jù)顯示近20年來收取的排污費(fèi)用大部分還是通過專項(xiàng)資金的方式返還給企業(yè)幫助企業(yè)進(jìn)行污染處理的技術(shù)升級(jí)，對(duì)于我國環(huán)保事業(yè)具有不可替代的意義。2018年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施，標(biāo)志著國家環(huán)境保護(hù)繳稅制度的不斷健全。針對(duì)排污收費(fèi)存在的眾多局限性，環(huán)境保護(hù)稅可以增加收繳的強(qiáng)制性和專業(yè)性，降低行政成本，不僅可以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也利于信息的公開透明，在分配上可以使資金分布更加合理，消除收費(fèi)結(jié)余造成浪費(fèi)和收費(fèi)不足無錢治理的狀況。

（三）從學(xué)理上如何理解排污收費(fèi)（環(huán)保稅）和排污權(quán)有償使用雙項(xiàng)存在

從經(jīng)濟(jì)角度來看，環(huán)境保護(hù)稅把污染物所帶來的環(huán)境損失的社會(huì)成本轉(zhuǎn)移到了企業(yè)的生產(chǎn)成本中去，其根本目的是糾正外部性，使社會(huì)資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。但是實(shí)際上排污權(quán)有償使用制度具有同樣的效果，所以有人曾經(jīng)質(zhì)疑排污收費(fèi)和排污權(quán)有償使用存在雙重收費(fèi)。如果將排污權(quán)視為物權(quán)，那么在使用這種物權(quán)的時(shí)候，產(chǎn)生相應(yīng)的資源稅，也就是環(huán)境資源稅，這在學(xué)理上是更加合理的存在，就像是城鎮(zhèn)土地使用稅等。然而資源稅與環(huán)境保護(hù)稅在我國是兩個(gè)稅種，且針對(duì)排污權(quán)使用的資源稅缺乏詳細(xì)的條文和說明解釋。這是環(huán)境類稅法制度在健全過程中應(yīng)該關(guān)注的重要問題，考慮到排污費(fèi)（環(huán)保稅）與排污權(quán)有償使用在學(xué)理上的沖突，是否應(yīng)該建立健全以環(huán)境資源稅處于核心地位，環(huán)境保護(hù)稅處于輔助地位的環(huán)境稅收體系。

（四）排污權(quán)有償使用和環(huán)保稅的定價(jià)問題

根據(jù)調(diào)查，在試點(diǎn)區(qū)域，定價(jià)的主要依據(jù)目前依舊是平均治理成本，這在一定程度上和排污收費(fèi)沒有太大區(qū)別。所以在設(shè)計(jì)定價(jià)模型時(shí)，應(yīng)該兼顧排污權(quán)有償使用政策、排污收費(fèi)政策、污染物排放總量控制政策，即不僅要考慮污染治理成本，還要考慮本地區(qū)生態(tài)環(huán)境水平要求的污染物排放總量控制，還要考慮排污權(quán)有償使用和環(huán)保稅內(nèi)化為企業(yè)成本后的企業(yè)收益，不能盲目增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，環(huán)境治理服務(wù)帶來的正向收益和環(huán)境污染對(duì)人體健康的影響也應(yīng)該考慮到定價(jià)模型中。當(dāng)前的排污費(fèi)轉(zhuǎn)稅只是單純的項(xiàng)目變更，在定價(jià)問題上也應(yīng)考慮以上因素重新定價(jià)。本文沒有給出具體的定價(jià)模型，在后續(xù)的研究中會(huì)繼續(xù)進(jìn)行模型的建立。

五、結(jié)語

十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)擺上了中國特色社會(huì)主義五位一體總體布局的戰(zhàn)略位置。綠色發(fā)展作為新發(fā)展理念的重要組成部分。排污收費(fèi)（稅）制度和排污權(quán)有償使用制度作為生態(tài)文明建設(shè)和污染控制工程的重要組成部分也在不斷完善，在不斷厘清排污收費(fèi)和排污權(quán)有償使用的根據(jù)和目的后，依據(jù)法學(xué)原理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，不斷健全相關(guān)法律制度，探究更加合理的收費(fèi)制度和方式，施行更加合理的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。任何制度的建立都不可能一蹴而就，我國正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，環(huán)境政策的不斷完善也將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，打造綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)人與自然和諧相處。

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