財政扶貧資金專項審計調(diào)查的途徑和方法

趙羚

摘 要：國家高度重視扶貧事業(yè)，黨的十八大后，黨中央、國務院出臺重大舉措，持續(xù)加大財政專項扶貧資金投入力度，制定系列政策制度，助推實現(xiàn)扶貧攻堅事業(yè)。在國家審計機關開展財政專項扶貧資金審計過程中，發(fā)現(xiàn)仍然存在精準扶貧不精準為主線的問題。研究認為，國家審計機關可以重點審計調(diào)查政扶扶貧資金的項目立項、審批過程，重點關注扶貧資金流向和結(jié)果，審查財政扶貧資金使用的合法性、效益性。

關鍵詞：財政專項扶貧資金；審計調(diào)查；審計方法

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）13-0200-02

財政扶貧資金，一般包括各級財政預算安排的專項扶貧資金，統(tǒng)籌整合用于脫貧攻堅的其他涉農(nóng)專項資金、地方政府債券資金（不含置換債券資金）以及清理收回的財政存量資金。財政專項扶貧資金是主要用于國家和省確定的連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)工作重點縣、貧困村和貧困戶，為改變貧困地區(qū)落后面貌，改善貧困群眾的生產(chǎn)、生活條件，提高貧困農(nóng)民收入水平，促進經(jīng)濟和社會全面發(fā)展的財政資金。財政專項扶貧資金的來源主要包括中央和地方財政安排的扶貧專項資金。根據(jù)當前脫貧攻堅工作需要，重點用于改善貧困鄉(xiāng)村的基礎設施建設，側(cè)重解決人居環(huán)境改善、貧困戶危房改造以及提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務等問題。資金的管理由各級扶貧部門會同財政部門統(tǒng)籌提出分配方案，報同級政府扶貧開發(fā)領導小組審定批準后下達。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以高度的責任感和使命感，將扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，納入“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局進行決策部署，持續(xù)加大財政專項扶貧資金投入和各方面的政策支持力度，創(chuàng)新扶貧方式，扶貧開發(fā)取得巨大成就。2016年，中央和省級財政專項扶貧資金首次突破1000億元，其中，中央為667億元，同比增長43.4%；省級超過400億元，同比增長50%以上。2013年至2016年，我國累計脫貧5564萬人，每年農(nóng)村貧困人口減少都超過1000萬人；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。安徽省各級財政逐年加大財政專項扶貧資金投入，2015年全省投入財政專項扶貧資金25.2億元，比2011年12.7億元增加12.5億元，增長98.4%。

黨的十九大報告明確提出：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！睘槿媛鋵嶞h的十九大精神和國家“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃，2017年1月4日，安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《安徽省“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》。該規(guī)劃提出加大財政扶貧資金投入和監(jiān)管力度?！笆濉逼陂g，全省僅易地扶貧搬遷總投資約75億元。因此，國家審計機關全面開展財政專項扶貧資金專項審計，對于發(fā)現(xiàn)的問題全面整改到位，十分必要、十分重要。

1 文獻回顧

近年來，審計機關和相關專家學者對財政扶貧專項資金進行研究。于柯夫（2014） 以廣西自治區(qū)部分貧困縣使用財政扶貧資金專項審計檢查為基礎，提出加強財政扶貧建設項目與資金管理的力度，做好財政扶貧專項資金明算賬管理等建議。李鵬杰（2016）以財政扶貧專項資金為切入點，分析對財政扶貧專項資金開展績效審計的必要性并給出了相應建議。劉昱含，宗傳磊（2016）以青州市為例，就其在精準扶貧專項資金使用中遇到的問題進行分析，并就進一步完善扶貧工作管理體制、提高專項資金使用效率等方面提出合理化建議。王卉（2017）以江蘇省Y市財政專項扶貧資金管理情況為對象進行研究分析后，發(fā)現(xiàn)財政扶貧專項資金存在分配管理觀念滯后、資金使用方式單一和使用效率不高、資金管理體制不健全、績效評價有待完善等問題。上述研究，具有代表性，但存在一定的局限性，主要是對提高國家審計機關審計能力研究不足、效果不佳等。

2 財政扶貧專項資金管理存在的主要問題

為加強財政扶貧資金管理，提高資金使用效率，國家制定實施一系列財政扶貧資金管理規(guī)范制度。2016年5月，安徽省財政廳、安徽省扶貧辦、安徽省發(fā)展改革委員會印發(fā)《安徽省財政扶貧資金管理辦法》，明確規(guī)定各地按照國家和省扶貧開發(fā)政策要求，結(jié)合當?shù)孛撠毠怨ぷ鲗嶋H，緊密圍繞促進減貧的目標，因地制宜確定財政扶貧資金使用范圍。行政事業(yè)單位基本支出、各類補助及城市基礎建設等不得借用財政扶貧資金。對重點建設項目要實行招投標制，大宗材料要實行政府采購，并對財政扶貧資金的管理及監(jiān)督等方面也作了詳細規(guī)定。審計調(diào)查不僅有利于財政扶貧資金的管理，也有利于促進各級政府對扶貧工作的重視和支持，不斷提高財政扶貧資金的使用效果和扶貧成效。在審計過程中，審計人員要緊扣審計調(diào)查的重點，才能把好財政扶貧資金審計的質(zhì)量關。

結(jié)合安徽省扶貧工作實際，研究認為，目前存在精準扶貧的以不精確為主線的問題，主要表現(xiàn)在貧困戶認定不精準，資金使用不規(guī)范、扶貧措施不精準、管理制度不科學、扶貧效果的評價方式有待改善。正如，劉昱含，宗傳磊（2016）以青州市為例，提出精準扶貧工作過程中財政專項資金使用存在的主要問題，一是資金重復補貼，使用效率低下。在實際工作中，不同部門單位都有各自的扶貧資金和扶貧計劃，部分部門單位只關注自己業(yè)務范圍內(nèi)的工作計劃，與其他不同部門單位之間缺乏有效溝通，導致不同單位同類型的項目存在重復補貼的問題。二是補貼資金不足，脫貧難以長久財政資金的補貼額度有限，無疑也是精準扶貧過程中的一大難題。三是資金使用不嚴，資金管理缺失。未經(jīng)核實或者核實管理不嚴便草率確定貧困戶，造成補貼目標不精準，真正的貧困戶得不到補助而不符合貧困戶標準的居民虛報冒領補貼資金的問題。四是項目“張冠李戴”，追求形象工程。部分干部用扶貧專項資金做其他項目的現(xiàn)象，形象工程做好了，貧困村、貧困戶的現(xiàn)狀卻沒有改善，違背了精準扶貧工作的初衷。

3 財政扶貧資金專項審計調(diào)查的政策建議

3.1 重點調(diào)查財政扶貧資金的項目立項、審批過程

財政扶貧資金的管理和項目管理是相輔相成的，資金管理是項目管理工作的保障，扶貧項目選擇的正確與否，直接影響到財政扶貧資金使用的合法性和效益性。對財政扶貧項目立項和審批過程的審計，是正確反映財政扶貧資金全貌、全面評價財政扶貧資金使用是否有效的重要一環(huán)。

項目確立程序一般是由村委會申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)實際情況向扶貧部門申報，由各地扶貧辦領導小組進行平衡審批后向上級扶貧辦及財政部門申報，最后由省扶貧辦領導小組審查審批后下達執(zhí)行。但在實際工作中，還存在著審批部門對扶貧項目缺乏調(diào)查了解，個別貧困村急需解決的項目應報未報、應批未批、資金分配貧富不均等問題。所以，在具體審計過程中，審計人員要對已經(jīng)批準的扶貧工程項目嚴格審查，尤其對調(diào)整的計劃項目要查明調(diào)整原因，還要對最初申報項目資料進行審查，加大審計力度、深度，防止財政扶貧項目審批的隨意性，盡力杜絕項目上的腐敗問題，保障財政扶貧資金真正能用到扶貧村、貧困人口上，切實解決貧困人口的一些實際問題。

3.2 重點審查財政扶貧資金使用的合法性

財政扶貧資金的使用環(huán)節(jié)主要是資金從財政賬戶出來后，最終到達項目上。大部分扶貧項目在最基層實施，項目分散，涉及到千家萬戶，由于基層管理還很薄弱，財政扶貧資金的使用在實際工作中，還存在著資金撥付不及時、配套資金不到位、財務管理不規(guī)范以及扶貧項目的實施很不規(guī)范等問題。

在審計過程中，審計人員通過系統(tǒng)了解本地區(qū)財政扶貧資金投入所占比重大小，扶貧項目的大小，財政扶貧資金的核算管理情況后，確定審計的重點內(nèi)容和審計調(diào)查的重點方向，采取詳查和抽查相結(jié)合的方法，有條理的對財政扶貧資金進行審計監(jiān)督。在資金使用環(huán)節(jié)上，要依照《安徽省財政扶貧資金報賬制管理實施辦法》，對是否執(zhí)行報賬制規(guī)定，報賬手續(xù)是否合法合規(guī)，有無擅自變更財政扶貧資金項目，工程項目資金是否按計劃撥付，對工程項目是否扣留一定比例的質(zhì)量保證金，工程質(zhì)量的檢驗情況和質(zhì)量保證金的支付是否按規(guī)定進行，工程預決算是否進行了審計，報賬程序和依據(jù)是否完備等問題要進行監(jiān)督。

審計人員應在突出重點上下功夫，還要有發(fā)現(xiàn)大案要案線索的意識。不僅要對大額的現(xiàn)金支出、不合規(guī)票據(jù)重點審計，還要對重點財政扶貧項目的招標、預決算、財務管理等進行詳細審計，如大宗原材料的購入有無問題，實際使用量與預算的差額大小，是否存在弄虛作假、營私舞弊的問題，決不放過懷疑有疑點的問題，必要情況下采取外調(diào)或函證，以保證扶貧資金的安全、有效、合法。

3.3 重點關注資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，對有關部門進行調(diào)查

根據(jù)財政扶貧資金的流向，有針對性的調(diào)查部分涉及單位及人員。抓住資金撥付主線，根據(jù)資金流程環(huán)節(jié)，逐級審查資金是否真正用到扶貧項目建設上，有無巧立名目截留、挪用，是否存在搞資金空轉(zhuǎn)，假支付，配套不到位等問題。目前，財政扶貧資金一般都是經(jīng)過省、市財政撥付給縣級財政。在實際審計過程中，我們可按順查法，用簡單的圖表標出資金流向、資金收支時間、金額等，看財政扶貧資金分布是否合理，有無異常。根據(jù)具體資金撥付要求，對未按期撥付的資金情況應高度關注，并通過審查相關會計紀錄、文件資料來摸清問題的實質(zhì)。

3.4 重點抓好財政扶貧資金的使用效益性審計

財政扶貧資金的使用重點就是扶持解決貧困鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)脫貧、基礎設施建設、金融發(fā)展以及就業(yè)服務，以及對貧困人口的救助和健康服務。審計人員應在項目完成情況上下功夫，賬面審計和實地察看密切結(jié)合，走訪群眾，深入了解，調(diào)查完成的扶貧項目的質(zhì)量，對使用后的效益是否達到預期目的進行全面了解，必要時還可對項目工程實施決算審計，并請有關專業(yè)人員對項目效益做出評估。資金的使用正當與否直接關系到貧困地區(qū)人民的切身利益和穩(wěn)定發(fā)展，只有保證扶貧資金真正用到扶貧項目上，并狠抓扶貧成效，真正做到對貧困地方經(jīng)濟發(fā)展的支持，有效改善群眾的生活條件和生態(tài)環(huán)境，才能體現(xiàn)扶貧工作的歷史意義。

財政扶貧資金扶持的貧困人口點多面廣，資金分散，隨著國家財政扶貧資金的不斷投入，各級財政扶貧資金審計調(diào)查監(jiān)督檢查工作日益頻繁。審計調(diào)查工作只有突出重點的展開，才能保障地方扶貧政策的貫徹落實。

參考文獻

[1]于柯夫.談財政扶貧專項資金明算賬[J].財經(jīng)界，2014，（6）：104-105.

[2]李鵬杰.淺談財政扶貧專項資金績效審計[J].財會研究，2016，（6）：10-12.

[3]劉昱含，宗傳磊.在精準扶貧工作中財政專項資金使用中存在的問題及建議[J].財經(jīng)界（學術版），2016，（14）：21.

[4]王卉.江蘇省Y市財政扶貧專項資金管理研究[D].大連海事大學，2017.