生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P問題研究

陳大業(yè)

摘 要：本文圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償進行研究，介紹生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬群皹嫵珊?，探討當前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的主要問題并設計解決方案。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境 損害賠償制度 法律

一、問題的提出

可持續(xù)發(fā)展是全球經濟發(fā)展中都非常關注的問題，強調人口、資源、環(huán)境等的協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論注重人與自然、經濟與社會等各個方面的協(xié)調發(fā)展。在經濟發(fā)展中，也需要保護生態(tài)資源環(huán)境。生態(tài)環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的必然要求，在2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中明確提出到2020年建立責任相對明確、渠道相對通常、技術相對規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿磺倚迯陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度。在2005-2017年，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯喂P賠償金從200萬元增長到了6億元，體現(xiàn)了國家對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重視與制度的發(fā)展。但是，侵害生態(tài)環(huán)境的系列問題仍然存在，有效建設生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，與生態(tài)環(huán)境污染罪等法律相互配合，可以比較好地形成法律對生態(tài)環(huán)境的保護。但是，當前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還存在一定不足之處，需要結合實際需求做出改進。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬群皹嫵?/p>

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬群?/p>

生態(tài)環(huán)境損害賠償也就是對于生態(tài)環(huán)境造成損害所需要承擔的賠償責任?；跓o損害無責任的基本原則，其損害賠償是建立在真實發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害基礎上的。2014年我國環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第 II版）》內容中規(guī)定了環(huán)境損害是“因污染環(huán)境或者是破壞生態(tài)的行為而導致人體健康、財產價值或生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務的可觀察或可測量的不利影響或改變。在第4-5條內容中進一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害是因為污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為而直接或間接地引發(fā)生態(tài)環(huán)境可觀察或可測量的不利變化，這種變化包括物理、化學或生物特性層面的變化。綜上，生態(tài)環(huán)境損害專指屬于生態(tài)環(huán)境本身的損害，是與人身損害、財產損害相并存的一種特殊的損害行為。生態(tài)環(huán)境損害中包括生態(tài)環(huán)境本身遭遇的損害，也可能涉及財產或人身損害。

（二）生態(tài)環(huán)境損害的構成

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼J定是基于生態(tài)環(huán)境損害的判定，這就需要了解生態(tài)環(huán)境損害的構成要素：

第一，規(guī)范要素：環(huán)境法權益、法益受損而出現(xiàn)的一種不利益狀態(tài)，包括侵犯環(huán)境法權利和環(huán)境法益的行為，環(huán)境法權利和環(huán)境法益受損的狀態(tài)兩種情形。生態(tài)環(huán)境損害的原因一般是環(huán)境污染、生態(tài)破壞等，往往與人們的生產生活方式不合理有一定關系，這個損害可能是長期形成的，也可能是某些特殊損害行為發(fā)生而快速產生的。生態(tài)環(huán)境損害的救濟往往也是二元性的，往往涉及到個人利益主體和公共利益等。

第二，生態(tài)環(huán)境公益：生態(tài)環(huán)境侵害行為并非直接針對他人的人身或財產實施侵害，但是通過侵害生態(tài)環(huán)境最終可能會給公私利益產生不同程度的侵害。2015年頒布實施的《環(huán)境保護法》中增加了環(huán)境公益訴訟，這對于確定生態(tài)環(huán)境損害賠償責任是有一定幫助的。在生態(tài)環(huán)境侵害中涉及到的公共利益具備整體性、非排他性、主體不特定性等特點，這就使得侵權法無法有效覆蓋生態(tài)環(huán)境侵害的全部內容和特點，并不適合以侵權法進行界定。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償存在的主要問題

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償相關的審計制度不佳

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇_定，需要確定損害程度或者確定量的內容。而生態(tài)環(huán)境資源審計是借助審計工具對身體環(huán)境的損害程度進行判斷的一種可行方法。但是，目前我國環(huán)境資源審計的法律基礎并不完善，這就導致環(huán)境資源審計的法律風險可能相對較高。就我國環(huán)境資源審計相關的法律制度而言，權責不明確且缺乏相應的有效懲罰機制導致其法律監(jiān)督效果不佳。且根據(jù)地方政府治理的行政區(qū)域限定，在環(huán)境保護、生態(tài)保護等方面的行政權力也有明確的區(qū)劃分割，而在行政交叉區(qū)域或者區(qū)劃不明確的地方，生態(tài)環(huán)境資源保護以及相關的生態(tài)環(huán)境審計開展會受到限制。如，大氣保護主管部門的權威度不高，自然就無權對環(huán)境保護及相關工作進行獨立審計或者組織審計。而環(huán)保工作的開展，往往也涉及到很多的行政部門，而負責的行政治理績效制度，也使得環(huán)境保護越差的部門，對于環(huán)境審計的配合程度越低，阻礙環(huán)境審計開展。環(huán)保部門的環(huán)境保護措施能否完全執(zhí)行，執(zhí)行效果如何，也有很大的外部性，從政績的角度而言，環(huán)境保護部門對生態(tài)環(huán)境資源審計的積極性比較差。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)念~度較低

生態(tài)環(huán)境損害賠償要完全彌補或修復受損害的生態(tài)環(huán)境，往往金額巨大。但是當前我國還沒有建立確實可行的環(huán)境損害賠償賠償制度，多數(shù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償金額較低，甚至無法有效彌補已經造成的公私利益損害，更不要說有效的生態(tài)系統(tǒng)修復。比如著名的兒童血鉛中毒事件引發(fā)了社會各界關注，但是此類案件中造成水源污染的企業(yè)和法人等并沒有得到有效的處罰，其賠償?shù)慕痤~并不足以對受到損害的血鉛中毒嬰兒的治療和后續(xù)回復，更不要說相關的家庭遭遇的精神損害的賠償。從這個角度而言，當前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)念~度比較低，并不能有效發(fā)揮制度功能。在2017年8月綠會訴騰格里沙漠污染案判決，八家被告企業(yè)共承擔了近6億元的污染修復費用，這個案件也被最高法列為2017年度典型案例。雖然案件中判定被告企業(yè)6億元的生態(tài)環(huán)境損害賠償金，但是截止到2018年6月末，這個賠償金還沒有完全執(zhí)行，這個問題也需要特別關注。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償相關公益訴訟發(fā)展滯后

與一般的人身或財產損害賠償不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶崿F(xiàn)需要有效公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟可以實現(xiàn)政府主導、公眾參與下的有效損害賠償。而公益訴訟中，政府相關部門實際上依據(jù)環(huán)境資源質量、數(shù)量負責，并代表受損生態(tài)環(huán)境的公共利益等索賠，用以環(huán)境修復或者侮辱治理等。但是，當前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟發(fā)展中，還沒有健全的公益訴訟程序和執(zhí)行制度。在部分生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生后，部分地方政府部門并沒有履行公益訴訟的責任，或者公益訴訟后很難執(zhí)行判決結果，這都會影響生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律效果。

四、健全生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕ㄗh

（一）推動生態(tài)環(huán)境審計發(fā)展輔助生態(tài)環(huán)境損害賠償確認

確定生態(tài)環(huán)境的損害程度，需要適度地發(fā)展生態(tài)資源環(huán)境審計制度，借此更加準確地評估某些行為引發(fā)的損害后果。環(huán)境資源審計要注重村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與當?shù)丨h(huán)境治理的關系。且需要注重在這個過程中，將生態(tài)技術、節(jié)能減排，提升勞動生產率與環(huán)境保護緊密地結合起來。有效完善的法律政策規(guī)范，是約束環(huán)境資源審計行為，明確各方權責，并降低環(huán)境資源審計風險的重要要求。在目前我國環(huán)境資源審計缺乏有效法律規(guī)制的情況下，這一措施對環(huán)境資源審計風險的防范至關重要。重點強化對環(huán)境資源審計風險的界定，對于環(huán)境資源審計風險的各種行為確定明確的法律定位，并由此對相應行為人的權責歸屬以及責任追求進行完善，提升法律對于環(huán)境資源審計風險的控制能力，避免環(huán)境資源審計人員鉆法律漏洞促使環(huán)境資源審計風險發(fā)生。政府環(huán)境審計人員應該定期進行自主專業(yè)知識學習，并積極學習最新審計法規(guī)及審計知識，注重對最新環(huán)境資源審計的規(guī)定，以及政府會計等相關知識進行深入研究，將其更好的運用到環(huán)境資源審計中，才能夠更好的促進其職能發(fā)揮。

（二）適度提升生態(tài)環(huán)境損害賠償金額并建立救濟制度

針對當前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償金額相對偏低的問題，需要對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償金額適度加以提升。要明確生態(tài)環(huán)境損害的責任歸屬，明確造成損害后果的法律責任歸屬的前提下追究相關責任，并實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。我國《侵權責任法》與《環(huán)境保護法》對環(huán)境損害雖有相關規(guī)定，但還不完全符合嚴格責任的要求，這就需要進一步明確其責任歸屬，對民事責任與刑事責任合理區(qū)分的同時，必須確保民事賠償責任得到完全的補償。這就需要特別注重達成有效的污染治理、生態(tài)修復、人身和財產損害彌補的金額。但是，生態(tài)環(huán)境損害的結果復雜，損害賠償如果是一次性的足額賠償或者持續(xù)性賠償，則往往很難有效執(zhí)行。因此，應該適當?shù)靥岣呱鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木葷贫龋▏铱梢越ι鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木葷?，也包括強制要求可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境污染的企業(yè)組織等購買責任保險等來減少生態(tài)環(huán)境損害賠償制度執(zhí)行障礙。實踐中，有一些企業(yè)組織等對于其造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任無力支付，甚至已經破產、倒閉等，對此就可以建立國家救濟金，來應對此類生態(tài)環(huán)境損害賠償需求。污染損害健康嚴重的，存在治療的長期性和治療費用的難題，如若實行國家公益救濟基金制度，可以較好地解決問題，而這就需要構建專門的公益事業(yè)救濟金，并且建立專門的基金管理機構和監(jiān)督機構，確保救濟金發(fā)揮作用。此外，積極發(fā)展環(huán)境污染責任保險，提升企業(yè)組織對此類保險購買的強制性和積極性，借助保險分擔風險。

（三）推動生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟發(fā)展

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟發(fā)展，實際上賦予了政府優(yōu)先的救濟主體資格，同時也強調了政府管制的合理性、注重公眾參與，將公民、法人與其他組織等作為救濟的第二層次主體。理論上，必須是在第一層級的主體不履行維護和救濟生態(tài)環(huán)境公益的情況下，才能啟動第二層級主體的救濟程序。相對而言，政府部門主導的公益訴訟相對于公民或法人主導的訴訟更加有效，可以較為迅速地實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害的賠償。建議生態(tài)環(huán)境公益訴訟做出細化，特別是訴前禁令、訴前財產保全、訴前證據(jù)的保全等制度都需要得到明確，并且確保在起訴前就由人民法院申請實施責令停止有關行為的措施，進而降低歲生態(tài)環(huán)境的污染或繼續(xù)破壞?；谪熑纬闪⒌呐袛啵m當采用懲罰性賠償?shù)确绞絹韽浹a生態(tài)環(huán)境損害的主觀過錯。創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的判決執(zhí)行方式，引入分汽配城、環(huán)境保護技術改造費用抵扣賠償、替代修復等賠償或修復責任。在責任追究基礎上需要適度地通過轉換責任執(zhí)行方式來更好地實現(xiàn)經濟發(fā)展與環(huán)境保護上的平衡。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商與訴訟的銜接機制也需要具體問題具體分析，要制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商與訴訟銜接的指導意見》，進而逐步引入強制執(zhí)行等特定制度，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟得到有效落實。而對于未達成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，在生態(tài)環(huán)境損害索賠權人提起訴訟之前，環(huán)保組織也可以針對同一損害提起環(huán)境公益訴訟來直接適用《環(huán)境保護法》和關于環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋，這樣也可以比較好地實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害的賠償效果。

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