東北全面振興與地方政府治理體制創(chuàng)新

佟玉華

[摘? 要]東北全面振興的關(guān)鍵是要改變“政府強、市場弱”的體制弊端，正如習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會上重要講話中指出，東北地區(qū)遇到的困難和問題，歸根結(jié)底仍然是體制機制問題。因此，要加快建立健全符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、與市場經(jīng)濟(jì)完全對接的服務(wù)型、法治型、信用型地方政府治理體制，構(gòu)建穩(wěn)定有序、公平競爭市場機制，為市場主體營造良好的營商環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]東北振興;體制短板;政府治理;創(chuàng)新發(fā)展

[中圖分類號]D63? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）12-0004-04

東北振興解決的并不是貧窮問題，而是在原有基礎(chǔ)上如何再創(chuàng)輝煌。實現(xiàn)東北全面振興需要很多條件，其中最為重要也是最欠缺的，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制和機制條件。2018年9月，習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會上指出：“東北地區(qū)遇到的困難和問題，歸根結(jié)底仍然是體制機制問題”，東北地區(qū)既欠缺促進(jìn)市場競爭意識的制度安排，又欠缺鼓勵投資、創(chuàng)業(yè)發(fā)展的體制機制環(huán)境。東北地區(qū)由于市場化體制機制等制度有效供給不足，導(dǎo)致市場化進(jìn)程遲滯，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢。2015年7月，習(xí)近平總書記在部分省區(qū)振興東北地區(qū)老工業(yè)基地座談會上指出：“今天東北老工業(yè)基地振興的核心癥結(jié)，還是體制機制問題。必須從完善體制機制、搞活體制機制入手，形成一個同市場完全對接、充滿內(nèi)在活力的體制機制。這是根本之策?！睎|北全面振興的關(guān)鍵點和關(guān)節(jié)點，就是要建立和健全符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、與市場經(jīng)濟(jì)對接的服務(wù)型、法治型、信用型政府治理體制，從而構(gòu)建秩序規(guī)范、公平競爭市場機制，為市場主體營造良好的營商環(huán)境。

一、東北全面振興的關(guān)鍵是改變“政府強、市場弱”的體制弊端

政府太強、市場太弱是東北振興面臨的突出問題。在“官本位”慣性作用下，政府權(quán)力存在明顯的跨界，企業(yè)的市場主體地位沒有得到充分釋放，企業(yè)家的作用和職工的積極性沒有充分發(fā)揮出來，市場意識不濃。東北振興不是依靠上多少基建項目或資金扶持就能解決的，根本問題是體制問題。東北全面振興，需要對上一輪東北振興模式實行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，走出“政府主導(dǎo)型”的振興誤區(qū)，實現(xiàn)體制“闖關(guān)型”振興，按市場經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行地方政府治理體制創(chuàng)新。

眾所周知，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架中，企業(yè)制度、市場機制和政府治理體制是最重要的三大因素。就東北目前發(fā)展?fàn)顩r看，40年改革，由于政府治理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)變明顯不到位，與市場經(jīng)濟(jì)要求的政府職能和效率相比存在著明顯的不適應(yīng)，由此必然導(dǎo)致企業(yè)制度和市場機制構(gòu)建遲緩。

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，越位、缺位、錯位和失位同時存在。東北各級政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中對微觀干預(yù)較多，宏觀調(diào)節(jié)偏少，缺位、越位、錯位、失位同時存在，一些項目重復(fù)上馬、重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、原字號產(chǎn)品過多。直接調(diào)控的行政手段較多，利用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的間接調(diào)節(jié)較少，導(dǎo)致不能很好地適應(yīng)市場競爭，缺乏靈活性，不能很好地反映市場需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率低下。對環(huán)境資源保護(hù)不力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠、公共服務(wù)供給不足也屢見不鮮。在具體操作過程中，一些政府工作人員分不清哪些事務(wù)該政府管，哪些事務(wù)不該管，亂作為時有發(fā)生，門好進(jìn)臉好看事不辦，也是大量存在的。政府信用欠缺，新官不理舊賬，政策連續(xù)性差，法制意識淡漠，執(zhí)行不到位，服務(wù)效能低，企業(yè)運營環(huán)境不優(yōu)，生產(chǎn)經(jīng)營要素成本高，企業(yè)引進(jìn)人才和留住人才難，不但孔雀東南飛而且麻雀也東南飛的現(xiàn)象大量存在。

2.行政審批事項過多且效率低下。東北三省進(jìn)行諸多審批事項改革，但仍然存在審批事項過多，效率低下問題，有些審批事項是明減暗不減，不重要的減，重要的不減，和部門利益關(guān)聯(lián)度小的減關(guān)聯(lián)度大的不減，審批過程缺乏透明和監(jiān)督約束。尤其是事前審批過多，事中事后監(jiān)管較少。

3.政府規(guī)范、監(jiān)管市場秩序的力度不夠。規(guī)范市場秩序的法律法規(guī)不健全，執(zhí)法不嚴(yán)，選擇性執(zhí)法，管理松懈，紀(jì)律松弛，甚至有法不依，違法不究。由于政府治理體制不完善，真正公平競爭環(huán)境沒有形成。市場競爭是有條件的，就是市場主體權(quán)利平等，競爭規(guī)則公平。正是因為市場經(jīng)濟(jì)是平等競爭的經(jīng)濟(jì)，可以極大地激活社會的創(chuàng)造力和創(chuàng)新力，產(chǎn)生了創(chuàng)新國家和創(chuàng)新型社會?？梢哉f沒有公平競爭就沒有市場經(jīng)濟(jì)的活力和效率，也就沒有東北全面振興和全方位振興。改革開放40年，東北地區(qū)沒能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，導(dǎo)致競爭不公、營商環(huán)境不優(yōu)，給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來一系列深層次難題。

由于缺乏公平競爭，企業(yè)創(chuàng)新的外在壓力和動力較差。遼寧省2018年上半年，技改投資占比僅為4.6%，遠(yuǎn)低于14%的全國平均水平，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)難以升級，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以調(diào)整。規(guī)模以上的企業(yè)，國有企業(yè)占比近80%，國有企業(yè)中又有近80%的企業(yè)沒有進(jìn)行混合所有制改革，企業(yè)效益低下。由于缺乏平等競爭，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，總量偏小，遼寧大約有300萬戶。同時，體量較小，全國500強民營企業(yè)中，遼寧省僅進(jìn)入6家，同比浙江省則進(jìn)入137家。由于缺乏公平競爭，勞動者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性低，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機會不平等。習(xí)近平總書記在十二屆全國人大第一次會議閉幕式上的講話中指出：“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進(jìn)步的機會。有夢想，有機會，有奮斗，一切美好的東西都能夠創(chuàng)造出來?！敝挥袡?quán)利平等，競爭規(guī)則公平，才能給每一個中國人享有人生出彩的機會和實現(xiàn)夢想的機會，才能最大限度激活市場主體、社會主體的積極性和創(chuàng)造力，使整個社會充滿活力和創(chuàng)造力。

從經(jīng)濟(jì)和政治互動協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律來看，要建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、競爭有序、規(guī)則公平的現(xiàn)代市場體系和競爭機制，必然要求厘清政府和市場的關(guān)系，創(chuàng)新政府治理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范市場行為，強化宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)功能，解決缺位、越位、失位、錯位問題，為市場主體提供公平競爭的規(guī)則，為市場在資源配置中起決定性作用提供制度性的保障和支撐。

二、市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能和作用的范疇和空間，現(xiàn)代政府治理體制創(chuàng)新有了目標(biāo)指向和檢驗標(biāo)尺。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，必須依法加快政府職能的轉(zhuǎn)變，但絕不是否定和弱化政府作用。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，市場和政府的作用同樣重要，只是作用的范圍和內(nèi)涵不同。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府有不同于自然經(jīng)濟(jì)和計劃經(jīng)濟(jì)條件下的職能。

1.宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者。穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是政府第一重要的經(jīng)濟(jì)職能。宏觀調(diào)控亦稱國家干預(yù)，是政府對國民經(jīng)濟(jì)的總體管理，即政府在經(jīng)濟(jì)運行和發(fā)展中，依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，對社會經(jīng)濟(jì)總體的調(diào)節(jié)與控制，以保證總供給和總需求基本平衡，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長。宏觀調(diào)控的過程是運用經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)手段和調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而為微觀經(jīng)濟(jì)運行提供良性的宏觀環(huán)境，保證市場經(jīng)濟(jì)正常運行和均衡發(fā)展。

2.公共產(chǎn)品既公共服務(wù)的供給者。公共產(chǎn)品屬于公共資源，政府服務(wù)于公眾。所以，公共產(chǎn)品最顯著的特征是消費的非排他性，如，公共基礎(chǔ)教育、國防、治安、公共交通及政策法規(guī)等，是為所有公民服務(wù)的，并不因同時消費而相互排斥，當(dāng)然，也不因增加消費而降低效用。公共產(chǎn)品主要由政府來供給，即政府通過國家預(yù)算、直接投資，擔(dān)負(fù)對國防安全、公共教育、環(huán)境保護(hù)、社會治安等公共設(shè)施的建設(shè)與公共服務(wù)的供給責(zé)任，從而為全社會來創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，提供良好的公共服務(wù)。

3.國民收入的再分配者。市場經(jīng)濟(jì)能較好地解決市場公平問題，實現(xiàn)平等競爭和提高社會的效率，但在社會穩(wěn)定、社會公平上卻有局限性，市場經(jīng)濟(jì)是競爭的經(jīng)濟(jì)，由于市場主體的能力條件、資源稟賦等差異性，按照平等競爭規(guī)則，優(yōu)勝劣汰，存在貧富懸殊和兩極分化現(xiàn)象。為實現(xiàn)社會公平和社會穩(wěn)定，保證市場公平，為市場公平競爭提供良好的穩(wěn)壓閥和安全閥，政府要建立和完善社會保障體系和救助系統(tǒng)，并通過稅收和救濟(jì)等制度和手段，對國民收入進(jìn)行再分配，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果由大多數(shù)勞動者共享。平等競爭使經(jīng)濟(jì)發(fā)展有活力，社會保障使社會發(fā)展有穩(wěn)定力。

4.市場秩序的維護(hù)者。制訂市場規(guī)則，糾正市場失靈。市場秩序保證市場機制正常運行，市場機制的正常運行須有公開、公正、統(tǒng)一、透明的競爭規(guī)則，這就需要政府制定和實施公平的競爭規(guī)則，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范市場主體行為，政府要制定法律法規(guī)，政府要建立和維護(hù)公平有序的市場體系和市場機制。否則，自由放任的市場競爭往往容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)壟斷，甚至市場失靈，正如弗里德曼所言，“政府的必要性在于：它是競爭規(guī)則的制定者，又是解釋和強制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者?！?/p>

5.生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者。市場經(jīng)濟(jì)迄今為止是最有效率的經(jīng)濟(jì)，然而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本的本質(zhì)和目的就是追逐利潤最大化，由于利益驅(qū)動，低成本的假冒偽劣可能乘勢而興;由于利益驅(qū)動，無限制地向自然索取導(dǎo)致資源枯竭;由于利益驅(qū)動，廢氣、廢水、廢渣可能不經(jīng)任何消耗處理肆意排放，等等。改革開放40年，我們?nèi)〉昧司薮蟪删?，但也感受到了生態(tài)環(huán)境惡化的危害，綠色發(fā)展已成為我國調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、走新型工業(yè)化道路的重要動力，成為全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇，成為推動中國走向富強的有力支撐。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。因為良好生態(tài)環(huán)境既然是公共產(chǎn)品，必然由政府來供給。也就是說保護(hù)生態(tài)環(huán)境，政府要承擔(dān)主要職責(zé)。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一大職能就是保護(hù)環(huán)境。政府要通過制定相應(yīng)的法律和公共政策，合理利用保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，絕不是否定和弱化政府的作用，市場和政府相輔相成，其作用同樣重要，只是作用的范圍和內(nèi)涵不同，這就必然要求轉(zhuǎn)變政府職能。在黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確界定了我國政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的職能，這就是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護(hù)。東北要全面振興、全方位振興，必須創(chuàng)新地方政府治理體制，徹底厘清政府和市場的關(guān)系與邊界，科學(xué)界定政府的職責(zé)范圍，建設(shè)服務(wù)型、法治型、信用型的現(xiàn)代政府治理體制，使市場在資源配置中起決定性作用，充分激活市場主體的創(chuàng)新力和創(chuàng)造力，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

三、進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新地方政府治理體制

1.創(chuàng)新地方政府治理體制必須要解放思想。建立遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，按市場要求運作的職能有限、行為規(guī)范的地方政府治理體制，是解決東北全面振興的關(guān)鍵性問題。首先必須進(jìn)一步解放思想，思想引領(lǐng)行動，沒有思想認(rèn)識的高度，就沒有政府治理體制創(chuàng)新的力度。解放思想是推進(jìn)政府治理體制創(chuàng)新、實現(xiàn)遼寧全面振興發(fā)展的精神引擎和內(nèi)生動力。

習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會上的重要講話，為東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展把脈看病，透徹分析了東北全面振興、全方位振興面臨著四塊突出短板，即體制機制短板、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)短板、開放合作短板、思想觀念短板。其中“思想觀念短板”是“四塊短板”中最關(guān)鍵的一塊短板，在這個短板中，最核心的思想短板是官本位思想。這種官本位思想觀念突出表現(xiàn)就是普通民眾的依附性臣民心態(tài)依然嚴(yán)重，青天大老爺思想濃厚。一些官員自身的優(yōu)越感超強，公共權(quán)力行使私有化傾向嚴(yán)重。有的人在遇到問題時往往不是依照法律去爭取自己應(yīng)得的利益，而是找關(guān)系，尋求權(quán)力保護(hù)或等待政府的救濟(jì)，習(xí)慣找市長而不是找市場。在干群關(guān)系上的“官貴民賤”觀仍有市場，羨慕官員職業(yè)，一些官員往往將自己手中的權(quán)力私有化，吃拿卡要還屢見不鮮。

我們可以毫不諱言地說，只有社會改變對公務(wù)員的羨慕、對民營企業(yè)的鄙視，只有全社會對所有人給以普遍的尊敬和一視同仁的待遇，按市場經(jīng)濟(jì)要求創(chuàng)新，跳出“強政府”“弱市場”振興怪圈，東北地區(qū)才能有真正意義上的發(fā)展和振興。從這個角度看，東北全面振興或許需要一場思想上的全面革新。

2.創(chuàng)新地方政府治理體制必須要厘清政府和市場的邊界，科學(xué)界定政府的職能。無論是體制機制創(chuàng)新，還是營造企業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境，關(guān)鍵在于厘清政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用。黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確界定了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的權(quán)力空間、權(quán)力運行程序和規(guī)范，關(guān)鍵是我們在振興東北的實踐中如何破除利益藩籬，打破僵化的體制制約，按市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律，科學(xué)配置政府權(quán)力與市場主體的權(quán)利，科學(xué)界定和規(guī)范政府職能及其運行方式。也就是說對東北三省來講，要創(chuàng)新地方政府治理體制，即解決越位、錯位、缺位、失位問題，從而實現(xiàn)政府從權(quán)力型向責(zé)任型、管制型向服務(wù)型、人治型向法治型政府轉(zhuǎn)變，建立健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、精簡統(tǒng)一、公開透明、勤政廉潔的服務(wù)型政府治理體制。40年的改革開放，已證明哪個地區(qū)政府按市場經(jīng)濟(jì)要求限制權(quán)力，規(guī)范職能和行為，哪個地方市場化程度就高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢就好，反之亦然?？梢哉f，東北和發(fā)達(dá)地區(qū)最本質(zhì)的差距也就在于此。

3.創(chuàng)新地方政府治理體制必須要完善行政審批制度。政府職能轉(zhuǎn)變必須深化行政審批制度改革，即由原先的擠牙膏式的放權(quán)改革模式，變成保留模式改革，也就是說要明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的審批權(quán)限，確定政府審批權(quán)限清單，實現(xiàn)“非禁即入”“非禁即準(zhǔn)”，即凡符合市場化運作條件的行業(yè)或領(lǐng)域，除國家法律法規(guī)明確禁止的以外，對所有的企業(yè)主體和資本開放，徹底改變東北地區(qū)營商環(huán)境。改變以往的今天下放一點、明天下放一點擠牙膏式做法，尤其是明放暗不放，虛放實不放的做法。對于保留的審批權(quán)限，公開透明化，向市場和社會明示，簡化流程，縮短審批時間，提高辦事效率。遼寧省出臺了《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，并建立了遼寧省營商環(huán)境監(jiān)管局，提出并實施了“一套標(biāo)準(zhǔn)、一個流程、一個窗口、一張網(wǎng)、一批項目”的“五個一”工程，對此關(guān)鍵要以踏石留印的精神抓貫徹和落實。

強化地方政府的市場監(jiān)管責(zé)任。政府向市場放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，給企業(yè)松綁，不是不管，而是要加強事中和事后監(jiān)管，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一大職責(zé)。在實踐中必須明確政府的監(jiān)管責(zé)任，建立和健全事前事中事后監(jiān)管的制度，明確監(jiān)管程序和方式，對監(jiān)管失職的政府機構(gòu)和人員，明確懲罰標(biāo)準(zhǔn)，加大懲罰力度。

4.創(chuàng)新地方政府治理體制必須要完善法律法規(guī)。創(chuàng)新地方政府治理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為，必須納入地方立法的規(guī)定，加快法治政府建設(shè)?！胺o授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，把政府轉(zhuǎn)變職能納入立法工作，使政府治理體制創(chuàng)新工作在法治下有序地開展。實踐中缺少法制支撐，缺乏外在的剛性約束力和制約力，是地方政府職能轉(zhuǎn)變、地方政府治理體制創(chuàng)新工作難以開展的重要原因之一。只有在剛性的法治框架內(nèi)才能促進(jìn)各級政府依法履行職責(zé)，才能破除政府由于自身行為慣性和利益驅(qū)動，為市場為社會提供法定的公共服務(wù)義務(wù)，規(guī)范和約束行政權(quán)力，保障市場主體的權(quán)利和人民群眾依法享有各項權(quán)利。

5.創(chuàng)新地方政府治理體制必須要改革政府績效考核體系。政府績效考核體系是風(fēng)向標(biāo)、指揮棒，一定程度上影響著官員行為偏好，具有牽一發(fā)而動全身的功效，必須改革政府績效考核體系。一是要緊緊圍繞加快東北全面振興，推動高質(zhì)量發(fā)展這條主線，完善政府績效評估指標(biāo)體系。即考核政府和政府官員，更重要的是看市場秩序、營商環(huán)境、失業(yè)率、人均收入水平、生態(tài)建設(shè)指標(biāo)、治安狀況等。二是要善于用全面的客觀的眼光評價政府的工作成果。也就是說既要看政府的“顯績”，同時也要考察政府的“潛績”。三是要改變僅由上級政府作為下級政府業(yè)績的考察和評價主體的模式。判斷地方政府公共管理水平提供公共產(chǎn)品是否公平、合理及優(yōu)質(zhì)，應(yīng)由地方各級人民代表大會進(jìn)行評判。這也是強化地方人大對同級地方政府監(jiān)督和制約？熏提高政府效能及公共產(chǎn)品供給效率的必然要求。

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