強化行政事業(yè)單位預算管理的實踐與思考

黎偉

摘要：凡事預則立，不預則廢。《預算法》頒布和實施以來，預算管理有了法律依據(jù)和方向，取得了顯著成效。毋庸諱言，也出現(xiàn)了一些新情況和新問題，對此，必須認真分析、研究并提出解決的對策。文章從制度建設和資源配置兩個層面闡述了強化預算管理的意義。從思想認識、預算編制、機構(gòu)設置和預算管理監(jiān)督機制等方面剖析了行政事業(yè)單位預算管理存在的問題及原因，并從提高認識、提高預算編制的精準度和完善監(jiān)督機制三個方面提出了對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預算管理；思想認識；預算編制；機構(gòu)設置；監(jiān)督機制

從行業(yè)的角度來看，《預算法》無疑是預算管理的“大法，必須嚴格執(zhí)行。我國經(jīng)過多年的預算管理改革，目前預算管理體系正逐步完善，建立了以公共財政為導向、實施全面預算管理的體系，有效減少了違法違紀行為，較之以往“無法可依”、“執(zhí)法不嚴”狀態(tài)下，近幾年來的預算管理無論在理論上還是實踐中，都不同程度的取得了顯著的進步。但新的《預算法》畢竟實施時間較短，加之，長期以來，多種原因積累下來的“習慣性”做法，致使《預算法》執(zhí)行過程中，出現(xiàn)這樣或那樣的情況和問題也是正常的。對此，正確的態(tài)度是正視這些新情況和新問題，不斷總結(jié)、發(fā)現(xiàn)、探索、創(chuàng)新，為完善預算管理法制體系積累經(jīng)驗。

一、強化行政事業(yè)單位預算管理的意義

1. 從制度層面看，有利于建立健全單位內(nèi)部的會計控制制度?！额A算法》是大法，直到整個預算管理的全過程，但具體到一個單位，就要在這個大法的指導下，對本單位的收入支出未來的發(fā)展做出科學規(guī)劃。

2. 從資源配置層面看，有利于優(yōu)化單位的資源配置 。相對于企業(yè)而言，行政事業(yè)單位的資源較少，但如果配置合理，就能夠達到預期的結(jié)果。衡量預算管理是否得到強化，突出的表現(xiàn)就是看看單位的資源是否得到優(yōu)化與整合，資源是否被浪費。很大程度上取決于預算管理是得到了強化還是被弱化了，如果是強化了預算管理，就會取得好的結(jié)果，反之，就會得到相反的結(jié)果。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題及原因分析

（一）思想認識層面上的問題

1. 對預算管理所涉及到的“全面性”認識不到位。預算應該是全面的，即金額全面、人員全面。有的單位只編制財政資金，有的財務人員并不是完全清楚整個單位當年的工作計劃和安排，這樣一來，就很容易造成編制的預算出現(xiàn)片面性，無法從全局的角度把握情況，做出片面的甚至是錯誤的判斷。

2. 預算管理意識薄弱。主要是思想重視不夠，沒有系統(tǒng)學習，認為反正是財政資金，該用就用，編制預算是為了完成財政布置的工作。單位領導關(guān)注的是工作完成情況和工作業(yè)績，偏重于對事情結(jié)果的關(guān)注，忽視了對過程的控制。比如，多是對成本節(jié)約率、資金使用率和資產(chǎn)質(zhì)量方面不夠重視，直接影響到預算管理的最終成效。

（二）預算編制環(huán)節(jié)上存在的問題

1. 預算管理粗放不夠精細。實踐中，我們發(fā)現(xiàn)一些行政事業(yè)單位的預算管理基本由財務部門完成，各部門之間的勾通、配合、協(xié)作程度較差，對一些業(yè)務項目開支內(nèi)容管理不透明，缺乏科學化與精細化的管理，由此導致預算資金利用不夠合理、預算權(quán)力相對集中、預算管理人員崗位分工不細致及責任不明確、用數(shù)字出預算、弄虛作假等現(xiàn)象的發(fā)生。

2. 預算編制方法不規(guī)范、不嚴謹 。預算編制是否可信，直接影響到預算編制的質(zhì)量。而規(guī)范的方法則是保證預算編制可信度的前提?？茖W的、嚴謹?shù)念A算編制必須具有準確的前瞻性，必須將經(jīng)濟預測與預算編制密切結(jié)合起來。實踐證明：沒有一個科學、規(guī)范、嚴謹?shù)姆椒?，一定得不到高質(zhì)量的結(jié)果。

3. 預算編制準確率不高，質(zhì)量偏低。究其原因主要為：第一、無論是近年實行的增量預算編制方法還是目前實行的零基預算編制方法，都還存在著準確性不夠的問題，編制依據(jù)主要還是根據(jù)上年收支情況，再簡單的估計一下今年的支出安排，沒有詳細嚴謹?shù)牧鞒?。各單位、各部門從各自的利益角度考慮編制預算，沒有結(jié)合實際情況，預算管理人員也缺乏與各部門之間進行有效的交流溝通，只能憑借著自己的主觀性和經(jīng)驗性進行預測，導致預算編制的準確性差，從而也使得實際行政預算執(zhí)行工作沒有科學、合理的參考與決策參考；第二、部門預算編制時間短，目前，大都是從財政一體化系統(tǒng)上編制預算，內(nèi)容包括基本支出、業(yè)務費、項目支出、政府采購等的編制及細化，所有內(nèi)容不是一次完成，每次按照通知要求完成一部分工作。第三、領導意圖強加后的結(jié)果。工作中，我們發(fā)現(xiàn)，一定程度上依舊存在著“領導出數(shù)據(jù)”的現(xiàn)象，使預算結(jié)果出現(xiàn)了偏差甚至造成不該出現(xiàn)的損失。

（三）機構(gòu)設置層不合理

突出表現(xiàn)為機構(gòu)設置虛化或弱化。從某種意義上講，預算機構(gòu)的設置是準確貫徹執(zhí)行《預算法》的第一道“崗哨”。必須名副其實地設置好，切實履行“崗位職責”，不能徒有其名，擺空架子。之所以出現(xiàn)這些被虛設的現(xiàn)象，究其原因，一方面是由于單位領導法制意識不夠強，重視不夠。另一方面，預算管理部門的人員法制和業(yè)務學習力不夠，沒有主動適應新的形勢，方法陳舊。

（四）預算管理監(jiān)督機制不完善

監(jiān)督機制是一個系統(tǒng)工程，貫穿于整個預算管理的全過程，必須科學、嚴謹、完善，不能片面、局部或階段性。有的單位認為只要使用完了財政資金，就是完成了預算執(zhí)行，在資金的使用過程中即沒有加強執(zhí)行監(jiān)督，也沒有相應的內(nèi)部監(jiān)督管理制度來進行監(jiān)控，并且外部監(jiān)督機制也沒有發(fā)揮有效的作用。可能出現(xiàn)資金使用效率低、用途不明確、隨意現(xiàn)象嚴重，甚至發(fā)生違法亂紀的情況。

三、強化行政事業(yè)單位預算管理的對策思考

（一）提高思想認識

有了《預算法》，重在切實執(zhí)行，前提是要全面、系統(tǒng)、準確學習好、運用好。從這個意義上講，領導重視為前提，全員參與是基礎，完善制度是保障。加強預算管理相關(guān)人員對管理體制改革中帶來的新觀念、新理論、新知識的培訓學習，提高他們對預算管理的主動性，扎扎實實做好各項基礎工作，保障會計信息真實、完整，全程進行預算數(shù)據(jù)信息、預算方案制定、控制、財務分析、財政資源管理。預算管理人員應該胸懷全局，將預算管理涉及到的相關(guān)工作有機結(jié)合起來，作為一個整體去思考，而不能將眼光僅僅局限于財務活動，避免出現(xiàn)責任劃分不明確，工作踢皮球現(xiàn)象。充分運用大數(shù)據(jù)、計算機信息技術(shù)，加強部門之間的溝通協(xié)作，變粗放型管理為精細化管理，提高管理工作的系統(tǒng)化、有序化、效益化。

（二）提高預算編制的精確性

有了《預算法》，各單位還必須從本單位實際出發(fā)，按照規(guī)范化、標準化、科學化、法制化的開展預算編制工作。一是領導牽頭，部門參與，各司其職。在財務部門的統(tǒng)籌下，通過業(yè)務、人事、信息、技術(shù)等相關(guān)部門的通力協(xié)作，實現(xiàn)預算管理的精細化。二是摸清家底，挖掘潛力。認真測算當年收支，優(yōu)化人、財、物等各項資源的配置，對出現(xiàn)的問題認真梳理，分析原因，并研究出對策，及時加以解決。三是完善預算編制方法，加強同其它職能部門的溝通，掌握各部門當年工作計劃和可能的收支情況，合理分配資源，真實有效的反映各項經(jīng)濟活動。通過上級管理單位和基層單位的相互情況了解，共同商議、討論分析、平衡，綜合各種因素，達成一致目標。

（三）完善預算監(jiān)督機制

首先，要在機制上要完善建立預算管理機構(gòu)，制定出切實可行互相配套的各項監(jiān)督管理辦法。健全財政資金安全管理等監(jiān)督制度，充分發(fā)揮審計、財政督查及財務檢查的作用，推行“陽光財政”，杜絕違法、違紀、違規(guī)行為。其次，加強溝通交流，嚴格審核下級部門提供的預算收支，加強預算管理的監(jiān)管，推行預算經(jīng)濟責任制審計，加大對操作人員、主管人員和具有審批權(quán)限人員嚴重違規(guī)行為的問責力度。再就是要運用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立比較權(quán)威的預算數(shù)據(jù)庫，做到信息資源共享，促進預算數(shù)據(jù)的共享與監(jiān)測、監(jiān)督。推行“陽光財政”，杜絕違法、違紀、違規(guī)行為。

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（作者單位：云南省昭通市接待處）