戶籍制度改革過程中遇到的阻礙

甘春雨

摘要：早在20世紀(jì)90年代，我國就已出現(xiàn)了推進(jìn)戶籍制度改革的聲音，也的確推行過相應(yīng)的措施。然而，改革持續(xù)的時(shí)間并不長，戶籍制度依然存在。戶籍制度不僅簡單的理解用于人口登記，而已經(jīng)成為社會(huì)資源分配的一種標(biāo)準(zhǔn)。正由于戶籍制度背后隱藏著巨大的利益，覆蓋了醫(yī)療教育養(yǎng)老等諸多方面，才使得戶籍制度改革困難重重。文章從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析戶籍制度在改革過程中遇到的各種阻礙。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；阻礙

一、從理論上分析

制度變遷實(shí)際上是對制度非均衡的一種反映。戶籍制度既然不能滿足廣大群眾的需要和要求，自然就需要制定新的制度以達(dá)到新的制度均衡。戶籍制度作為一種正式制度，制度設(shè)計(jì)成本、實(shí)施新制度的預(yù)期成本、現(xiàn)存制度安排、以及上層決策者的凈利益對其產(chǎn)生起著很大的作用。

（一）從現(xiàn)存制度安排和制度結(jié)構(gòu)的角度分析

戶籍制度改革過程中將涉及到醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等資源在居民之間的分配問題。某種程度上，從資源分配的制度結(jié)構(gòu)而言，已經(jīng)形成了以戶籍制度為中心，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、教育制度為分支的制度結(jié)構(gòu)。眾所周知，城市和農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老、醫(yī)療、保險(xiǎn)和教育水平之間有著巨大的差距。如果要徹底消除戶籍制度帶來的負(fù)面影響，那就必須把附著于戶籍制度的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育資源分配剝離下來，只有如此，戶籍制度的改革才是有實(shí)際意義的。然而，如此之多的制度都需要改革，其成本必然是巨大的。況且制度改革后效果的不確定性以及環(huán)境的變動(dòng)性的存在，戶籍制度改革的難度性進(jìn)一步加大，改革的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)提高。

（二）從路徑依賴和預(yù)期成本的角度分析

路徑依賴被用來描述技術(shù)變遷過程中的自我積累、自我強(qiáng)化性質(zhì)。路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑就可能對這一路徑產(chǎn)生依賴，正是這種路徑依賴性的存在，使得一個(gè)社會(huì)一旦選擇了某種制度，無論它是否有效率，都很難從這種制度中擺脫出來。戶籍制度改革過程中遇到重重阻礙，與其路徑依賴密切相關(guān)。在建國之初，戶籍制度可以起著穩(wěn)定社會(huì)，分配資源和促進(jìn)發(fā)展的作用，政府和國民對它有了一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，社會(huì)各方面都希望這個(gè)制度可以持續(xù)下去。而且一旦人們確立了這一制度，它就有了一種很低的實(shí)施成本。而如果政策機(jī)構(gòu)在沒有想出更有效的管理方案之前，戶籍制度的變遷就更加依賴于國家精英階層的主觀認(rèn)知模式。在新制度效果不確定的情況下推行一項(xiàng)新的制度無疑意味著要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。成本過高，無疑會(huì)阻礙交易的進(jìn)行。設(shè)計(jì)制度的成本過高，則同樣會(huì)影響新制度的設(shè)計(jì)。

（三）從基本公共服務(wù)均等化的角度出發(fā)

所謂基本公共服務(wù)均等化是指，讓全體社會(huì)成員享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，從而保障每一個(gè)社會(huì)成員的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，保證社會(huì)公平公正。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一樣，基本公共服務(wù)的供給水平可以有差異，但在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體的共同發(fā)展為價(jià)值訴求。 而現(xiàn)階段而言，我國基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的配置極不均。戶籍制度的改革則意味著要縮小城鄉(xiāng)之間的差距。對于農(nóng)村地區(qū)而言，自然是收益提高，而對于城市居民，甚至是政府，戶籍制度改革則是非帕累托改進(jìn)，在制度變遷過程中有人受益，有人受損。無論收益或受損的大小，這種制度創(chuàng)新帶來的就不是帕累托改進(jìn)，而是非帕累托改進(jìn)。在進(jìn)行戶籍制度改革時(shí)，新制度的安排會(huì)損害城市居民的一部分利益，但農(nóng)村居民因此獲得的收益大于受損人的損失，總體上還是合算的，即希爾多——?？怂垢倪M(jìn)。現(xiàn)在就存在這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題，城市戶籍的居民并不想劃剝自己的共有產(chǎn)權(quán)利益來與農(nóng)村居民共享，而農(nóng)村居民又想通過制度變遷改革戶籍制度來獲得收益，兩者之間存在利益矛盾。

（四）從集體行動(dòng)的角度出發(fā)

對于城市和農(nóng)村居民而言，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保障等一系列資源處于公共領(lǐng)域，個(gè)人的使用并不影響其他社會(huì)成員。戶籍制度改革是一種非帕累托改進(jìn)，在其具體改革過程中，必然會(huì)導(dǎo)致一部分人的利益受損，而利益受損的就是城鎮(zhèn)居民。雖然從數(shù)目的大小來看，城鎮(zhèn)居民要少于農(nóng)村居民，然而正是數(shù)目較少，反而有利于群體成員之間的互相監(jiān)督，降低外在成本，有利于減少搭便車的現(xiàn)象。反觀農(nóng)村居民，雖然數(shù)目眾多，但正是由于人數(shù)多，從而大大提高農(nóng)村居民達(dá)成一致決策的外在成本，群體成員的行為難以監(jiān)督。同時(shí)，由于其想要獲取的資源處于公共領(lǐng)域，客觀上就為搭便車行為提供了條件，最終由于個(gè)體的理性導(dǎo)致了集體的非理性，以此導(dǎo)致戶籍制度的最大受益者對戶籍制度改革形成阻礙。

二、從現(xiàn)實(shí)狀況分析

改革戶籍制度就需要考慮到各方面利益相關(guān)者，這就涉及到各個(gè)利益集團(tuán)之間的相互博弈，牽扯到原有利益調(diào)整與重新分配的問題。

（一）從政府出發(fā)，存在著各級地方政府的阻力

隨著城鎮(zhèn)戶籍的放開，大量人口進(jìn)城后會(huì)大大增加對城市教育、衛(wèi)生、治安、交通、環(huán)境等方面的公共物品和福利性設(shè)施的需求，顯然會(huì)加重地方政府的財(cái)政壓力。地方政府為了降低改革成本，會(huì)提高本地城鎮(zhèn)戶籍的進(jìn)入門檻，從而延緩戶籍改革的步伐。同時(shí)進(jìn)行戶籍制度改革會(huì)加大外來人員的數(shù)量，這就加大了政府的管理壓力，如果進(jìn)行戶籍制度改革，降低外來人員進(jìn)入城市的門檻，政府就會(huì)擔(dān)心可能造成城市市政設(shè)施的供應(yīng)緊張，如交通不暢、住房緊張、就醫(yī)、入學(xué)困難等問題。一些發(fā)達(dá)國家在城市化過程中出現(xiàn)的城市病將難以避免，比如犯罪現(xiàn)象也會(huì)增多，城市環(huán)境臟亂差，以及可能出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象。這些潛在的問題會(huì)對當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人的政績造成一些不好的影響，一定程度上導(dǎo)致放開戶籍受到阻礙，減緩了改革的速度。

（二）城鄉(xiāng)居民在利益上的矛盾對立

在我國戶籍制度的背景下實(shí)際存在著兩種身份不同的利益群體，即城鎮(zhèn)戶口持有者和農(nóng)村戶口持有者。隨著戶籍制度改革的深入，作為城市各種公共產(chǎn)品的“既得利益群體”的城市戶口身份擁有者會(huì)成為戶籍改革的阻力，采取各種方式來表達(dá)反對改革的聲音。戶籍放開之后，社會(huì)階層流動(dòng)更加容易，一部分外來人口會(huì)來分享總體福利水平這塊兒大蛋糕，原有居民肯定不愿意降低自己的福利水平，內(nèi)心會(huì)產(chǎn)生不平衡。當(dāng)?shù)卣坏貌环怕母锊椒聿┑卯?dāng)?shù)鼐用竦臐M意，盡量制定有利于當(dāng)?shù)鼐用竦恼?，維持現(xiàn)有制度以暫時(shí)減小既得利益團(tuán)體的反對。農(nóng)業(yè)戶口身份者則相反，他們則希望戶籍制度改革成功，要求與城市居民同等享受各種公共產(chǎn)品，享受同等國民待遇，所以農(nóng)業(yè)戶口身份者的最強(qiáng)烈需求就是要取消戶口的隔離，尤其是強(qiáng)烈要求消除對戶口身份差別對待。因此，城鄉(xiāng)居民這種利益上的矛盾對立也是改革面臨的重要阻力之一。

三、結(jié)語

戶籍制度改革于國家、社會(huì)、個(gè)人而言其收益分析都是可觀的，其功能也是顯而易見的。但為何在二元戶籍制度改革過程中會(huì)遇到諸多阻礙，這也是改革進(jìn)程緩慢的重要原因，本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對改革過程中遇到的阻礙進(jìn)行分析，可以為改革方向提供一些思考，針對問題對癥下藥，期待改革取得成效，早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

（作者單位：華北水利水電大學(xué)）