改革開放四十年地方立法權檢視

包玉秋

[摘? 要]改革開放四十年來，地方立法主體逐漸增多，逐步形成了統(tǒng)一而分層次的立法體制，地方立法作為國家立法體系的重要組成部分，在“統(tǒng)一”的基礎上，立法體制的“層次”更加分明，在獲得立法權的同時，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用更加突出。

[關鍵詞]地方立法權;擴容;立法質量

[中圖分類號]D902? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）12-0023-05

一

1978年黨的十一屆三中全會，把黨的工作重點轉移到社會主義經(jīng)濟建設上來，實行改革開放的決策，從此開啟中國式改革開放。隨著改革開放步伐的加快，如果立法權完全掌握在中央，“一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國一刀切，那就很難適應千差萬別的具體情況，不是掛一漏萬，就是主觀主義，實踐證明不行?！盵1]

第一個十年：1978年-1988年

1.省級獲得地方立法權

1979年《地方組織法》，第一次以法律的形式賦予省級人大及常委會立法權。①《地方組織法》是關于國家機構的基本法，是地方各級人大及其常委會和政府行使職權的法律保障，為地方國家權力機關和行政機關的活動提供法律依據(jù)，《地方組織法》于1982年、1986年、1995年和2004年，歷經(jīng)四次修改?！兜胤浇M織法》第四條規(guī)定：“地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關?！?/p>

1982年《憲法》，確認《地方組織法》的立法體制，《憲法》第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案”。

2.“設區(qū)的市”獲得地方立法權

1979年《地方組織法》，第一次以法律的形式賦予“設區(qū)的市”的人大立法權。②1982年《憲法》，確認《地方組織法》的立法體制，并將設區(qū)的市的人大的立法權，擴展到其常委會。③

3.“較大的市”登上地方立法的歷史舞臺

1982年，《地方組織法》第一次修改，創(chuàng)設“較大的市”，以解決地級市的立法權創(chuàng)設。一是將省級地方立法權下放到省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的“較大的市”的人大常委會，以上主體可以“擬訂”本市需要的地方性法規(guī)，提請省、自治區(qū)的人大常委會審議制定，并報全國人大常委會和國務院備案。④二是將地方立法主體從上述地方權力機關擴展到同級地方政府，第35條第1項規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”。

由此，“較大的市”登上地方立法的歷史舞臺，盡管此時的“較大的市”僅包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市。⑤《地方組織法》的前三次修改，對“較大的市”地方立法權的規(guī)定逐步細化，最后一次修改，刪除了“較大的市”。

1986年，第二次修改《地方組織法》，將省會市和國務院批準的較大的市的地方性法規(guī)的“擬訂權”修改為“制定權”，第七條第二款和第三十八條第二款規(guī)定：省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人大及其常委會，“根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案?！币皇恰拜^大的市”的人大及常委會享有制定地方性法規(guī)權，正式成為地方立法主體;二是省級人大常委會對其“批準后施行”而不再是“審議制定”;⑥三是由省、自治區(qū)的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案。⑦

第二個十年：1988年-1998年

1.“經(jīng)濟特區(qū)的市”獲得地方立法權

中國的“經(jīng)濟特區(qū)”誕生于上世紀70年代末80年代初，成長于90年代，最早是“出口特區(qū)”，1979年深圳、珠海、汕頭和廈門試辦“出口特區(qū)”，1980年改稱“經(jīng)濟特區(qū)”，目前我國有7個經(jīng)濟特區(qū)，⑧經(jīng)濟特區(qū)之“特”在于，特殊的經(jīng)濟政策、特殊的經(jīng)濟措施和特殊的管理體制，以外向型經(jīng)濟為發(fā)展目標，通過減免稅等優(yōu)惠措施，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，鼓勵外商投資，引進先進的科學技術和管理方法，促進地區(qū)和國家經(jīng)濟快速發(fā)展。

在地方立法方面，全國人大或常委會以專門決議的形式，特別授權于改革開放之初建立的四個經(jīng)濟特區(qū)和大特區(qū)的海南省，享有地方性立法權。

海南省開經(jīng)濟特區(qū)立法權之先河。1988年4月13日，七屆全國人大一次會議審議了國務院建立海南經(jīng)濟特區(qū)議案，除了決定將海南島列為經(jīng)濟特區(qū)外，還“授權海南省人民代表大會及其常委會，根據(jù)海南經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟特區(qū)實施，并報全國人大常委會和國務院備案。”可見，海南省在建省之初便同時享有地方立法權。

此后，深圳、廈門、汕頭和珠海分別獲得地方立法權，具體時間是：1992年，全國人大常委會授權深圳市人大及常委會和深圳市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章，在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施，由此，深圳經(jīng)濟特區(qū)獲得地方立法權;1994年，全國人大授權廈門市人大及常委會和廈門市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟特區(qū)實施，由此，廈門經(jīng)濟特區(qū)獲得地方立法權;1996年，全國人大授權汕頭市和珠海市人大及常委會和政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟特區(qū)實施。

經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)全國人大或全國人大常委會的授權，獲得特別授權立法權，為改革過程中地方的先行先試提供了合法性依據(jù)，使其在經(jīng)濟體制改革方面起“立法試驗田”作用，為全國性立法提供有益的經(jīng)驗和借鑒。

2.國務院批準的“較大的市”擴增

“較大的市”在數(shù)量上有所增多，除1984年首次批準了13個市為“較大的市”外，又于1988年、1992年和1993年，先后三次批準6個市為“較大的市”，1997年重慶市升格為直轄市以后，“較大的市”由19個變?yōu)?8個。由此，“較大的市”在數(shù)量和立法主體類別上均得到增加。但是，1993年以后，國務院不再批準“較大的市”，而且，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，有些城市，如溫州、東莞、佛山等后發(fā)展城市，在人口規(guī)模、經(jīng)濟總量等方面已經(jīng)遠遠超過以前四批批準的部分“較大的市”，但審批大門已經(jīng)關閉，無法實現(xiàn)立法權與經(jīng)濟實力的匹配。

第三個十年：1998年-2008年

“較大的市”，成為《立法法》的專門概念。

在內(nèi)涵上，2000年《立法法》，總結改革開放20年來“較大的市”的理論和實踐，肯定了“較大的市”地方立法權的規(guī)范嘗試與經(jīng)驗積累，對“較大的市”人大及其常委會與政府的地方立法權的行使進行具體的規(guī)定，并專門為“較大的市”下了定義?！读⒎ǚā返?3條第二款規(guī)定：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在的市和經(jīng)國務院批準的較大的市”，“較大的市”的范圍擴大到歷史最多時期，主要包括四類：一是省會市;二是自治區(qū)首府所在地的市;三是經(jīng)濟特區(qū)所在地的市;四是國務院批準的較大的市?？梢姡谏弦浑A段省會或自治區(qū)首府所在地的市和國務院批準的“較大的市”以外，將“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市”擴充在“較大的市”之中。

在外延上，2000年《立法法》擴大了“較大的市”的外延，第63條、第64條、第69條、第73條、第80條和第89條，關于地方立法權的權限、立法事項、批準、公布、效力、備案等方面，進行了系統(tǒng)化的規(guī)定。⑨隨著“較大的市”的人大與政府地方立法主體地位的確立與穩(wěn)固，其地方性立法實踐卓有成效地展開，在地方經(jīng)濟發(fā)展的作用也日益受到關注，“較大的市”在國家立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大。由此，形成了中央、省級、較大的市的人大及其常委會、人民政府以及民族區(qū)域自治地方人大、特別行政區(qū)立法機關組成的統(tǒng)一而又分層次的立法體制，為發(fā)揮地方的主動性、積極性提供了廣闊的空間。

第四個十年：2008年-2018年

“設區(qū)的市”取代“較大的市”，成為地方立法主體。

2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國同志向十一屆全國人大四次會議作報告時宣布：一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。這表明，我國實現(xiàn)了從無法可依到有法可依的歷史性轉變，各項事業(yè)發(fā)展步入法制化軌道，地方性法規(guī)作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，功不可沒。

2012年黨的十八大以來，地方立法發(fā)揮著越來越重要的作用，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了各具特色、極富針對性的制度保障;2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量”;2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“依法賦予設區(qū)的市地方立法權”，明晰中央與地方、地方人大及其常委會與同級政府的立法權限，完善立法監(jiān)督，加強程序控制，促進改革與法治。

2015年3月，《立法法》據(jù)此做出修改，以“設區(qū)的市”取代“較大的市”，從過去49個較大的市享有的地方立法權，到賦予所有設區(qū)的市以地方立法權，明確地方立法權限和范圍，進一步完善了我國立法體制。“現(xiàn)在，享有地方立法權的主體在原有31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和49個較大的市的基礎上，又增加274個，包括240個設區(qū)的市、30個自治州和4個未設區(qū)的地級市⑩。3年來，新賦予地方立法權的市、州人大制定地方性法規(guī)595件，為加強和創(chuàng)新地方治理提供了有力法治支撐。”原《立法法》僅規(guī)定“較大的市”享有立法權。何為“較大的市”？《憲法》《地方組織法》和原《立法法》對其規(guī)定，在概念、側重點和范圍三方面有所不同?！稇椃ā分小拜^大的市”指行政區(qū)劃，位于省級行政區(qū)劃之下與縣級行政區(qū)劃之上的一級行政區(qū)劃;后兩部法律中的“較大的市”指享有立法權的城市，均側重于享有立法權，但范圍不同。[2]

2015年，修改《立法法》第72條，有三處修改：一是第2款和第3款，分別有兩處以“設區(qū)的市”取代“較大的市”;二是刪除第63條第4款，取消了原法關于“較大的市”概念的界定，地方立法權由“較大的市”修改為“設區(qū)的市”，賦予設區(qū)的市地方立法權，地方立法權擴容。“較大的市”專指經(jīng)國務院依據(jù)《地方組織法》規(guī)定已經(jīng)批準的較大的市。同時，《立法法》第73條、第78條和第82條，也規(guī)定了“設區(qū)的市”地方立法權。

《地方組織法》取消“較大的市”

2015年，第四次修改《地方組織法》，將第7條第2款、第43條第2款、第60條第1款中的“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市”修改為“設區(qū)的市”，再無“較大的市”概念。

賦予“設區(qū)的市”以《憲法》地位

2018年3月，修改《憲法》，在第100條增加一款，作為第2款：“設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行?！?/p>

把設區(qū)市立法權提升到國家根本法的高度予以確認，從國家根本法層面擴大地方立法的主體和權限范圍，對我國地方立法實踐的憲法確認，完善了中國特色社會主義立法體制，有利于地方因地制宜運用立法手段解決本地實際問題，發(fā)展地方經(jīng)濟社會事務。

二

1.在“統(tǒng)一”的基礎上，立法體制的“層次”更加分明

中華人民共和國成立后，國民黨反動政府統(tǒng)治時期制定的六法全書被廢除，國家立法權主要屬于中央，縣級以上政府，只有擬定暫行法令條例或單行法規(guī)的權力。1954年《憲法》將擬定暫行法令條例或單行法規(guī)的權力，除民族區(qū)域自治地方外，均收回中央，“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”。1975年和1978年《憲法》延續(xù)了中央集權的立法體制，毛澤東在憲法起草委員會第七次全體會議上指出：“我們是中央集權，不是地方分權。一切法律都要中央來制定，地方不能制定法律?！盵3]

改革開放40年間，從1979年《地方組織法》及其后的五次修訂，到2000年《立法法》，以下主體先后被賦予地方立法權，包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，較大的市的人大及其常委會，經(jīng)濟特區(qū)市人大及其常委會，以及這些地方的人民政府，2015年《立法法》修改，更是賦予所有設區(qū)的市以地方立法權，地方立法主體逐步進入擴容時期，形成“統(tǒng)一而分層次”的立法體制，2018年修改憲法，這一立法體制再次得以確認、完善和發(fā)展。

“統(tǒng)一而分層次”立法體制的基本內(nèi)容是：“統(tǒng)一”，是指國家立法權由全國人大及其常委會統(tǒng)一行使，法律只能由全國人大及其常委會制定，立法必須以憲法為依據(jù)，不得同憲法相抵觸，下位法不得同上位法相抵觸;“分層次”，是指在保證國家法制統(tǒng)一的前提下，國務院及其部分組成部門、省級人大及其常委會和設區(qū)的市人大及其常委會、自治地方人大、省級人民政府和設區(qū)的市人民政府等，有權制定行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方規(guī)章等。

“統(tǒng)一而分層次”的立法體制，遵循“依據(jù)”和“不抵觸”的原則，既實現(xiàn)了國家法制的統(tǒng)一性，又最大限度地調動了地方的積極性，地方立法數(shù)量不斷增加。2011年，中國特色社會主義法律體系基本形成，截至2017年3月13日，法律法規(guī)的數(shù)量為：法律258件，行政法規(guī)724件，地方性法規(guī)10229件？穴省級地方性法規(guī)5830件、設區(qū)的市地方性法規(guī)3094件、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)325件、自治條例和單行條例980件），司法解釋505件（最高人民法院司法解釋417件、最高人民檢察院司法解釋51件、最高法和最高檢聯(lián)合司法解釋46件），規(guī)章11839件（部門規(guī)章2780件和地方政府規(guī)章9059件）。其中，地方性法規(guī)數(shù)量最大，內(nèi)容涉及社會管理、文化教育、環(huán)境保護等領域，對推動地方的經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設發(fā)揮了重要作用。

2.在獲得立法權的同時，對促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用更加突出

國家立法權具有統(tǒng)一性和不可分割性，只屬于全國人大及其常委會。由此，地方立法權并非自身固有，而是源于中央的委托或授予。改革開放后，以經(jīng)濟體制改革為突破口，與簡政放權改革相配套，通過《憲法》《組織法》和《立法法》的授權，地方立法主體不斷擴容，由原來的省級人大及其常委會與省級政府，逐步擴大到設區(qū)的市，逐步成為我國立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大的部分，隨著經(jīng)濟、政治和社會條件的發(fā)展，所發(fā)揮的作用也日益受到關注。地方立法涉及地方治理的具體事務，在立法內(nèi)容上，修改后的《立法法》，將其立法權限定在“城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護”三個領域“地方性事務”，其范圍會隨著黨和國家關于中央與地方事權分配的思想、政策之變化而變化。地方立法機關的主動立法，自下而上地推動中央與地方在事權分配上良性互動，對“地方性事務”內(nèi)涵的發(fā)展起到能動效果。

地方立法主體擴容的趨勢，符合地方自治的特征和需求，而地方自治是現(xiàn)代法治國家的重要特征之一。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的目標，涉及到立法制度、行政制度、司法制度、監(jiān)督制度等領域的變革，在立法方面，在強調民主立法和科學立法的同時，突出立法引領的作用。通過擴大地方立法權，實現(xiàn)地方治理的法治化，由法律事后確認改革成果，向創(chuàng)制法律規(guī)范推動和引導地方改革轉變，使重大改革于法有據(jù)。據(jù)此，2015年修改的《立法法》第一條，提出“發(fā)揮立法的引領和推動作用”，以自貿(mào)區(qū)為例，2012年黨的十八大提出“加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略”，但直到2013年8月，全國人大常委會授權國務院“在上海自貿(mào)區(qū)暫時調整有關行政審批”，隨后天津、廣東、福建三地自貿(mào)區(qū)，都先經(jīng)過全國人大的授權。

注釋：

①《地方組織法》第七條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

②《地方組織法》第七條第二款規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案?！?/p>

③《憲法》第一百條規(guī)定第二款規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行?！?/p>

④第五屆全國人民代表大會第五次會議關于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的若干規(guī)定的決議（1982年12月10日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過），第二十七條增加一款，作為第二款：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會審議制定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案?！?/p>

⑤《國務院關于批準唐山等市為“較大的市”的通知》（國發(fā)[1984]76號文件），首次批準13個市為“較大的市”。

⑥“較大的市”制定地方性法規(guī)，須報所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準后才能施行。但″較大的市″的人民政府規(guī)章的制定無需報經(jīng)批準就可以直接施行。

⑦“備案”的原因：一是省會市和較大市的立法經(jīng)驗不足，立法力量還相對薄弱;二是省級人大常委會批準省會市和較大市的立法，避免把“土政策”用法規(guī)的形式固定下來。

⑧除深圳、珠海、汕頭和廈門外，還有1988年的海南，2010年新疆的霍爾果斯、喀什。

⑨第63條第2款確立了較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)權，現(xiàn)為《立法法》第72條第2款;第73條確立了較大的市政府具有制定地方政府規(guī)章權，現(xiàn)為《立法法》第82條。

⑩廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市。

1954年《憲法》第58條和64條規(guī)定，全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關;全國人大常委會解釋法律，制定法令;自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關：可以依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批準;地方人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行;地方政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決議和命令。

參考文獻：

[1]中共中央文獻編輯委員會.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991.

[2]郭蓮，宋向杰.“較大的市”立法權配置之反思[J].云南警官學院學報，2010，（6）.

[3]韓大元.1954年憲法與中國憲政（第二版）[M].湖北：武漢大學出版社，2008.

責任編輯? 宋桂祝