破解下派干部管理制度困境

張敬

[摘? 要]下派干部制度作為我國(guó)政府人事管理體制中的主要干部交流方式，要想在未來(lái)繼續(xù)順利推行，就必須不斷謀劃、完善，以提升其科學(xué)化水平。文章借助公共部門人力資源管理的相關(guān)理論，詳細(xì)分析了現(xiàn)行下派干部人事管理制度各環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定、做法及其所存在的問(wèn)題，并嘗試提出具有針對(duì)性的解決建議。

[關(guān)鍵詞]下派干部;人事管理;選拔任用;考核評(píng)價(jià);監(jiān)督

[中圖分類號(hào)]D63? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2018）03-0063-09

在我國(guó)政府人事管理體制中，下派干部是由有關(guān)部門指定，直接從上級(jí)機(jī)關(guān)選派到下級(jí)基層任職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。其本質(zhì)是干部，而下派作為干部交流的特定形式，整合了上下級(jí)之間的縱向交流、人才資源優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性交流和鍛煉干部的培養(yǎng)性交流。從個(gè)人角度，下派干部體現(xiàn)了人才成長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)理：一個(gè)可用之才在人地兩疏的環(huán)境中工作，可以最大限度調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性，產(chǎn)生額外的良好工作效果。從全局出發(fā)，下派干部體現(xiàn)了管理創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)制，即所謂的“摻沙子”效應(yīng)——通過(guò)改變組織的人員結(jié)構(gòu)，注入不同于原有班子的新因素，達(dá)到改變組織性質(zhì)、方向、力量對(duì)比的目的。當(dāng)某地政府管理陷入人際關(guān)系僵局，工作停滯不前時(shí)，一個(gè)站位高、能力強(qiáng)的外援有助于打破既有格局，迅速打開新的工作局面。

不斷壯大的下派干部群體在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善當(dāng)?shù)孛裆?、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、激發(fā)政治活力等方面均發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，盡管下派干部制度對(duì)我國(guó)干部隊(duì)伍建設(shè)存在諸多好處，可下派干部一旦進(jìn)入地方，其新的思維方式和行事風(fēng)格勢(shì)必與基層原體發(fā)生碰撞，引起人們的關(guān)注和非議。相關(guān)問(wèn)題的有效解決，對(duì)提高下派干部的工作效能，完善干部人事交流制度，打造一支高水平、層次分明、善于治國(guó)理政的現(xiàn)代化國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍具有重要意義。

一、下派干部管理制度的作用

首先，從干部自身角度，下派干部制度通過(guò)增加基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)提升干部工作能力，是培養(yǎng)優(yōu)秀中青年黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要手段。只有經(jīng)過(guò)地方艱苦環(huán)境和工作難題的磨煉，才能提高干部自身能力水平，更好地為國(guó)家和人民服務(wù)。下派干部先前的工作經(jīng)驗(yàn)使他們站位高遠(yuǎn)，視野開闊，善于宏觀思考，對(duì)公共政策的制定和分析有較高的理論水平;而基層工作經(jīng)歷的缺乏，使得這些干部并不清楚地方政府的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，在面對(duì)突發(fā)事件和復(fù)雜矛盾時(shí)更是無(wú)從下手。干部到基層后，每天要解決的是具體的民生問(wèn)題和群眾困難，這有助于其掌握我國(guó)地方發(fā)展的基本情況，提升其駕馭復(fù)雜局面的能力。

其次，在中央機(jī)關(guān)方面，下派干部制度能夠促進(jìn)政令暢通，實(shí)現(xiàn)民情及時(shí)準(zhǔn)確的上傳下達(dá)，進(jìn)而制定出更能貼近基層實(shí)際的公共政策。公共政策的順利執(zhí)行，離不開政策制定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的緊密配合?，F(xiàn)實(shí)中，由于上下級(jí)政府對(duì)彼此工作情況的不了解，常常出現(xiàn)如下問(wèn)題：上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)地方政府陽(yáng)奉陰違，造成政令歪曲，影響政策執(zhí)行;基層干部抱怨中央的政策、制度和規(guī)定脫離實(shí)際，不適合本地區(qū)、本部門的發(fā)展。下派干部來(lái)自中央機(jī)關(guān)部委，曾是政策制定的主要參與者，憑借其政策導(dǎo)向性優(yōu)勢(shì)，一方面能夠在地方切實(shí)有效的宣傳、貫徹中央的政策性措施，架起雙方溝通的橋梁，化解政令不暢、上下脫節(jié)的矛盾;另一方面干部回到中央后，可以憑借積累的基層工作經(jīng)驗(yàn)，制定出更加完善的公共政策，為國(guó)家完善頂層設(shè)計(jì)獻(xiàn)計(jì)出力，有助于提高國(guó)家決策的民主科學(xué)化水平，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。

最后，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，下派干部能夠打破官僚派系，避免“山頭主義”，優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)，有效防止人事腐敗。調(diào)查顯示，對(duì)于下派干部的優(yōu)點(diǎn)，大部分群眾對(duì)“避免山頭主義，防止派系斗爭(zhēng)”這一項(xiàng)最為認(rèn)同。來(lái)自中央機(jī)關(guān)的、年輕的、有活力的干部加入，增強(qiáng)了地方領(lǐng)導(dǎo)班子的行政管理能力;一個(gè)強(qiáng)有力的外來(lái)干部通過(guò)跨越人情障礙，也為當(dāng)?shù)馗刹縿?chuàng)造了一個(gè)相對(duì)超脫的工作環(huán)境。

然而在一片關(guān)注和贊揚(yáng)聲中，下派干部出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)的苗頭，也使得原本隱藏在背后的管理制度問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，具體表現(xiàn)為選拔任用不規(guī)范、考核評(píng)價(jià)不健全、監(jiān)督約束機(jī)制失效等。

二、下派干部管理制度存在的問(wèn)題

（一）下派干部選拔任用制度存在的問(wèn)題

目前我國(guó)對(duì)下派干部的選拔一般參照2006年頒布施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，按照以下程序辦理：組織（人事）部門擬定方案，提出交流人選;征求調(diào)出、調(diào)入單位意見;黨委（黨組）集體討論決定;黨委（黨組）或者組織（人事）部門與擬下派干部談話，聽取本人意見，做好思想工作;組織（人事）部門辦理調(diào)動(dòng)手續(xù)（《工作規(guī)定》第四章第十九條）。

對(duì)于下派的時(shí)間和頻率，則規(guī)定：市、縣兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)未任滿一屆的一般不變動(dòng)，同一地區(qū)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)成員一般不同時(shí)下派產(chǎn)生;一次性下派規(guī)模一般不超過(guò)整個(gè)班子成員的三分之一;下派應(yīng)按照法定程序辦理（第四章第二十條）。

從制度規(guī)定層面來(lái)看，下派干部的選拔任用基本做到了程序完備、操作合理。中央從宏觀角度，關(guān)注治國(guó)理政的大問(wèn)題，其任用下派干部的目的側(cè)重于鞏固黨的執(zhí)政地位、執(zhí)行國(guó)家政策、培養(yǎng)后備干部以及優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)等;地方政府大多著眼于當(dāng)前，主要考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、人事權(quán)的掌控、干部的行政編制和出路等;而參與選拔的下派干部則更多是從自身發(fā)展的角度思考問(wèn)題。

在某些地方和部門，下派干部的選拔和任命屬于上層運(yùn)作，雖然其程序包含了官員個(gè)人申請(qǐng)和上級(jí)批準(zhǔn)任命，但在實(shí)際操作中往往會(huì)出現(xiàn)簡(jiǎn)化提名、省略考試的現(xiàn)象。同時(shí)由于我國(guó)現(xiàn)行干部任用制度中存在代理制，因此這些由上級(jí)任命的下派干部，到任伊始都會(huì)在官職前加上“代”字，再經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)選舉或任命后，把“代”字去掉。受到信息不對(duì)稱和地方缺少干部選擇自主性的影響，地方人大代表對(duì)下派干部的任前情況知之甚少，只能被動(dòng)投票，造成形式上的民主選舉，實(shí)際上的上級(jí)任命。如此產(chǎn)生的下派干部缺乏群眾基礎(chǔ)，很難得到地方的信任和支持。此外下派干部選拔任用所參照的制度不夠完善，有些還比較籠統(tǒng)。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》指出要“防止簡(jiǎn)單地以票取人（第三章第十七條）”，就會(huì)造成對(duì)下派干部推選是否重視選票亦或是重票不唯票的不同解讀;而關(guān)于“所推薦人選不是所在單位多數(shù)群眾擁護(hù)的，不列為考察對(duì)象（第三章第十八條）”中的“多數(shù)”，也沒有限定確切比例——這些很可能被人為利用，進(jìn)行暗箱操作，影響最后的選拔結(jié)果。

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》指出，黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年（第三條）;但同時(shí)又規(guī)定了干部任內(nèi)調(diào)整職務(wù)，任職3年以上為一個(gè)任期，不足3年的，只計(jì)算任職年限，不計(jì)算任期屆數(shù)（第九條）。也就是說(shuō)即使不夠最短任期，干部也可以按相應(yīng)的任職年限進(jìn)行職務(wù)調(diào)整。大部分下派干部以解決地方具體問(wèn)題為主，任期往往比較短。此外任期的頻繁更迭也會(huì)造成干部工作缺乏連續(xù)性：基層工作的開展和推動(dòng)都需要時(shí)間熟悉，下派干部經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的觀察學(xué)習(xí)，正準(zhǔn)備著手時(shí)卻因職務(wù)變動(dòng)被調(diào)走，而其繼任者由于工作理念不同，很可能擱置原案，造成資源浪費(fèi);短暫的任期甚至還會(huì)使下派干部產(chǎn)生不必負(fù)責(zé)任的想法，引發(fā)貪腐及短視行為。

（二）下派干部考核評(píng)價(jià)制度及存在的問(wèn)題

針對(duì)下派干部的績(jī)效考核問(wèn)題，還沒有哪個(gè)部門或地方出臺(tái)過(guò)有針對(duì)性的詳細(xì)規(guī)定?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中對(duì)交流考核的相關(guān)問(wèn)題有比較籠統(tǒng)的介紹：實(shí)行干部交流工作責(zé)任追究制度——違反或執(zhí)行紀(jì)律不嚴(yán)，予以嚴(yán)肅批評(píng)教育;造成嚴(yán)重后果的，追究主要責(zé)任人及其他直接責(zé)任人的責(zé)任（第五章第二十二條）。目前還只是效仿一般公務(wù)員，考察下派干部德育、能力、勤勉、政績(jī)、廉潔等方面，但由于其工作性質(zhì)的特殊性和封閉性，過(guò)于模糊的考核標(biāo)準(zhǔn)，使整個(gè)過(guò)程缺少規(guī)范性，人為操作空間很大，激勵(lì)性也不強(qiáng)。

1.績(jī)效考核的科學(xué)性和針對(duì)性差。公正、合理、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)是進(jìn)行干部考核的前提和基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)是，下派干部的考核指標(biāo)設(shè)定及各指標(biāo)權(quán)重分配的經(jīng)驗(yàn)性強(qiáng)，政績(jī)考核多為定性結(jié)果，定量少，對(duì)被考核干部的了解更多停留在感性認(rèn)識(shí)層面，缺乏理論和實(shí)踐深度，影響了考核評(píng)價(jià)的效率和考核結(jié)果的準(zhǔn)確。同時(shí)對(duì)下派干部的績(jī)效考核缺少一種適用范圍廣、說(shuō)服力強(qiáng)、普遍公認(rèn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，考核可比性差。各地在考核過(guò)程中往往強(qiáng)調(diào)本地區(qū)、本部門工作性質(zhì)和特點(diǎn)的差異而忽視了干部工作的共性，使得各地方缺少有說(shuō)服力的、統(tǒng)一的考核指標(biāo)體系，導(dǎo)致其綜合評(píng)價(jià)不具有客觀性，既難以區(qū)分績(jī)效優(yōu)劣，還會(huì)降低干部的參與熱情。

2.績(jī)效考核的主體和方式單一。我國(guó)公務(wù)員考核制度規(guī)定，年度考核時(shí)，可設(shè)立非常設(shè)性考核委員會(huì)或小組作為考核機(jī)構(gòu)，由本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、公務(wù)員管理及其他有關(guān)部門人員和公務(wù)員代表組成（《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法公務(wù)員考核規(guī)定》第十二條），并要經(jīng)過(guò)個(gè)人小結(jié)、群眾評(píng)議、部門領(lǐng)導(dǎo)人評(píng)語(yǔ)、考核委員會(huì)審核、部門負(fù)責(zé)人確定考核等次等基本程序。實(shí)際上我國(guó)下派干部的考核評(píng)價(jià)主體基本還是上級(jí)派出機(jī)關(guān)的組織人事部門，根據(jù)被考核干部在地方任職的工作情況做出大致評(píng)判，其考核結(jié)果體現(xiàn)了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志。這種自上而下的評(píng)價(jià)方式，造成部分下派干部盲目對(duì)上負(fù)責(zé)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而不顧民力、不計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的亂上項(xiàng)目，熱衷于搞面子工程。目前，政績(jī)即使有群眾參與考核，也難以成為獨(dú)立的評(píng)價(jià)主體，只是按照上級(jí)要求，被動(dòng)的以民主考核之名，行主體壟斷之實(shí)。干部考核都是在半封閉、不溝通的小范圍內(nèi)進(jìn)行，政務(wù)公開化還不夠全面;真正了解和熟悉情況的人員還不被列為正式考核主體，使得最終結(jié)果和社會(huì)公眾的感受差別很大，甚至存在虛假成分。民眾參與的信息不對(duì)稱，不僅降低了考核的公正性，還會(huì)影響人民群眾對(duì)黨和政府的信任和認(rèn)同。

3.考核結(jié)果的激勵(lì)功能發(fā)揮不夠。激勵(lì)作用被認(rèn)為是公務(wù)員績(jī)效考核的核心目標(biāo)，而下派干部考核中存在的問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致其部分激勵(lì)功能失效，使干部在基層工作中無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的積極性和主動(dòng)性。一方面，在傳統(tǒng)政府人事制度下，領(lǐng)導(dǎo)干部是身份的象征，下派干部派駐地方會(huì)因其背景“高貴”而成為“欽差大臣”，其考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到不到位，考核反饋及不及時(shí)，基本不會(huì)影響干部未來(lái)發(fā)展——這使得本想在地方有所作為的干部在缺少激勵(lì)的、安逸的環(huán)境中逐漸消磨了進(jìn)取心，在自我實(shí)現(xiàn)需求得不到滿足時(shí)，個(gè)別人甚至用腐敗來(lái)彌補(bǔ)自己所謂的職業(yè)虛榮心。另一方面，考核的不可比性和封閉性也使得下派干部的競(jìng)崗機(jī)制不健全。不同地區(qū)的同級(jí)同類干部對(duì)彼此的工作情況既缺乏了解，又無(wú)從比較，既達(dá)不到考核的預(yù)期效果，還使得其他干部無(wú)法與下派干部公平競(jìng)爭(zhēng)。

（三）下派干部監(jiān)督約束制度存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行體制下對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約基本完備：法律監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督乃至人民民主監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部制約等形式俱全;建立了民主生活會(huì)制度、民主評(píng)議制度、信訪舉報(bào)制度等各類監(jiān)督制度;還設(shè)立了從中央到地方龐大的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。同時(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中也明確指出“黨委（黨組）及其組織（人事）部門負(fù)責(zé)對(duì)干部交流工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，受理有關(guān)舉報(bào)、申訴，制止、糾正違反規(guī)定的行為，對(duì)有關(guān)責(zé)任人提出處理意見或建議（第五章第二十三條）。但由于下派干部身份的特殊性和雙重性，使他們經(jīng)常被排除在派出地和接收地的監(jiān)督約束之外，加之干部自我約束不嚴(yán)，容易滋生腐敗違紀(jì)現(xiàn)象——不僅不易察覺，而且難以定性懲處。

1.派出地疏于監(jiān)督。按照內(nèi)部監(jiān)督條例，上級(jí)黨委和政府對(duì)其派出的下派干部負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。從權(quán)力的授受關(guān)系來(lái)看，這應(yīng)該是一種有效監(jiān)督。而事實(shí)上，下派干部就任后，在空間上遠(yuǎn)離派出單位，上級(jí)對(duì)基層干部的日常工作，特別是對(duì)那些可能涉及濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的活動(dòng)很難做到及時(shí)跟蹤了解，更談不上對(duì)其違法亂紀(jì)行為的及時(shí)制止。至于上級(jí)黨委的巡視監(jiān)督，也常常由于機(jī)會(huì)少、周期長(zhǎng)、成本高、易被蒙混等問(wèn)題，達(dá)不到預(yù)期效果。有的派出單位認(rèn)為下派干部來(lái)自中央，具有較高的政治覺悟，工作目的性強(qiáng)，又在地方無(wú)親無(wú)故，即使不監(jiān)督也不會(huì)產(chǎn)生什么問(wèn)題——殊不知權(quán)力的磁鐵無(wú)論在哪，都會(huì)吸附那些別有所圖的人，形成新的關(guān)系網(wǎng)。還有的上級(jí)機(jī)構(gòu)片面強(qiáng)調(diào)“能人效應(yīng)”，只看重工作成績(jī)，擔(dān)心管太嚴(yán)會(huì)打擊干部工作熱情，便有意放松管理，甚至對(duì)已存在的問(wèn)題刻意回避遮掩。

2.接收地不愿監(jiān)督。干部下派為基層做事，又與當(dāng)?shù)馗刹恳煌ぷ?，接收單位?duì)其工作情況和表現(xiàn)應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)。但下派干部在地方即便不是擔(dān)任“一把手”也是官居高位，而在我國(guó)的權(quán)力系統(tǒng)中，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)權(quán)威，這就使得班子內(nèi)的基層干部難免會(huì)產(chǎn)生畏懼心理，擔(dān)心得罪人、遭報(bào)復(fù)。又想到下派干部的任期不長(zhǎng)，便抱著少管閑事的態(tài)度，不愿甚至放棄行使自己的監(jiān)督權(quán)力，一味取悅討好，造成內(nèi)部制約流于形式，在需要提出反饋意見時(shí)“集體沉默”。而作為監(jiān)督同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的主要部門，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在雙重體制管理下，其人事權(quán)、財(cái)政權(quán)大多掌握在擔(dān)任同級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的下派干部手中，客觀上限制了其監(jiān)督權(quán)的正常行使，導(dǎo)致監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。

3.普通黨員、群眾難以監(jiān)督。黨員作為黨內(nèi)監(jiān)督主體，人民群眾是國(guó)家主人，均依法享有監(jiān)督干部的權(quán)利。然而，由于各級(jí)政府的黨務(wù)政務(wù)公開程度還不夠，輿論監(jiān)督的手段有待加強(qiáng)，一般的黨員、群眾在干部下派之前對(duì)其曾經(jīng)的工作經(jīng)歷不了解，下派之后又對(duì)其決策活動(dòng)、廉潔自律等權(quán)力運(yùn)作情況不清楚，也就談不上所謂監(jiān)督。況且黨員和群眾對(duì)干部的監(jiān)督渠道本就狹窄，且目前對(duì)信訪舉報(bào)問(wèn)題的處理概率低、速度又慢，對(duì)反映問(wèn)題的群眾缺乏耐心接待和有效的安全保障，種種制約因素導(dǎo)致監(jiān)督失效。

4.下派干部自我監(jiān)督意識(shí)薄弱。有些干部自以為來(lái)自中央，在地方又處于核心位置，便看不起當(dāng)?shù)馗刹咳罕?，?dú)斷專權(quán)且缺乏民主素養(yǎng)，對(duì)監(jiān)督存在逆反心理。他們將上級(jí)派出地的監(jiān)督看作對(duì)自己不信任，將同級(jí)接收地的監(jiān)督看作跟自己過(guò)不去，將下級(jí)“土著”干部和群眾的監(jiān)督看作存心找茬。同時(shí)很多下派干部在就職于基層的過(guò)程中都會(huì)面臨自身利益的增減和家屬安置等問(wèn)題，對(duì)于這種因地域變動(dòng)而造成的心理落差，也要引起有關(guān)部門的重視，并加以監(jiān)督。

三、完善下派干部管理制度建議

管理下派干部，應(yīng)與干部人事制度改革整體配套，緊密圍繞《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌規(guī)劃。在具體工作中，就是要建立公開公正的選拔任用制度、全面系統(tǒng)的考核評(píng)價(jià)制度、管理嚴(yán)格的監(jiān)督約束制度。

（一）完善公開公正的下派干部選拔任用制度

選拔方面，原則上應(yīng)考慮在中央國(guó)家機(jī)關(guān)中政治思想過(guò)硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、培養(yǎng)前景較大的年輕干部，要能干事、想干事，具備一定的改革創(chuàng)新思想。同時(shí)干部選拔應(yīng)滿足當(dāng)?shù)卣膷徫恍枨蟆胤绞聵I(yè)的發(fā)展不是升官的實(shí)習(xí)場(chǎng)，如果下派干部的動(dòng)機(jī)不正、個(gè)人能力和職業(yè)發(fā)展與地方人才需求的匹配度低則很難做出成績(jī)。在這一過(guò)程中，中央組織部門應(yīng)憑借政府管理和公共人力資源的理論知識(shí)和專業(yè)技能，從客觀需求出發(fā)，根據(jù)干部特點(diǎn)和業(yè)務(wù)專長(zhǎng)，安排合適的崗位和職務(wù)，使其能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，盡快進(jìn)入角色。同時(shí)中組部也可以借擴(kuò)大選人視野來(lái)發(fā)動(dòng)全社會(huì)共同參與——先將接收地的干部崗位信息公開，然后在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)上級(jí)考察、民主推薦、個(gè)人報(bào)名、網(wǎng)絡(luò)票選等方式，將符合條件的人才全部納入進(jìn)來(lái)（采取“誰(shuí)推薦誰(shuí)負(fù)責(zé)”，上級(jí)行政機(jī)關(guān)、黨組織推薦下派干部，該領(lǐng)導(dǎo)班子或黨組織的負(fù)責(zé)人負(fù)主要推薦責(zé)任;群眾推薦下派干部，牽頭人和所有推薦人都是推薦主體;個(gè)人自薦者，自己是推薦責(zé)任主體。各責(zé)任主體應(yīng)在設(shè)計(jì)和填寫的《干部推薦表》中體現(xiàn)出來(lái)，落實(shí)推薦署名責(zé)任制）——先適當(dāng)擴(kuò)大差額選舉比例，再通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式擇優(yōu)下派。既增加了選拔工作的公開性、競(jìng)爭(zhēng)性和參與性，提高了選拔效率，又避免了少數(shù)人用少數(shù)人的情況，增進(jìn)黨和政府的用人公信度。

在任用過(guò)程中，下派的目的在于給機(jī)關(guān)干部補(bǔ)“基層課”，只能作為干部調(diào)配的補(bǔ)充方式，而不是主要手段——一般情況下，國(guó)家干部自下而上逐級(jí)晉升使用，既有利于構(gòu)建公平的用人秩序，又有利于干部隊(duì)伍的和諧穩(wěn)定。因此在任用干部時(shí)還應(yīng)以地方干部為主、下派干部為輔，堅(jiān)持適時(shí)適度原則。適時(shí)，就是下派干部選派要符合建設(shè)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子和改善班子結(jié)構(gòu)的要求，做到“兩不宜”，即：在領(lǐng)導(dǎo)崗位出現(xiàn)空缺且本地、本部門有合適人選時(shí)，一般不宜下派——以免挫傷當(dāng)?shù)馗刹康墓ぷ鞣e極性，也能縮短磨合期;若同一地方或部門的干部出現(xiàn)空缺，一般不宜連續(xù)下派——以免影響工作連貫性。適度，就是要注意下派的頻次，做好“兩不超”，即：一屆領(lǐng)導(dǎo)班子任期內(nèi)的下派干部數(shù)占總調(diào)整人數(shù)的比例不宜過(guò)大——最好不超過(guò)50%，以防止過(guò)多擠占“土著”干部的上升機(jī)會(huì);每次下派的數(shù)量（包括換屆）占出缺職位的比例不宜過(guò)大——最好不超過(guò)60%，以避免某一時(shí)期內(nèi)班子成員中新手過(guò)多。對(duì)于縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域來(lái)說(shuō)，在控制編制的情況下，應(yīng)盡量減少或避免從市直機(jī)關(guān)大量下派官員，必要時(shí)可采取同級(jí)輪崗的方式。

要做好任前鋪墊，派出部門需對(duì)干部在下派之后可能遇到的各種困難和阻礙抱有充分的預(yù)見性：一方面對(duì)“擬下派”的干部在赴任前進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，適當(dāng)增加實(shí)踐操作內(nèi)容——通過(guò)公文筐測(cè)驗(yàn)和可量化的培訓(xùn)結(jié)果，使其能夠提前想好任職期間可能遇到問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略;另一方面有計(jì)劃地將“擬下派”的干部安排到基層進(jìn)行跟蹤和考察，先從副職干起，待時(shí)機(jī)成熟后，再推上正職崗位。這樣的過(guò)渡性安排不僅能降低地方的排斥心理，還幫助下派官員進(jìn)一步熟悉了基層情況和具體工作流程，營(yíng)造出良好的工作、人際環(huán)境。

對(duì)于任期安排，可采取補(bǔ)充規(guī)定的方式，即無(wú)論下派與否，確是工作原因需要調(diào)整職位——任黨內(nèi)職務(wù)的，需經(jīng)過(guò)本級(jí)黨的全體代表大會(huì)同意和批準(zhǔn);任政府部門職務(wù)的，要經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)的全體會(huì)議同意和批準(zhǔn)。同時(shí)中組部應(yīng)當(dāng)對(duì)下派干部的職業(yè)生涯有一個(gè)較長(zhǎng)遠(yuǎn)的清晰規(guī)劃：如果能夠長(zhǎng)期任職，將有助于下派干部完成預(yù)定規(guī)劃，為地方做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，也可以從一開始就增強(qiáng)當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)他們的接受度和信任度。

（二）完善全面系統(tǒng)的下派干部考核評(píng)價(jià)制度

可以引入企業(yè)績(jī)效考評(píng)所廣泛使用的平衡積分卡（BSC），來(lái)設(shè)計(jì)一套適用于下派干部自身特點(diǎn)的、具有較強(qiáng)可比性的量化考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。首先將下派干部的一級(jí)考核維度設(shè)計(jì)為“社會(huì)管理效果”“相關(guān)客戶”“內(nèi)部管理”和“能力設(shè)計(jì)”;然后在干部工作總目標(biāo)的引導(dǎo)下，根據(jù)有效性、更新頻率、數(shù)據(jù)收集、責(zé)任制的標(biāo)準(zhǔn)，選擇關(guān)鍵成功因素作為二級(jí)考核指標(biāo);再?gòu)闹蟹纸獬霾煌年P(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)作為三級(jí)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而明確干部在該職位上的崗位職責(zé)、工作責(zé)任和權(quán)限、工作流程和關(guān)系。其中二級(jí)指標(biāo)是屬性描述，三級(jí)指標(biāo)是考核的具體內(nèi)容，也可附上具體指標(biāo)的完成進(jìn)度以酌情加分。在整個(gè)過(guò)程中要考慮到相關(guān)績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取的難易程度和成本，以及各指標(biāo)設(shè)置的相互約束性。

考核指標(biāo)確定以后，接下來(lái)進(jìn)行權(quán)重賦值。目標(biāo)值表示各項(xiàng)考核指標(biāo)應(yīng)達(dá)到的水平和程度，科學(xué)的設(shè)置考核指標(biāo)權(quán)重和目標(biāo)值，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)量化，才能為考核提供合理依據(jù)。一方面要根據(jù)下派干部形式的差異區(qū)分指標(biāo)權(quán)重。干部的工作目的不同，其各個(gè)考核維度所占的權(quán)重也不同：查案式下派的主要作用在于解決案件，整頓當(dāng)?shù)毓賵?chǎng)風(fēng)氣，“社會(huì)管理效果”和“內(nèi)部管理”的考核權(quán)重比例較大（表1）;能人下派由于干部自身能力較強(qiáng)，其作用在于促進(jìn)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)事業(yè)發(fā)展，使群眾滿意，因此“相關(guān)客戶”和“社會(huì)管理效果”的各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)成為考核的主要內(nèi)容;對(duì)于鍛煉式下派來(lái)說(shuō)，與積累工作經(jīng)驗(yàn)、鍛煉工作能力相關(guān)的“能力設(shè)計(jì)”維度和“相關(guān)客戶”維度的有關(guān)內(nèi)容則成為考核重點(diǎn)。另一方面還應(yīng)明確定性與定量的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)并處理好兩者關(guān)系。要突出定量指標(biāo)，對(duì)于可以量化的內(nèi)容，要最大限度設(shè)置成定量指標(biāo);對(duì)于只能以“優(yōu)、良、合格、不合格”判定的定性評(píng)價(jià)，要根據(jù)不同的考核內(nèi)容和指標(biāo)權(quán)重，分檔賦值，使考核結(jié)果實(shí)現(xiàn)從定性轉(zhuǎn)化為定量，又從定量得出定性結(jié)論的過(guò)程。

建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之后，還應(yīng)充分尊重上級(jí)主管部門的意見，積極聽取被考核干部所在班子的同事及下屬、服務(wù)對(duì)象或社會(huì)公眾的反饋，進(jìn)一步完善民主測(cè)評(píng)制（表2），不僅考察顯績(jī)，更要考核隱績(jī)。在考核進(jìn)行過(guò)程中和結(jié)束以后，將干部為什么合格、為什么進(jìn)行職位變動(dòng)的原因和依據(jù)等關(guān)鍵信息向社會(huì)公布，形成良好的民主糾錯(cuò)機(jī)制，降低用人失察的概率。

此外為了防止考核過(guò)程中出現(xiàn)弄虛作假、徇私舞弊、打擊報(bào)復(fù)等行為，應(yīng)在嚴(yán)肅考核紀(jì)律的基礎(chǔ)上，健全下派干部考核評(píng)價(jià)責(zé)任追究制度。強(qiáng)化各考核主體的工作職責(zé)和工作規(guī)范，對(duì)于不按法定程序進(jìn)行考核的、考核材料失實(shí)或隱瞞問(wèn)題的、考核失察造成用人失誤的有關(guān)考核主體，應(yīng)追究相關(guān)人員責(zé)任，讓謀私者無(wú)計(jì)可施，投機(jī)者無(wú)機(jī)可乘。

至于對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用，應(yīng)將下派干部和當(dāng)?shù)馗刹拷y(tǒng)一納入考核范疇，不僅將結(jié)果反饋給被考核干部，更要匯編成冊(cè)分送上級(jí)有關(guān)部門，嚴(yán)格依據(jù)考核結(jié)果對(duì)所有干部進(jìn)行公平升降、獎(jiǎng)懲。無(wú)論是下派干部還是本地干部，經(jīng)考評(píng)公認(rèn)確屬德才兼?zhèn)洹?shí)績(jī)突出的，必須一視同仁的提拔重用;績(jī)效一般的，要予以教育、引導(dǎo)和培訓(xùn);而被認(rèn)定績(jī)效較差且確難勝任本職工作的，要堅(jiān)決予以調(diào)整;同時(shí)干部也有權(quán)對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行申訴、復(fù)核。這樣，一方面可以鞭策下派干部擺脫“欽差大臣”的主觀思想，在工作上感到不干不行、不好好干不行、干不出成績(jī)不行的壓力，進(jìn)而將這種壓力轉(zhuǎn)化為與基層干部比成績(jī)、比效率、比質(zhì)量的動(dòng)力。另一方面又能夠激發(fā)本土干部的晉升熱情，引導(dǎo)他們憑工作實(shí)績(jī)與下派干部公平競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取同等的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升機(jī)會(huì)。

（三）完善下派干部監(jiān)督約束制度

垂直監(jiān)督方面，應(yīng)保證自上而下、同級(jí)、自下而上三種監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一：搞好自上而下監(jiān)督，應(yīng)理順好權(quán)力的授受關(guān)系;改善同級(jí)監(jiān)督，要解決好權(quán)力的制約關(guān)系;而健全自下而上監(jiān)督，需處理好權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。

作為監(jiān)督下派干部的主要形式，上級(jí)部門首先應(yīng)盡快制定出適用于下派干部監(jiān)督管理的法律規(guī)范，用“法治”保障的權(quán)與法的較量來(lái)替代“人治”主導(dǎo)的無(wú)權(quán)與有權(quán)的博弈;同時(shí)打破空間藩籬，對(duì)相關(guān)規(guī)定的落實(shí)情況進(jìn)行就近、逐層、經(jīng)常性巡視檢查，爭(zhēng)取做到下派干部的權(quán)力行使到哪里，上級(jí)組織的監(jiān)督就跟到那里。其次，可以設(shè)立具有相對(duì)獨(dú)立性和高度權(quán)威性的干部追蹤考察小組，建立單獨(dú)的干部追蹤檔案，進(jìn)行定期檢查和不定期暗訪，將工作業(yè)績(jī)突出的和敷衍了事的干部表現(xiàn)都記錄在案，作為階段考核的依據(jù)。還應(yīng)進(jìn)一步完善信息通報(bào)和聯(lián)席會(huì)議制度：地方定期將下派干部的工作表現(xiàn)上報(bào)上級(jí)人事部門，再由組織人事部門將干部的近況通報(bào)給其派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)三方信息的互通有無(wú);每年召開一到兩次三方聯(lián)席會(huì)議，就所掌握的信息研究部署共同行動(dòng)。

作為同級(jí)監(jiān)督主體的當(dāng)?shù)馗刹浚捎趯?duì)身邊同事的工作情況最為了解，更應(yīng)放下思想包袱，敢于主動(dòng)監(jiān)督。一方面接收單位要加強(qiáng)與各審計(jì)部門的協(xié)調(diào)，把對(duì)干部財(cái)務(wù)情況的審計(jì)結(jié)果作為重要監(jiān)督依據(jù);另一方面要加強(qiáng)與本級(jí)人大常委會(huì)和政協(xié)的聯(lián)系，在正式選舉任命后，既要堅(jiān)持本級(jí)人大對(duì)下派干部任期內(nèi)的述職評(píng)議，更要發(fā)揮政協(xié)的民主監(jiān)督職能。而作為專門的干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，地方紀(jì)檢監(jiān)察部門想要提高監(jiān)督的有效性，需具備兩個(gè)基本條件：一是保證監(jiān)督活動(dòng)的獨(dú)立性，不受上級(jí)、同級(jí)任何組織或個(gè)人的干涉;二是保持權(quán)力的平等性，不依附、受制于被監(jiān)督對(duì)象。在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，擔(dān)任黨政“一把手”的下派干部對(duì)同級(jí)紀(jì)委的管理和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)限制在政治導(dǎo)向?qū)用?，不得?duì)紀(jì)委查辦案件的具體活動(dòng)進(jìn)行干涉;安排、部署反腐敗階段性任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)工作，則交由上級(jí)紀(jì)委來(lái)完成。在自主性上，要保證地方紀(jì)委獨(dú)立行使立案、調(diào)查、處分等權(quán)力不受干擾：業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由上級(jí)紀(jì)委劃撥，人頭費(fèi)由地方財(cái)政按標(biāo)準(zhǔn)足額、按時(shí)發(fā)放;各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的人員安排、辦案經(jīng)費(fèi)等由原派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。

作為黨外自下而上的監(jiān)督主體，人民群眾不僅對(duì)下派干部抱有很高期待，更是對(duì)官場(chǎng)惡習(xí)深為痛恨。因此要讓群眾享有對(duì)下派干部的最大程度知情權(quán)，在現(xiàn)有政務(wù)公開水平的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)干部下派原因、干部來(lái)源、工作成果、財(cái)務(wù)狀況和今后去向等問(wèn)題的公開化和透明化，并將下派干部負(fù)責(zé)的、百姓關(guān)注度高的具體工作的進(jìn)展情況向社會(huì)公開，激發(fā)群眾參與監(jiān)督的積極性。同時(shí)要繼續(xù)完善信訪舉報(bào)制度，拓寬群眾進(jìn)行檢舉、控告的渠道——除各級(jí)官方監(jiān)督機(jī)構(gòu)都要設(shè)立自己的舉報(bào)受理部門之外，還要充分利用科技手段實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、媒體曝光等等，既要及時(shí)受理又要保障舉報(bào)人的權(quán)益。

橫向監(jiān)督方面，在工作范圍內(nèi)，應(yīng)建立完善的財(cái)務(wù)管理體系，做好財(cái)務(wù)審計(jì)的監(jiān)督預(yù)防工作，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線;對(duì)下派干部的各種財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行單獨(dú)立賬和嚴(yán)格報(bào)賬，監(jiān)視其經(jīng)手的資金流向，尤其規(guī)范對(duì)工程建設(shè)資金的審批流程，堅(jiān)決杜絕政績(jī)工程造成的財(cái)政浪費(fèi);要重點(diǎn)落實(shí)下派干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，除說(shuō)明其個(gè)人合法收入及來(lái)源之外，還應(yīng)包括配偶、子女的工作、住房、投資等情況;還可以實(shí)行公職擔(dān)保制度，令下派干部繳納一部分擔(dān)保金來(lái)對(duì)自己的施政行為進(jìn)行擔(dān)保，即通過(guò)增加腐敗成本來(lái)減少干部的不良行為。在工作范圍之外，應(yīng)加大對(duì)干部八小時(shí)外生活圈、社交圈的監(jiān)督。對(duì)于獨(dú)居的下派干部，在保證基本生活待遇的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制額外開銷，并定期對(duì)其“三公”狀況進(jìn)行抽查;對(duì)于隨遷的下派干部家人，在妥善安置的同時(shí)告誡他們要謹(jǐn)言慎行，避免與當(dāng)?shù)氐臋?quán)錢、人事關(guān)系產(chǎn)生糾葛。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)是國(guó)家和人民共同賦予的，自覺接受監(jiān)督既是法定義務(wù)，又是其正確行使權(quán)力的保障。下派干部們應(yīng)放低姿態(tài)，模范的遵守當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)監(jiān)督規(guī)定。尤其是那些“一把手”，更應(yīng)克服排斥監(jiān)督的消極心態(tài)。要把來(lái)自上級(jí)的、同事的和社會(huì)各界的監(jiān)督，看作對(duì)自己的關(guān)心和愛護(hù)，并內(nèi)化成一種習(xí)慣和動(dòng)力，在當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)爭(zhēng)做遵紀(jì)守法和依法辦事的楷模。

各級(jí)黨委政府選派干部下派到地方工作的做法，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都仍是必要和值得肯定的。要想下派干部在當(dāng)?shù)匕l(fā)揮出應(yīng)有效果，就必須確保選派干部的中央機(jī)關(guān)、干部本人以及接受下派的地方部門三方各自承擔(dān)起責(zé)任，同時(shí)保證干部下派的頂層設(shè)計(jì)既能考慮到中央鍛煉干部的需要，也能考慮到地方實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的需要，還能考慮到干部本人實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯規(guī)劃的需要。當(dāng)然，僅靠良好的初衷和健全的人事管理制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最好的解決辦法應(yīng)該是將明文規(guī)定內(nèi)化為自覺行動(dòng)。因此研究下派干部人事管理制度的最終目的在于通過(guò)制度來(lái)約束和引導(dǎo)干部行為，使下派干部在實(shí)踐中認(rèn)清自己為人民服務(wù)的本質(zhì)，進(jìn)而養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣和工作作風(fēng)。

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責(zé)任編輯? 張小莉