湖北省伍家鄉(xiāng)“一統(tǒng)三自”治理模式內(nèi)涵及措施探析

黃雅蘭

摘 要 在城鎮(zhèn)化浪潮下，我國(guó)城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)村加快了轉(zhuǎn)型步伐。湖北省伍家鄉(xiāng)城郊村結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，通過(guò)城鄉(xiāng)融合，實(shí)踐摸索出一套在村、社轉(zhuǎn)型時(shí)期的鄉(xiāng)村治理模式——“一統(tǒng)三自”治理模式。本文就該地推行 “一統(tǒng)三自”鄉(xiāng)村治理模式的內(nèi)涵及措施進(jìn)行分析，以期為相類似地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞 城郊村 城鎮(zhèn)化 “一統(tǒng)三自” 鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：D67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

伍家鄉(xiāng)位于湖北省宜昌市伍家崗區(qū)。全鄉(xiāng)版圖面積約為70平方公里，轄16個(gè)社區(qū)（村），3個(gè)城市社區(qū)，鄉(xiāng)村人口51409人。近年來(lái)該鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總收入上升較快，2016年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入258.3億元，農(nóng)民人均純收入17899元。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，征地拆遷面積一直保持較高態(tài)勢(shì)，根據(jù)《2015年伍家崗區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，伍家崗區(qū)2015年城鎮(zhèn)化率就已經(jīng)達(dá)到100%。

隨著城鎮(zhèn)化的逐漸完成，伍家鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)大量興建房地產(chǎn)項(xiàng)目，涌入了大量的居民;而另一個(gè)方面，村民“洗腳上樓”住進(jìn)環(huán)境優(yōu)美的安置小區(qū)，具有村民和居民兩種身份。伍家鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)各村委會(huì)服務(wù)對(duì)象由單一的村民，轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕衽c居民混雜，原有村民更兼具居民和村民身份，這使得其服務(wù)對(duì)象的結(jié)構(gòu)組成更為多樣和復(fù)雜。伍家鄉(xiāng)和村委會(huì)原有的管理服務(wù)機(jī)制和工作手段，已不再適應(yīng)變化發(fā)展中的村、居民社會(huì)，出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路迷茫、社區(qū)管理主體缺失、服務(wù)機(jī)制空白、管理手段缺少等問(wèn)題。這些問(wèn)題沒(méi)有成型的系統(tǒng)方式借鑒，也沒(méi)有成熟的權(quán)威政策解答，發(fā)展的問(wèn)題只能通過(guò)發(fā)展解決，伍家鄉(xiāng)邊探索邊總結(jié)，結(jié)合自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，總結(jié)出一套城郊村在城鎮(zhèn)化過(guò)渡時(shí)期的發(fā)展治理模式——“一統(tǒng)三自”治理模式。

一、湖北省伍家鄉(xiāng)“一統(tǒng)三自”治理模式內(nèi)涵

“一統(tǒng)三自”治理模式的主要內(nèi)容為“黨組織統(tǒng)領(lǐng)、村（居）民自治、經(jīng)濟(jì)自理、區(qū)域自管”，其主要內(nèi)涵如下：

（一）堅(jiān)持黨組織統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)筑“351”運(yùn)行模式

“351”運(yùn)行模式的內(nèi)涵主要有三點(diǎn)：

一是建立“三線”組織網(wǎng)絡(luò)。以“共同目的、共同利益、共同需求”為紐帶，建立以區(qū)、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）黨組織為主軸，以村（居）委員會(huì)和社會(huì)共建組織為兩翼的黨建網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮黨組織核心作用、村（居）委員會(huì)自治作用和社會(huì)共建組織補(bǔ)充作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街鄉(xiāng)、社區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)和三類組織互動(dòng)互補(bǔ)。

二是實(shí)行“五級(jí)構(gòu)架”組織模式。在社區(qū)黨組織、自治組織、社會(huì)共建組織中各建立五級(jí)架構(gòu)，使各類組織更加完整，管理服務(wù)責(zé)任得到全面落實(shí)。

三是推動(dòng)“區(qū)域一體”共同繁榮。推行黨組織、自治組織、社會(huì)共建組織成員交叉任職，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治和社會(huì)活動(dòng)有機(jī)統(tǒng)一和良性互動(dòng)。

（二）維護(hù)村（居）民自治，構(gòu)建基層民主自治工作體系

在黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以村民直選、群眾評(píng)議為主要內(nèi)容，以自治為核心的基層民主工作體系，以“說(shuō)事”、“懇談”、“調(diào)解”等主要方式為工作路徑，保持基層的和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。在拓展以深化關(guān)愛(ài)服務(wù)、延伸公共服務(wù)、規(guī)范居民服務(wù)、開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)、開(kāi)啟便民服務(wù)的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑服務(wù)功能體系，促進(jìn)村（居）民在村（社區(qū)）生活生產(chǎn)能夠依法實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

（三）實(shí)行經(jīng)濟(jì)自理，探索股份制改革

將村級(jí)組織經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)管理職能逐步分離，把經(jīng)濟(jì)職能保留在原經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份制改革，社會(huì)管理職能交由社區(qū)居委會(huì)統(tǒng)一履行。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份化的過(guò)程中，設(shè)置集體股和個(gè)人股類，集體股用于保障村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、公益事業(yè)支出;個(gè)人股量化到人，使村民人人享有產(chǎn)權(quán)。

（四）踐行區(qū)域自管，推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)格化管理

在推行“村社并行”的前提下，伍家鄉(xiāng)積極探索農(nóng)村社會(huì)管理方式，整合面向農(nóng)村的各種管理服務(wù)資源，將伍家鄉(xiāng)轄區(qū)劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，按照“一格一員”的總體要求配備網(wǎng)格員。按照“城鄉(xiāng)一體、全域覆蓋、信息支撐、資源整合”的模式，開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理工作。

二、湖北省伍家鄉(xiāng)“一統(tǒng)三自”治理模式推行措施

（一）堅(jiān)持黨組織統(tǒng)領(lǐng)

一是調(diào)整理順組織設(shè)置。重新規(guī)范和調(diào)整各類黨組織設(shè)置，對(duì)黨員人數(shù)在50人及以上的村（社區(qū)）設(shè)立黨委;在黨員人數(shù)為30-50人的村（社區(qū)）設(shè)立黨總支;對(duì)黨員人數(shù)在3-30人的村（社區(qū)）設(shè)立黨支部。伍家鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)設(shè)立村（社區(qū)）黨委16個(gè)、鄉(xiāng)管社區(qū)黨委3個(gè)。在黨組織設(shè)置中引入“網(wǎng)格”，即參照社區(qū)管理模式，將村（社區(qū)）按區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格，在網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置黨小組，又在黨小組中明確黨員中心戶，由每個(gè)中心戶帶動(dòng)和輻射身邊黨員。構(gòu)建了環(huán)環(huán)相扣、緊密連接，橫到邊、縱到戶的黨建鏈。

二是打造活力骨干隊(duì)伍。發(fā)揮黨建活動(dòng)凝聚人心的作用，統(tǒng)籌開(kāi)展以村（社區(qū)）黨委委員聯(lián)系支部、支部委員聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾的“三聯(lián)兩定五共”活動(dòng)。即為在崗黨員亮身份定目標(biāo)、無(wú)職黨員設(shè)崗定責(zé)任，黨員干部帶領(lǐng)開(kāi)展學(xué)習(xí)共抓、創(chuàng)業(yè)共帶、群眾共聯(lián)、矛盾共解、組織共建。

三是創(chuàng)建組團(tuán)式服務(wù)戰(zhàn)斗堡壘。把聯(lián)系服務(wù)群眾作為核心任務(wù)。完善陣地服務(wù)、從服務(wù)體系和服務(wù)功能入手，促使基層黨組織工作職能及定位完成轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用。

（二）維護(hù)村（居）民自治

一是在治理方式上，探索“民主協(xié)商格局”，完善民主議事平臺(tái)和矛盾調(diào)處平臺(tái)。推行“黨建協(xié)調(diào)會(huì)議”、“黨建聯(lián)席會(huì)議”、黨員代表議事等制度，研究解決村（社區(qū)）建設(shè)相關(guān)重大問(wèn)題，突出黨組織在村（社區(qū)）民主協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)作用。以伍家鄉(xiāng)共勤村（社區(qū)）為例，該村（社區(qū)）設(shè)立“村（居）民說(shuō)事室”，推行“村（居）民說(shuō)事制度”。每月安排1名區(qū)、鄉(xiāng)人大代表接訪、每天1名村（居）干部值班，暢通村（居）民表達(dá)渠道，形成“村（居）民說(shuō)事、干部理事、集中議事、及時(shí)辦事、定期評(píng)事、督促查事”的管理模式，確保村（居）民滿意，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二是在主要內(nèi)容上，探索“服務(wù)功能體系”，提升公共服務(wù)平臺(tái)。以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)全民共享為目標(biāo)，逐步建立起主體多元、設(shè)施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊(duì)伍健全、機(jī)制合理的村（社區(qū)）服務(wù)體系。深化黨組織關(guān)愛(ài)服務(wù)。深入推進(jìn)服務(wù)型黨組織建設(shè)，著眼于構(gòu)建新型黨內(nèi)和諧關(guān)系;延伸政府公共服務(wù)。以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和服務(wù)為重點(diǎn)，積極整合政府各類行政資源，推動(dòng)政府公共服務(wù)職能向基層有效延伸;拓展市場(chǎng)化便民服務(wù)。拓寬服務(wù)內(nèi)涵，逐步建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)投資主體的多元化。

（三）實(shí)行經(jīng)濟(jì)自理

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)自理，主要依靠發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。伍家鄉(xiāng)以共同村（社區(qū)）為試點(diǎn)，探索進(jìn)行村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革。2016年8月共同村（社區(qū)）黨委在伍家鄉(xiāng)黨委的指導(dǎo)下，按照“試點(diǎn)探索、以點(diǎn)帶面、穩(wěn)步推進(jìn)”的工作思路，主要步驟如下：

一是陽(yáng)光操作，嚴(yán)把“群眾民意關(guān)”。主動(dòng)入戶宣傳改革，充分保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是慎重清查，嚴(yán)把“清產(chǎn)核資關(guān)”。由清產(chǎn)核資小組，會(huì)同第三方專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資，資產(chǎn)評(píng)估，核銷呆壞賬及其他資產(chǎn)損失，做到“清資、核債、確權(quán)”。

三是反復(fù)核對(duì)，嚴(yán)把“股東確認(rèn)關(guān)”。按照“組為單位，分戶造冊(cè)，按戶核人”的思路，以“尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、程序公開(kāi)、寬接收、廣覆蓋”的原則，參考戶籍、婚姻、政策等確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，力求公平公正公開(kāi)。

（四）踐行區(qū)域自管

為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，宜昌市范圍內(nèi)社區(qū)已經(jīng)建立起了網(wǎng)格化管理組織機(jī)構(gòu)，用于收集信息、服務(wù)居民。但伍家鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)均為鄉(xiāng)村，不能納入城區(qū)社區(qū)范圍招錄網(wǎng)格員。為更好地服務(wù)村（居）民，更好地與城市接軌。伍家鄉(xiāng)決定貫徹農(nóng)村網(wǎng)格化管理工作，其主要做法如下：

一是進(jìn)行網(wǎng)格劃分。遵循“街巷定界、規(guī)模適度、無(wú)縫覆蓋、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，根據(jù)目前伍家鄉(xiāng)大拆遷、大調(diào)整、大建設(shè)以及對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行集中安置的實(shí)際情況，將伍家鄉(xiāng)轄區(qū)劃分為58個(gè)網(wǎng)格。

二是開(kāi)展人員選聘。由伍家鄉(xiāng)提出招聘建議條件，區(qū)網(wǎng)格監(jiān)管分中心牽頭組織，區(qū)人社局具體負(fù)責(zé)，對(duì)外公開(kāi)招聘網(wǎng)格員。由區(qū)網(wǎng)格管理監(jiān)管分中心與網(wǎng)格員簽訂勞動(dòng)合同。

三是落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)費(fèi)來(lái)源由區(qū)、鄉(xiāng)財(cái)政按5：5比例分擔(dān)。

四是明確工作內(nèi)容。農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格員在村（社區(qū)）黨委和村（居）民委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，依托統(tǒng)一的社會(huì)管理數(shù)字化平臺(tái)開(kāi)展工作。

五是開(kāi)展考核管理。按“區(qū)鄉(xiāng)共管、村級(jí)考核”的原則，由區(qū)網(wǎng)格監(jiān)管分中心監(jiān)督指導(dǎo)，鄉(xiāng)網(wǎng)格管理中心具體管理，各村網(wǎng)格管理站負(fù)責(zé)網(wǎng)格員日?？己斯ぷ?。

伍家鄉(xiāng)以黨組織統(tǒng)領(lǐng)、村（居）民自治、經(jīng)濟(jì)自理、區(qū)域自管為內(nèi)容的“一統(tǒng)三自”城郊鄉(xiāng)村治理新模式，強(qiáng)調(diào)政府、公共事務(wù)管理組織、村民多方參與進(jìn)來(lái)的互動(dòng)、合作管理，用良性的關(guān)系制度引導(dǎo)和鄉(xiāng)村生活中的方方面面，是涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等全方位的綜合治理。這種綜合治理形成了較為理想狀態(tài)：自管理效能較高的基層政府組織，村民自治的村社區(qū)組織與農(nóng)民的跨越社區(qū)的、非政府組織并存;正規(guī)組織與非正規(guī)組織的發(fā)展并存;經(jīng)濟(jì)實(shí)體型組織與社團(tuán)型組織的發(fā)展并存;單一功能與多功能性組織的發(fā)展并存;小范圍社區(qū)內(nèi)的非正規(guī)組織與成網(wǎng)絡(luò)甚至科層建制的組織體系的發(fā)展并存;具有較強(qiáng)合作性質(zhì)的自助經(jīng)濟(jì)組織和非合作導(dǎo)向組織的發(fā)展并存，從而實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，最大限度地促進(jìn)鄉(xiāng)村公共利益和社會(huì)發(fā)展，從而保障了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定、和諧與繁榮。

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