基層公務(wù)員能力提升對策研究

張璐

摘 要：隨著社會轉(zhuǎn)型加快、經(jīng)濟(jì)利益多元化、群眾訴求多樣化、基層治理難度加大，社會對公務(wù)員也提出更高的要求。但從基層公務(wù)員能力建設(shè)的現(xiàn)狀來看，在思想觀念、知識水平、年齡結(jié)構(gòu)、隊伍建設(shè)、激勵機(jī)制和約束機(jī)制等方面仍存在許多問題，限制了公務(wù)員能力的提升。文章從目前基層公務(wù)員隊伍能力建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，對當(dāng)前基層公務(wù)員隊伍建設(shè)中存在的問題進(jìn)行分析，探究原因，以期為基層公務(wù)員能力提高提供參考性建議。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員;素質(zhì)能力;提升對策

中圖分類號：D630.3 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、基層公務(wù)員能力建設(shè)中存在的問題

自2006年《中華人民共和國公務(wù)員法》開始施行以來，各級公務(wù)員主管部門堅持“凡進(jìn)必考”，為基層機(jī)關(guān)挑選了大量具有較高素質(zhì)和較強能力的人員，在很大程度上完善了基層公務(wù)員的結(jié)構(gòu)、增強了基層公務(wù)員的能力、促進(jìn)了基層社會政治經(jīng)濟(jì)等各方面的健康發(fā)展。但是，從目前基層公務(wù)員能力建設(shè)的現(xiàn)狀來看，我們不難發(fā)現(xiàn)其中依然存在許多亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在以下四方面：

（一）觀念落后，作風(fēng)隊伍建設(shè)亟待加強

近年來，國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了巨大變化，政府服務(wù)的對象、方式、內(nèi)容和范圍也隨之發(fā)生了深刻變化，但是仍然有一些公務(wù)員墨守成規(guī)，思想觀念保守，沿襲以前的工作方式，法治觀念和服務(wù)意識比較淡薄。有些公務(wù)員在行為作風(fēng)和思想狀態(tài)上還存在形式主義、不求上進(jìn)、不求創(chuàng)新等不良現(xiàn)象，這些問題的存在嚴(yán)重影響了人民群眾利益訴求的滿足，甚至制約了經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

（二）文化素質(zhì)相對偏低，創(chuàng)新能力亟待提高

從歷年公務(wù)員招考公告上可以看出：相對于省市級別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的行政單位所招錄的職位，對學(xué)歷和學(xué)位的要求較低，而且大部分職位都沒有對基層工作經(jīng)驗設(shè)限;鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的招錄人數(shù)較多、限制條件較少，所以其招考對象相對來說也比較廣泛，主要是普通的公考人群;從知識結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的公務(wù)員專業(yè)要求較少，甚至有許多職位對專業(yè)未做任何要求，所以在基層公務(wù)員中，缺少擁有先進(jìn)知識和技能的專業(yè)型人才、創(chuàng)新型人才和復(fù)合型人才。

（三）考核激勵機(jī)制和勤政廉政約束機(jī)制發(fā)揮作用不足

對公務(wù)員的考核主要包括德、能、勤、績、廉五個方面，根據(jù)的是公務(wù)員的職務(wù)責(zé)任和工作任務(wù)，主要分為定期考核和平時考核。定期考核通常以平時考核為基礎(chǔ)，平時考核主要是考核基層公務(wù)員平時的工作情況，通常采用的方法包括考察簽到率、針對特定工作進(jìn)行檢查并查找問題和缺陷、公務(wù)員個人完成工作總結(jié)報告，然后由主管部門審查評判。定期考核則是以年度考核的形式來進(jìn)行。這種考核制度在實踐中暴露出了不少弊端。比如，對德、能、勤、績僅有定性的評價，沒有較為量化的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系和考核辦法;對個人工作業(yè)績的考評沒有和單位的業(yè)績結(jié)合在一起，致使評價標(biāo)準(zhǔn)不明確，考核差距不明顯。

（四）對基層公務(wù)員教育培訓(xùn)的重視程度不足

很多單位對基層公務(wù)員的教育培訓(xùn)在認(rèn)識上存在偏差，認(rèn)為培訓(xùn)不培訓(xùn)并無多大區(qū)別。較注重基層公務(wù)員的工作，而對公務(wù)員能力的提升和培養(yǎng)重視不足。對基層公務(wù)員的教育培訓(xùn)缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和安排，表現(xiàn)在：沒有正確處理培訓(xùn)和工作二者之間的關(guān)系，培訓(xùn)內(nèi)容和課程設(shè)計缺乏系統(tǒng)性和專業(yè)性，培訓(xùn)的針對性和個性化欠缺，最終可能導(dǎo)致培訓(xùn)流于形式，難以達(dá)到理想的結(jié)果。一些基層公務(wù)員個人對教育培訓(xùn)也存在認(rèn)識上的偏差，認(rèn)為不學(xué)習(xí)照樣可以工作，自我提高意識不強。此外由于培訓(xùn)考核制度的不健全和培訓(xùn)缺乏必要的經(jīng)費保障，也使得基層公務(wù)員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)難以實現(xiàn)預(yù)期效果。

二、原因分析

（一）思想理念上的原因

恩格斯認(rèn)為政治領(lǐng)域中的個人是自利的、是以個人利益最大化為行為準(zhǔn)則的經(jīng)濟(jì)人，并將經(jīng)濟(jì)市場上的交易分析擴(kuò)展到政治領(lǐng)域（或稱為“政治市場”），把人們在政治領(lǐng)域的相互作用過程視作“政治上的交易”，認(rèn)為政治的本質(zhì)是利益的交換。這些論斷仔細(xì)分析不無道理。所以在權(quán)力面前會出現(xiàn)濫用權(quán)力為個人謀私的現(xiàn)象，以至于忽視了能力的提升。

傳統(tǒng)的行政文化是一種以“官本位”或“權(quán)本位”為核心的行政文化，這種文化延續(xù)至今。一方面，其仍然控制著人們的思想，制約著人們的行為。另一方面，以學(xué)而優(yōu)則仕為導(dǎo)向的學(xué)歷本位，在一定程度上強化了文憑意識，以致在基層公務(wù)員的招錄上，走上一條重視文憑甚至有失偏頗的路。在一些部門或單位中，學(xué)歷高低甚至成為選拔人才的一個限制條件，將是否具有高學(xué)歷作為人員晉升的必備參考條件，由此使得不少公務(wù)員盲目地通過各種渠道去獲取高文憑、高學(xué)歷。但是通過這樣的途徑獲得的學(xué)歷和文憑往往流于形式，理論基礎(chǔ)不夠扎實，學(xué)習(xí)內(nèi)容不夠系統(tǒng)，技能掌握也不夠充分，因而不能有效地開展工作、服務(wù)群眾，使得基層公務(wù)員隊伍的人才引進(jìn)和提升并沒有按照能力的高低來運行，缺乏長遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性。

最后，從社會環(huán)境來看，中國社會尤其是基層社會是一個人情味十足的熟人社會、關(guān)系社會，注重禮尚往來，甚至禮大于法，注重人情而忽視法律，多數(shù)情況下靠的是關(guān)系的生熟、感情的深淺程度，關(guān)系越好對達(dá)到其目標(biāo)、辦成事就越有利。關(guān)系社會的行為模式已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國現(xiàn)代化的進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅淡化競爭，還導(dǎo)致社會治理缺乏積極性和創(chuàng)造性，而且弱化了法治，還可能導(dǎo)致腐敗、尋租行為的泛濫，敗壞社會風(fēng)氣，不利于和諧社會的建設(shè)。再者，當(dāng)前我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，在這一過程中，各種價值觀念激烈沖突，相互碰撞，對于基層公務(wù)員來說，他們很難在社會轉(zhuǎn)型的激流之中獨善其身，如果公務(wù)員個人的價值取向與公務(wù)員隊伍素質(zhì)建設(shè)所倡導(dǎo)的價值取向相悖，那么，建設(shè)一支素質(zhì)高、能力強的公務(wù)員隊伍也無從談起。

（二）制度上的原因

1.法律體系不完善

我國現(xiàn)行的《中華人民共和國公務(wù)員法》以法律的形式明確說明了公務(wù)員管理中的一系列重大問題，促進(jìn)了公務(wù)員隊伍建設(shè)的規(guī)范化和科學(xué)化。但在實踐中，還有許多有待完善的地方：如公務(wù)員法僅對公務(wù)員管理中的一些重大問題做出規(guī)定，而在公務(wù)員管理具體方面則缺乏詳細(xì)的規(guī)定;更多的是對干部現(xiàn)狀制度的一種確認(rèn)，而未指明完善公務(wù)員制度的發(fā)展方向;職位設(shè)置單一以及職位分類未能凸顯個人能力，制約著公務(wù)員的個性發(fā)展和能力提高。

2.監(jiān)督機(jī)制不健全

C.L.Montesquieu在其著作《論法的精神》中曾言“Anyone who has power，are easy to abuse of power，this is a constant experience，people have power use power until when they meet the boundary.”“the boundary”即監(jiān)督制約體制。但目前的監(jiān)督機(jī)制還存在一些問題，如監(jiān)督體系不完善，制度執(zhí)行不到位，懲治力度不夠大。近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督揭發(fā)檢舉了公務(wù)員中存在的一些問題，但這種監(jiān)督權(quán)威性不足，規(guī)范性不夠，存在隨機(jī)性。監(jiān)督機(jī)制的不健全，助長了公務(wù)員隊伍中不正之風(fēng)的滋生和蔓延，制約了公務(wù)員能力的提高。

3.考核評價不科學(xué)

虛化的考核制度難以實現(xiàn)從定性向定量轉(zhuǎn)化。首先，針對德、能、勤、績、廉五個方面并沒有對評價指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，也沒有設(shè)計評定的具體分值，考評無論在內(nèi)容上還是在形式上都只能是一個大體的模糊的概述?？己嗽u價指標(biāo)體系不夠科學(xué)，考核結(jié)果有失客觀公正，所以往往不能作為獎懲的準(zhǔn)確依據(jù)。此外，考核的內(nèi)容也未分類列等，并不能充分反映公務(wù)員的真實情況。其次，對公務(wù)員的考核評價在事實上是十分困難的，不僅面臨著如何將公共服務(wù)量化的問題，而且，即使可以量化，量化的方式是否適宜也是問題。最后，公務(wù)員的考評不但要關(guān)注效率和效果，還要關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)，問題是公務(wù)員提供的大多數(shù)服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀的具體的數(shù)據(jù)來衡量，政府部門很少也很難控制環(huán)境因素，政策執(zhí)行后產(chǎn)生的結(jié)果與其原因之間的因果關(guān)系難以確認(rèn)，因此要求公務(wù)員負(fù)責(zé)亦值得商榷。

三、對策探究

（一）變革思想理念，引導(dǎo)基層公務(wù)員形成正確的價值取向

加強思想教育，轉(zhuǎn)變思想觀念。以官本位為代表的傳統(tǒng)的不合時宜的觀念在當(dāng)今公務(wù)員身上仍有體現(xiàn)，并且嚴(yán)重影響了基層公務(wù)員能力的提升。因此，加強思想教育，在思想觀念上實現(xiàn)從官本位到民本位的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。要牢固樹立為人民服務(wù)的意識和理念，不斷提高基層公務(wù)員的服務(wù)意識和公仆意識，引導(dǎo)基層公務(wù)員形成正確的價值取向。要堅持以人為本，深入基層，體察民情，了解民意，為群眾辦實事，真正做到全心全意為人民服務(wù)。

官本位的突出特點是人治而非法治。所以要實現(xiàn)從官本位到民本位的轉(zhuǎn)變還需要加強法治建設(shè)，通過完善的法律制度來規(guī)范公務(wù)員的行為。完善社會主義法律體系，尤其是行政法律法規(guī)體系，使基層公務(wù)員行為有法可依;要嚴(yán)格執(zhí)法，尤其要控制自由裁量權(quán)在社會管理中的使用，對于違法亂紀(jì)行為應(yīng)該施以嚴(yán)厲制裁，以法律法規(guī)的形式保證基層公務(wù)員的人民公仆本色。

（二）完善管理機(jī)制，以制度規(guī)范公務(wù)員的行為

堅持貫徹執(zhí)行并完善基層公務(wù)員考試錄用制度?；鶎庸珓?wù)員考試錄用機(jī)制是基層公務(wù)員管理機(jī)制的重要構(gòu)成部分。正本清源，解決問題需從源頭入手。要進(jìn)一步完善公務(wù)員考試錄用制度，首先要做的就是健全法律法規(guī)，使公務(wù)員考試錄用有法可依，有章可循;其次要改進(jìn)公務(wù)員考試錄用方法，科學(xué)設(shè)定公務(wù)員考試錄用的測評方法，可以采取職位報考的多元化，允許報考者填報符合條件的多個職位，借鑒高考的調(diào)劑制度，這樣也可避免部分優(yōu)秀的人才因填報志愿不當(dāng)而遭到淘汰;再次，公務(wù)員的擇優(yōu)錄取，不應(yīng)一味地追求高學(xué)歷，還要注重工作實踐能力，嚴(yán)格考試紀(jì)律，保證公務(wù)員考試錄用的公正公平;最后，公務(wù)員的招錄方法應(yīng)多樣化、科學(xué)化。此外，公務(wù)員考試錄用只是公務(wù)員管理機(jī)制中的一個環(huán)節(jié)，要想達(dá)到預(yù)期效果，還應(yīng)與其他環(huán)節(jié)相結(jié)合。

完善考核辦法。將績效管理引進(jìn)到政府部門，把對基層公務(wù)員的考核評價納入政府部門管理的整個過程當(dāng)中去。全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息是進(jìn)行考核的前提，選擇合適的績效評估方法則是進(jìn)行考核的關(guān)鍵所在。在實踐中應(yīng)用較為普遍的系統(tǒng)性的績效管理的工具有很多，各部門在具體應(yīng)用時要結(jié)合本地區(qū)本部門的實際情況，做到因地制宜，靈活應(yīng)用。

（三）突出能力建設(shè)，優(yōu)化基層公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)

首先，創(chuàng)新培訓(xùn)理念。培訓(xùn)理念在很大程度上影響著公務(wù)員培訓(xùn)的實際效果，培訓(xùn)理念不健全或方向錯誤，培訓(xùn)將無法達(dá)到預(yù)期的效果，造成人、財、物的浪費，因此創(chuàng)新培訓(xùn)理念至關(guān)重要。公務(wù)員的培訓(xùn)是一個系統(tǒng)全面的過程，要具有戰(zhàn)略性和全局性，而且培訓(xùn)要有針對性，并且注重個性特質(zhì)及潛在能力的開發(fā)和培訓(xùn)。

其次，完善培訓(xùn)體制。一是要完善培訓(xùn)制度，建設(shè)多元化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。公務(wù)員培訓(xùn)工作可以積極聯(lián)合外部，因為現(xiàn)代社會機(jī)構(gòu)的針對性和實踐性比較強，培訓(xùn)結(jié)果日益顯著;要與高校積極合作。目前，很多領(lǐng)域都要求公務(wù)員具有專業(yè)化的知識和能力，而各地的黨校和行政學(xué)院未必有能力滿足各位公務(wù)員的培訓(xùn)需求，而這種能力的提升僅靠政府和社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是不夠的，因此必須讓公務(wù)員按時去高校培訓(xùn)來豐富他們的知識。二是建立完善基層公務(wù)員培訓(xùn)工作經(jīng)費投入機(jī)制。把公務(wù)員培訓(xùn)的相關(guān)經(jīng)費納入國家預(yù)算體系。

再次，科學(xué)規(guī)劃培訓(xùn)內(nèi)容，提高培訓(xùn)實效。一是要根據(jù)目前實際工作需求對教材內(nèi)容進(jìn)行改革更新。根據(jù)上述基層公務(wù)員能力要素的構(gòu)成，結(jié)合實際工作需求，依據(jù)基層公務(wù)員類別和需求的不同分別制訂各具針對性的培訓(xùn)計劃。二是培訓(xùn)內(nèi)容要緊緊圍繞當(dāng)前國家工作重心，努力使培訓(xùn)內(nèi)容適應(yīng)時代要求。根據(jù)實際工作進(jìn)行改變，對培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行及時的更新?lián)Q代，在教學(xué)過程中貫穿學(xué)習(xí)，讓基層公務(wù)員了解當(dāng)下人民群眾所關(guān)注的問題。此外，創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，建立有效的公務(wù)員培訓(xùn)激勵約束機(jī)制，激發(fā)組織和公務(wù)員個人參加培訓(xùn)的積極性和責(zé)任心。

最后，改革培訓(xùn)方式，建立和完善基層公務(wù)員培訓(xùn)考核評價指標(biāo)體系。在對基層公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)時，要做到專業(yè)與非專業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合，既要能夠保證專業(yè)知識的基礎(chǔ)地位，又要看到非專業(yè)知識的重要作用，相輔相成。不僅要注重針對全體成員進(jìn)行的培訓(xùn)，還應(yīng)有重點地對骨干進(jìn)行培訓(xùn)，既要堅持兩點論，又要堅持重點論，以此來提高基層公務(wù)員的整體水平。此外，還要實時把握公務(wù)員培訓(xùn)的進(jìn)度，緊密結(jié)合受訓(xùn)者的感受，使培訓(xùn)測評在體現(xiàn)科學(xué)性的同時，又能彰顯出人性化。對接受培訓(xùn)的公務(wù)員的培訓(xùn)前后情況進(jìn)行對比，通過不斷學(xué)習(xí)培訓(xùn)，最終應(yīng)用到平時的工作中才能算得上是培訓(xùn)成功。

基層公務(wù)員的能力提升并非一蹴而就。要把基層公務(wù)員隊伍能力建設(shè)置于國內(nèi)國際大背景和現(xiàn)代化建設(shè)總布局中去研究和部署，努力建設(shè)一支與四個全面相適應(yīng)的素質(zhì)高、能力強的基層公務(wù)員隊伍。

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