完善農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制的路徑

蔣潮

摘要：當(dāng)前農(nóng)村土地增值收益出現(xiàn)的分配不公，其原因主要包括以下幾個(gè)方面：a.征地補(bǔ)償過(guò)低；b.利益分配不合理；c.失地安置不合理；d.增值收益分配監(jiān)督不足。鑒于這些情況，我們需要做得就是做到公平、按貢獻(xiàn)分配的原則，從以下幾個(gè)方面來(lái)提高農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保證農(nóng)民共享這個(gè)增值收益、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地大市場(chǎng)，通過(guò)這些方面，不斷完善農(nóng)村土地增值收益分配制度，促使整個(gè)土地的增值收益的分配越來(lái)越合理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地增值，征地補(bǔ)償，收益分配

1前言：

我國(guó)現(xiàn)行的是二元土地的制度，我們目前的土地主要分為國(guó)有的和農(nóng)村集體制的土地。農(nóng)業(yè)中的用地在此過(guò)程必須通過(guò)政府的征收變?yōu)閲?guó)有土地，最后才能進(jìn)入土地市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行交易，在此過(guò)程中，廣大農(nóng)民并沒(méi)有權(quán)利對(duì)土地用途的改變，也沒(méi)有土地交易的決定權(quán)。每個(gè)地方的政府通過(guò)土地二元市場(chǎng)來(lái)取得價(jià)格比較低的農(nóng)用地，廣大農(nóng)民確承受著非常大的成本。當(dāng)前，我國(guó)的法律以及相關(guān)政策都把該事實(shí)的存在忽略了，這使得廣大農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重的損失。這根本的原因是在農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)這樣一種產(chǎn)權(quán)制度，最后使得農(nóng)地用途的轉(zhuǎn)變后，整個(gè)增值收益分配出現(xiàn)混亂的狀況，導(dǎo)致土地權(quán)利的主體之間的無(wú)序爭(zhēng)奪。

2.土地增值收益分配不均的根源：

（1）利益主體分配比例不合理：不可否認(rèn)，不同利益主體地位的不平等，必然會(huì)引起對(duì)土地增值收益分配不公問(wèn)題。在現(xiàn)行土地制度安排下，土地征收是農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建沒(méi)用地的必經(jīng)程序，這就意味著政府必然要在土地一級(jí)市場(chǎng)充當(dāng)壟斷者與支配者。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，擁有很強(qiáng)的以權(quán)博利的自身利益最大化動(dòng)機(jī)，所獲取的土地增值收益往往是建立以土地出讓基礎(chǔ)之上的。企業(yè)往往是通過(guò)降低土地出讓金來(lái)獲取高額利潤(rùn)，或者依托政府采用強(qiáng)制拆遷等措施來(lái)降低額外成本，以此來(lái)分享土地增值收益。作為代表農(nóng)民利益的集團(tuán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊集團(tuán)，當(dāng)農(nóng)民與政府之間出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，更多的時(shí)候則是選擇向政府看齊，最終難免會(huì)從不同程度上損害到農(nóng)民利益。對(duì)于失地農(nóng)民而言，即便他們是土地的直接經(jīng)營(yíng)者與直接使用者，但由于其處于天然的弱勢(shì)地位，不僅無(wú)法分享到土地征收所帶來(lái)的增值利益，甚至無(wú)法抵御對(duì)自己權(quán)益的侵害。

（2）對(duì)失地農(nóng)民的安置方式不合理：當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)失地農(nóng)民所采用的安置方式多種多樣，如貨幣安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置、征地補(bǔ)償款入股安置、用地單位安置以及留地安置等等。在實(shí)踐中，貨幣安置是使用頻率最高的方式。之所以如此，就其根本原因在于貨幣安置具有操作便利、使用成本低廉等優(yōu)勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度分析，貨幣安置方式具有許多弊端，難以從根本上保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。通常，貨幣安置總是根據(jù)被征用土地原有用途進(jìn)行計(jì)算，并一次性補(bǔ)償給失地農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)助費(fèi)，而這種補(bǔ)助費(fèi)的數(shù)額是很少的，僅僅能夠維持失地農(nóng)民當(dāng)下的基本生活。據(jù)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)民在失去土地之后因文化水平低下、職業(yè)技能缺乏等原因，難以找到能夠勝任的工作；一些農(nóng)民選擇自主創(chuàng)業(yè)，卻沒(méi)有足夠的資金作為支撐，最后難以會(huì)陷入失地又失業(yè)的境地。

（3）土地增值收益分配監(jiān)督缺失：在分配土地增值收益的過(guò)程中，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。首先，在征地之前，需要就征地原因、征地用途、征地過(guò)程等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃與決策。理論上，整個(gè)土地征收過(guò)程都應(yīng)當(dāng)允許土地利益相關(guān)者如農(nóng)民、集體組織等參與其中，但實(shí)踐中，處于絕對(duì)主導(dǎo)地位的地方政府憑借其對(duì)土地合法的征收權(quán)利，自行決定土地征收的各種重要問(wèn)題，而這一過(guò)程中是沒(méi)有其他主體參與監(jiān)督的。其次，在征地過(guò)程中，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用土地“尋租”，以此來(lái)牟取更多經(jīng)濟(jì)利益，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部非法挪用土地增值收益款，或者歸為己有，或者隱形進(jìn)入政府財(cái)政，既嚴(yán)重?fù)p害了公共利益，還有效逃避了上級(jí)政府的監(jiān)督。最后，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，交易者雙方總是傾向于通過(guò)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心來(lái)確定土地價(jià)值、租金等等問(wèn)題，這顯然逃避了來(lái)自土地所有者（即集體組織）的有效監(jiān)督。

3.土地增值收益分配機(jī)制構(gòu)建的路徑：

針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)土地增值收益分配不公及由此造威的諸多社會(huì)問(wèn)題的客觀現(xiàn)實(shí)，在深入分析導(dǎo)致土地增值收益分配不公的主要根源基礎(chǔ)上，提出如下幾點(diǎn)建議：

（1）提高農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：不可否認(rèn)，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅僅低于土地供應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格，還難以滿足失地農(nóng)民日常生產(chǎn)與生活需要，這種不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在給農(nóng)民帶來(lái)諸多困難的同時(shí)，為地方政府帶來(lái)了巨大的利益空間，從客觀上刺激了政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地的利益激勵(lì)?；诖?，提高農(nóng)村土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。從總體上看，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要突出公平性，在此基礎(chǔ)上確保失地農(nóng)民能夠維持長(zhǎng)久生計(jì)。在確定征地補(bǔ)償費(fèi)用的時(shí)候，不僅僅要考慮土地補(bǔ)償、附著物補(bǔ)償?shù)?，還應(yīng)當(dāng)考慮失地農(nóng)民的安置補(bǔ)助、社會(huì)保障等方面，盡可能做到全方位補(bǔ)償。為順應(yīng)市場(chǎng)化要求，建議各級(jí)政府綜合考慮多種因素如當(dāng)?shù)厥杖胨?、土地資源條件、市場(chǎng)供求關(guān)系等來(lái)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在這里，可以采用財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償與安置補(bǔ)償相結(jié)合的方式。

（2）確保失地農(nóng)民共享土地增值的收益：黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。對(duì)于政府而言，要積極探索增加農(nóng)民土地增值收益的有效途徑，盡陜實(shí)現(xiàn)單一補(bǔ)償?shù)介L(zhǎng)期共享機(jī)制的轉(zhuǎn)化，放寬農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的門檻。針對(duì)以商業(yè)開發(fā)為目的的土地征收，建議采用農(nóng)民入股形式或者鼓勵(lì)農(nóng)民參與土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)，以此來(lái)確保被征地農(nóng)民獲取更多的土地增值收益，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與保障農(nóng)民權(quán)益之間的相對(duì)平衡。另外，考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，建議在土地征收時(shí)，允許農(nóng)民選擇留地安置方式，并盡量擴(kuò)大留地安置比例，從而讓失地農(nóng)民能夠分享因土地升值而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，這顯然對(duì)城市化建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用。

（3）建立政府行為激勵(lì)和約束機(jī)制必須承認(rèn)，在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，基于GDP增長(zhǎng)而制定的激勵(lì)機(jī)制的確對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定作用，但隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、社會(huì)改革的深入，這種機(jī)制所產(chǎn)生的消極影響漸漸凸顯。相當(dāng)一部分地方官員為尋求政治前途的更大發(fā)展，迫切需要在其任職期內(nèi)做出“顯著”成績(jī)，其中，最為常見(jiàn)的做法便是以公共利益為借口，積極推進(jìn)土地征收工作，于是，便產(chǎn)生了大量的政績(jī)工程或者形象工程?；诖?，應(yīng)當(dāng)盡快修正官員政績(jī)考核機(jī)制，建議將環(huán)境保護(hù)、公眾福利、社會(huì)公正等納入考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而是更多群眾享受社會(huì)發(fā)展成果。另外，針對(duì)地方政府的行政運(yùn)作機(jī)制，首要健全相關(guān)法律制度，分別從實(shí)體、程序等層面來(lái)進(jìn)一步規(guī)范政府的自由裁量權(quán)。最后，強(qiáng)化各級(jí)人大的行政監(jiān)督職能，增強(qiáng)行政工作的透明度，必要的時(shí)候可以依靠各種處罰手段來(lái)降低政府代理人的機(jī)會(huì)主義行為取向。

4.結(jié)束語(yǔ)：

通過(guò)以上的探討，我們能夠了解土地增值分配的不均的原因，并對(duì)此提出了相關(guān)的分配機(jī)構(gòu)建路徑，通過(guò)這些討論，我們?cè)谝院蟮耐恋卦鲋凳找孢^(guò)程中，能夠很好地處理這些不公平的現(xiàn)象。

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