混合所有制改革背景下公司治理的法律完善

摘 要：在新一輪的國(guó)有企業(yè)改革中，混合所有制改革是國(guó)企改革的重要突破口。本文在分析混合所有制改革背景下公司治理存在的問(wèn)題基礎(chǔ)上，試圖探索混合所有制企業(yè)公司治理的完善路徑。

關(guān)鍵詞：混合所有制：公司治理：股權(quán)結(jié)構(gòu)：董事會(huì)

十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革之后，混合所有制改革成為國(guó)有企業(yè)改革的主導(dǎo)方向。自深化改革以來(lái)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門涌現(xiàn)了大量的混合所有制企業(yè)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委向全國(guó)人大黨委會(huì)報(bào)告的資料：截至2016年6月，全國(guó)國(guó)有企業(yè)改制面超過(guò)80%，中央企業(yè)及子企業(yè)改制面超過(guò)90%；中央企業(yè)中混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達(dá)67.7%；中央企業(yè)61.3%的資產(chǎn)、76.1%的利潤(rùn)集中在上市公司。 目前，雖然絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了混合所有制，但這并不說(shuō)明股權(quán)結(jié)構(gòu)改革到位，原有的公司治理結(jié)構(gòu)和管理制度并未徹底改變，未達(dá)到混合所有制改革提升國(guó)有企業(yè)效率的目的。

一、混合所有制企業(yè)公司治理存在的主要問(wèn)題

1、國(guó)有股權(quán)比例過(guò)高

混合所有制企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)是指國(guó)有股比例和非國(guó)有股比例的對(duì)比關(guān)系。 控制權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是股權(quán)結(jié)構(gòu)。從改革的實(shí)際情況來(lái)看，過(guò)去20年的混合所有制改革中，絕大多數(shù)企業(yè)并不注重解決股權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，而是更熱衷于通過(guò)上市來(lái)完成混合所有，或是向上市公司持續(xù)注入國(guó)有資產(chǎn)來(lái)增加國(guó)有股的比例。但總體上，大部分混合所有制企業(yè)仍然是國(guó)有控股企業(yè)。在對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)2696家混合所有制改制企業(yè)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查顯示，950家樣本企業(yè)中，486家的第一大股東為國(guó)有企業(yè)，占樣本總數(shù)的63.6%。 國(guó)有股在混合所有制企業(yè)中保持控股地位，管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)顯著提高，不但國(guó)有股，連同非國(guó)有股，都會(huì)可能會(huì)受到“劫持”。此時(shí)，非國(guó)有股東會(huì)利用自己在混合所有制企業(yè)中的權(quán)力來(lái)轉(zhuǎn)移利益、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)、過(guò)度分紅?；蛘吲c國(guó)有股東及管理層形成對(duì)抗，使混合所有制企業(yè)陷入公司治理危機(jī)之中。

2、董事會(huì)決策低效

混合所有制企業(yè)是至少擁有兩個(gè)股東的公司制企業(yè)。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，混合所有制企業(yè)要么必須設(shè)立董事會(huì)，要么必須設(shè)立執(zhí)行董事。根據(jù)法律規(guī)定，董事會(huì)有權(quán)選擇和監(jiān)督管理層并確定相應(yīng)的激勵(lì)辦法，董事會(huì)對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，因此，董事會(huì)在公司治理中處于核心地位。在950家樣本企業(yè)中，有813家企業(yè)設(shè)立了董事會(huì)，其他137家沒(méi)有設(shè)立董事會(huì)。由此可以看出董事會(huì)這種構(gòu)架至少在形式上的比較普遍的。 董事會(huì)作為管理公司日常事務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其決策能力和水平直接影響公司的經(jīng)營(yíng)效果。目前我國(guó)混合所有制企業(yè)的董事會(huì)制度還不夠完善，董事會(huì)不按照《公司法》的規(guī)定行使權(quán)利，職責(zé)混亂，委托代理關(guān)系扭曲等問(wèn)題較為嚴(yán)重。比如在混合所有制企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會(huì)和經(jīng)理層之間的關(guān)系一直未能理順，行政干預(yù)企業(yè)管理的現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，這影響董事會(huì)職能的正常發(fā)揮，導(dǎo)致董事會(huì)決策上的低效率。此外，在董事長(zhǎng)為代表的董事對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理過(guò)渡干涉，造成經(jīng)理層的管理水平不能充分發(fā)揮。獨(dú)立董事不獨(dú)立現(xiàn)象普遍存在于混合所有制企業(yè)，獨(dú)立董事形同虛設(shè)，不能充分發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，進(jìn)而容易導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)

監(jiān)事會(huì)是現(xiàn)代企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制的重要組成部分，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，其地位和作用日益凸顯。 在我國(guó)混合所有制企業(yè)中，監(jiān)事會(huì)制度構(gòu)建借鑒了德國(guó)為代表的“二元制”模式，這種模式中的監(jiān)事會(huì)是一個(gè)擁有“決策性監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，它不但擁有監(jiān)督權(quán)，而且擁有決策的審批權(quán)和選擇經(jīng)營(yíng)管理者的權(quán)力。 而在具體實(shí)踐中，監(jiān)事會(huì)在職權(quán)關(guān)系上嚴(yán)重依附于董事會(huì)和經(jīng)理層，從而導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)制度在實(shí)踐中缺乏效力。目前我國(guó)混合所有制企業(yè)絕大多數(shù)沒(méi)有設(shè)立監(jiān)事會(huì)，即使設(shè)立了監(jiān)事會(huì)的一部分企業(yè)，其成員也大多是兼職人員，企業(yè)監(jiān)事會(huì)的作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，甚至是有名無(wú)實(shí)。

二、混合所有制企業(yè)公司治理的完善路徑

1、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，健全混合所有制公司治理結(jié)構(gòu)

（1）明確規(guī)定混合所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)配置原則

國(guó)有資本和非國(guó)有資本進(jìn)行混合，是形成混合所有制的第一步。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的混合所有制，只有讓國(guó)有資本和非國(guó)有資本在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，形成制衡，才能有效防止一股獨(dú)大，侵害中小股東利益的現(xiàn)象。因此在《公司法》中明確規(guī)定混合所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)配置原則，保證混合雙方協(xié)商有法可依。與此同時(shí)，根據(jù)混合所有制的特點(diǎn)，制定區(qū)別對(duì)待、靈活配置的具體措施。

（2）明確委托代理關(guān)系與層級(jí)，完善公司治理結(jié)構(gòu)

在現(xiàn)代公司治理中，董事會(huì)是混合所有制企業(yè)的核心，具有最高決策權(quán)。在公司治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)與股東是一種委托代理關(guān)系，國(guó)有資本和非國(guó)有資本是具有投資義務(wù)的股東，董事會(huì)代表股東進(jìn)行科學(xué)決策，制定公司戰(zhàn)略，并對(duì)股東、債權(quán)人、員工、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。形成董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制，董事會(huì)決定高層經(jīng)理人員選聘、解聘和薪酬水平?；旌纤兄破髽I(yè)要把大小股東之間的沖突轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)理層與分散股東之間的沖突，將委托代理層級(jí)由一級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)閮杉?jí)。

（3）創(chuàng)新監(jiān)事會(huì)制度

混合所有制企業(yè)設(shè)立監(jiān)事會(huì)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀需要。因此，建議混合所有制企業(yè)都建立監(jiān)事會(huì)，創(chuàng)新監(jiān)事會(huì)制度。一是創(chuàng)新監(jiān)事會(huì)產(chǎn)生機(jī)制。根據(jù)混合所有制的特點(diǎn)，規(guī)定監(jiān)事會(huì)的產(chǎn)生及構(gòu)成，或是由雙方協(xié)商確定，或是根據(jù)相關(guān)規(guī)定聘請(qǐng)雙方以外的第三方人員組成監(jiān)事會(huì)。二是進(jìn)一步完善監(jiān)事會(huì)的地位、監(jiān)事會(huì)及監(jiān)事的職責(zé)范圍?？梢越梃b德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將監(jiān)事會(huì)的權(quán)力層級(jí)上升至董事會(huì)用經(jīng)理之上，授予監(jiān)事會(huì)聘任、罷免董事會(huì)成員的權(quán)力。

2、進(jìn)一步完善國(guó)資監(jiān)督體系

國(guó)資監(jiān)管體系在混合所有制企業(yè)的政企關(guān)系中處于樞紐性位置。我國(guó)的國(guó)資監(jiān)管體系是一個(gè)十分復(fù)雜的監(jiān)管體系，它不僅受國(guó)資委的監(jiān)管外，還要受審計(jì)署、財(cái)政部門、組織部、紀(jì)檢委等部門的監(jiān)管。這種監(jiān)管體系對(duì)混合所有制企業(yè)的公司治理和日常經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了很大的影響，也嚴(yán)重阻礙非國(guó)有資本參與混合所有制改革。改革國(guó)資委監(jiān)管體系，首先要改變國(guó)資委的角色。未來(lái)，國(guó)資委應(yīng)根本性的“簡(jiǎn)政放權(quán)”，恢復(fù)單純的出資人職責(zé)。消除監(jiān)管的同時(shí)，要行使股東權(quán)利，對(duì)企業(yè)進(jìn)行股東監(jiān)督。

3、探索職業(yè)經(jīng)理人制度

2015年9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于深化中國(guó)企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出了推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道，董事會(huì)也可以按市場(chǎng)化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人。

我國(guó)目前缺少職業(yè)經(jīng)理會(huì)人的供給以及供方和需方的交流機(jī)會(huì)，符合條件的職業(yè)經(jīng)理人供不應(yīng)求。因此要加速培育規(guī)范的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)體系。一是建立完善的經(jīng)理人供需信息系統(tǒng)，組建經(jīng)理人人才庫(kù)，實(shí)現(xiàn)職業(yè)經(jīng)理人評(píng)價(jià)、認(rèn)證、培訓(xùn)、考核、求職、選人、流動(dòng)、資質(zhì)管理等系統(tǒng)化、規(guī)范化和網(wǎng)絡(luò)化水平。二是建立經(jīng)理人市場(chǎng)管理機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)上成效的經(jīng)理人進(jìn)行定期考核，并建立健全經(jīng)理人的業(yè)績(jī)檔案，供企業(yè)在選擇經(jīng)理人時(shí)參考。三是建立配套的保障措施，如資格認(rèn)證體系、市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)格、人事代理、社會(huì)保障等。四是借鑒浙江國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)，建立與市場(chǎng)化接軌的激勵(lì)約束與監(jiān)督機(jī)制，即“三書一辦法”：目標(biāo)責(zé)任書、聘任合同書、勞動(dòng)合同書、薪酬考核管理辦法。如果職業(yè)經(jīng)理人沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，薪酬待遇會(huì)下降，甚至聘任關(guān)系也會(huì)終止，讓其自然回到“人才市場(chǎng)”。

4、試點(diǎn)員工持股制度，建立和完善企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制

2015年1月12日，國(guó)資委審議通過(guò)了《關(guān)于混合所有制企業(yè)實(shí)行員工持股試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這一規(guī)范性文件是混合所有制企業(yè)實(shí)施員工持股制度的倡導(dǎo)和推動(dòng)。因此，根據(jù)混合所有制企業(yè)的特點(diǎn)，通過(guò)國(guó)家立法建立和完善混合所有制企業(yè)的激勵(lì)分配機(jī)制，建立規(guī)范化、常態(tài)化的企業(yè)員工持股制度。截至目前，包括北京、上海、陜西、湖南、湖北、四川、山東、重慶等近20個(gè)省市明確要推進(jìn)地方國(guó)企員工持股試點(diǎn)，多個(gè)省份正在研究制定混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的落實(shí)意見(jiàn)或方案，設(shè)定改革時(shí)間表。

推進(jìn)員工持股的具體做法主要有：一是科學(xué)制定員工認(rèn)購(gòu)比例和退出機(jī)制。應(yīng)該建立科學(xué)的認(rèn)購(gòu)方案，避免平均主義，也要避免個(gè)別人過(guò)度集中持有。股權(quán)的分配可根據(jù)崗位設(shè)定初始認(rèn)購(gòu)額度，綜合考慮歷史貢獻(xiàn)，充分尊重員工意愿。二是程序上要公開(kāi)透明。在實(shí)施員工持股計(jì)劃前，要跟員工充分溝通，讓職工代表會(huì)充分發(fā)揮作用，充分征求各方意見(jiàn)。對(duì)于員工認(rèn)購(gòu)涉及的價(jià)格、額度、持股期限、出資方式等內(nèi)容，應(yīng)做到與職工代表充分溝通，并獲得職工代表大會(huì)通過(guò)。三是推廣高新技術(shù)人員直接以技術(shù)折價(jià)入股。在某些特殊行業(yè)，如投資銀行等知識(shí)人才密集型行業(yè)，可以參照高新技術(shù)企業(yè)折價(jià)入股。四是采取新業(yè)務(wù)創(chuàng)立計(jì)劃，以員工持股計(jì)劃的方式鼓勵(lì)內(nèi)部創(chuàng)業(yè)。

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作者簡(jiǎn)介：李寧順，女，1972年9月生，遼寧社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，主要研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>