參與式治理視閾下我國基層治理困境探究

陳麗娟

摘 要 “參與式治理”理論來源于參與式民主，也是在治理理論的基礎上的創(chuàng)新，是新形勢下政府轉型的需要，主要是指政府在制定公共政策時，需要公民、團體、自愿組織的參與，從而在一定程度上影響資源的合理分配，對公共事務進行有效治理。該理論是對民主理論的發(fā)展，其核心是在治理的基礎上增加了公民積極參與。我國是農村人口比重較大的國家，基層治理是國家治理的關鍵，主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村級治理和城市社區(qū)治理。本文認為以參與式治理為視角研究基層治理，有助于政府有效轉型，優(yōu)化政府治理。

關鍵詞 參與式治理 基層治理 困境

中圖分類號：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.179

一、相關理論概述

（一）參與式治理概念解析

參與式治理是一個合成詞匯，對其概念的完整解析應首先分別對“參與”和“治理”二詞著手?！皡⑴c”一詞是政治學研究的核心概念。其表現(xiàn)于“政治參與”、“參與式民主”、“參與式發(fā)展”和“參與式治理”等詞中，所有詞匯中的“參與”一詞指的是公民等關乎利益相關者積極參與到政策決策，是民主理論的深化和實踐方式。其中政治參與是政治民主的表現(xiàn)形式，在公民社會中政治民主化程度的高低取決于公民在政治參與中的積極度。參與是參與式治理的主要特征，主要是指政府在公共事務領域制定相關決策時，需要有與其有利害關系的公民的廣泛參與，參與主體可以為公民個人、社會團體、單位、企業(yè)等。日本的政治學家蒲島郁夫認為所謂政治參與是指對政府決策施加影響的普通公民的活動。 亨廷頓也認為政治參與是普通公民的政治活動，旨在對政府的決斷施加影響的行為，除了依照自己的意志自主參加的活動外還包括受他人動員參加的活動。

“治理”于上個世紀90年代引入我國學術界，“治理”一詞在釋義上有四層含義： （1）管理;統(tǒng)治;得到管理、統(tǒng)治。（2）指理政的成績。（3）治理政務的道理。（4）處理;整修。政治學研究中治理的含義主要是指管理和統(tǒng)治，而管理和統(tǒng)治又有本質區(qū)別，統(tǒng)治指的是傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治，在地位上是不平等的，位于高地位的統(tǒng)治者對低地位的統(tǒng)治者實施統(tǒng)治， 被統(tǒng)治者處于被動地位，對權力和關乎自身利益的決策沒有自主權。 而管理意味著政府和公民關系的轉變，其關系轉變?yōu)槠降龋窆芾碜约旱墓彩聞?，政府是服務于人民的。近代意義上“治理”一詞則體現(xiàn)這種含義?？v觀治理一詞的歷史和發(fā)展發(fā)現(xiàn)，其是一種統(tǒng)治者對國家實行管理和統(tǒng)治的過程。而治理與統(tǒng)治又有不同，統(tǒng)治是指民族國家創(chuàng)造和維持公共秩序、實現(xiàn)集體性行動的正式制度化的過程，治理主體不僅僅是政府。在西方，如果按照“治理”一詞中統(tǒng)治的釋義進行溯源，可以追溯到古希臘，希臘的城邦政治制度多以貴族政治或寡頭政治， 隨著發(fā)展國家的最高權力落在少數(shù)特權階級手里。在僭主政治的統(tǒng)治下，城邦鄉(xiāng)級淪落暴君統(tǒng)治，又盛行“君主制”。當時治理的含義是控制、引導和操控。然而，從20世紀80年代開始，隨著經濟社會的發(fā)展，在西方治理又有了新的含義，主要體現(xiàn)在治理主體不僅包括政府還有公民社會行為體。90年代后期，這一概念先后被世界銀行、經合組織、聯(lián)合國等國際組織接受并運用。

根據(jù)學者們對參與式治理涵義的界定，主要有以下特征：一是治理主體多元化。治理主體包括政府和非政府，其中非政府有企業(yè)、社團、公益組織等。二是治理包括政策的制定和實施，也主要是指公民和政府之間上下互動的過程，協(xié)商和談判是主要的方法。它的運作模式主要是指政府在制定關于公共事務決策的時候，政府和非政府機構或者公民之間，通過協(xié)商、談判和博弈，制定出有效的決策，達到良好的治理效果。三是對公共事務的管理的目的是實現(xiàn)最大的公共利益。這就表明在管理過程中，公民社會也起主要的作用，要求社會和政府之間是互助合作的關系。政府在過程中起到提供管理和保障的作用，通過公民和政府的上下互動合作，共同解決社會問題和公共問題。

參與式治理于90年代出現(xiàn)在我國，國內學者也對其進行了研究，究對其概念的研究成果，國內學界一直存有差異。王敬堯認為參與式治理是以居民參與為核心的一種城市社區(qū)管理模式。 項繼權認同這種觀點，認為參與式治理是一種新型城市社區(qū)管理體制，是現(xiàn)代民主在當代中國的實踐形式。 余遜達認為參與式治理是參與式民主理念的深化，它強調的是人們在涉及其直接利益的公共事務領域的直接參與。 陳剩勇對此觀點進行了深化，認為參與式治理旨在以公眾社會參與為媒介，在政府與社會的互動中推進社會行動結構的變遷。實踐過程，其 通過學者們對參與式治理理念的闡述，大致可以認為參與式治理是以參與為核心的治理式參與，主體主要是指公民，具體是指與政治決策有利害關系的公民，通過參與、協(xié)商的方式，由政府的充分“賦權”，來影響公共事務領域政治決策的制定和執(zhí)行的過程。

（二）參與式治理的理論淵源

參與式治理來源于參與式民主，參與式民主起源于20世紀60年代的西方社會， 當時西方盛行抗議運動、新社會運動和全球正義運動等，這些運動關注生態(tài)、和平和女權等社會文化等問題，主張對代議政治進行民主改造，提倡大眾的直接參與，并衍生出社會多元主義理念，這些構成了西方參與式民主理論的思想來源。 參與式治理中的參與的研究起源于西方的20世紀70年代，當時對參與的研究分為兩個層次，一是對參與的“水平”和“形式”進行了量度，包括參與主體，參與條件，參與方式進行了說明。二是將參與中的問題和實現(xiàn)民主的價值相聯(lián)系，旨在建立一個參與型社會。此觀點與參與式治理中參與所呈現(xiàn)的內容是相一致的，分層一對參與主體的素質和參與方式進行了闡述，參與主體的素質包括參與者的受教育程度，參與積極性等，參與的方式也呈多樣化。分層二體現(xiàn)了當前參與式治理的重點也是難點是對公民社會的培育，也就是要激發(fā)公民參與意識和積極性，構建一個參與式的社會。

（三）基層治理概念及治理主體闡述

基層：我國基層主要有三元，即黨的基層組織、政府和基層自治組織。

黨的基層組織：（1）農村：村黨支部委員會。其在農村自治中的領導作用在1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》中被明確地以法律的形式肯定下來：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮核心領導作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！?（2）城市：居委會的黨支部。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。

政府：主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根據(jù)憲法和法律，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府等治理結構。

基層自治組織：（1）農村： 村兩委會，即村民委員會和村黨支部委員會，兩委會的領導分別是村民委員會主任和村黨支部書記，在制度上，村的最高權力機構是村民代表大會和村民全體會議。村委會下設治安、調解、計劃生育、婦代會等小組。（2）城市：街道辦事處，通過智能科室直接領導居民委員會。城市基層治理主要是以社區(qū)治理為主，在社區(qū)治理中成立了社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織，成為基層治理結構的載體。

在基層治理中，治理主體包括普通村民、精英村民和村干部。 其中重點說一下精英村民，即在村中具有較高的素質和具備一定的管理能力，可以是致富能手或者是村中有威望的村民。這些精英村民在基層治理中發(fā)揮著重要的作用;在城市中治理的主體主要是社區(qū)的居民，其中也不乏有德才兼?zhèn)涞纳鐓^(qū)精英。

二、參與式治理視閾下基層治理中的困境

參與式治理旨在要求公民在治理過程中積極參與，進而影響政治決策的制定，是直接民主的表現(xiàn)形式，也符合在地方政府積極開展。參與式治理是一個過程，主要是指與有利害關系的公民，通過積極參與政府制定的公共事務領域的政策的過程。在這個過程中要求公民具有理性的態(tài)度、積極的心態(tài)、良好的素質（包括教育和社會公德）和公共精神，公民在作出決策的時候必須是科學的，經得住考驗的決策。也要求政府在參與的過程中，對公民進行賦權，保證公民不僅具有參與權，還應有決策權。總之，參與式治理指的是政府和公民呈現(xiàn)一種良好互動的關系。然而，在我們基層治理的實踐中出現(xiàn)了一些困境。從主體上進行分析主要體現(xiàn)在政府和公民兩個行為者身上。

（一）公民參與積極性欠缺，態(tài)度冷漠

這個問題在農村和城市均有表現(xiàn)，從人性觀的角度看，人們對不關乎個人利益的事情總是冷漠相待。人們認為政治是政治家和公務人員應該關心的事情，對自己是公民身份的認識程度不夠，對政治沒有興趣，也不想親入實踐。其實，人們從一出生就賦予了一個身份就是某國的公民，公民一詞本身就是具有政治意義的，因此人們本身就處在政治之中。究其原因有以下幾點：（1）傳統(tǒng)政治文化的影響。中華民族擁有五千年燦爛的文化，其中封建統(tǒng)治思想根深蒂固。（2）從利益角度看，公民參與與否變化較小，利益收益與支出不平衡。如果參與的事務與公民息息相關且參與后能夠有利益收入，公民一般會去參與，反之，參與后的利益價值與參與前沒有多大變化，甚至小于時，公民一般會冷漠相待，參與的意愿可能就很低。荀子在《荀子·性惡》中提出“今人之性，生而有好利焉，順是，故爭奪生而辭讓亡焉”人的本性是好利的，且與禮義在主體上是對立排斥的。 （3）公民社會程度不高。社會是參與式治理的基本要素，一個強大的，健康的公民社會有利于實現(xiàn)政府和社會的協(xié)同治理。而公民是社會必不缺少的一部分，強大的社會需要公民個人的力量進行維持，公民需要對自身公民身份和應有的權利和義務有明確的認識，有利于培育公民的公共精神，提高公民參與意識。

（二）政府與公民關系的轉換不到位，不及時

政府職能的轉變是政府和公民關系轉換的基石，政府由管理型向服務型轉換是達到“善治”的第一保障。政府和公民之間的關系需要建立在一種平等、開放的領域中互動合作。而在實際工作中，由于受客觀因素的影響，包括公民的個人政治素質和能力、文化傳統(tǒng)等因素，政府的角色始終處于統(tǒng)治地位，政府與公民之間的關系始終有距離，這樣的問題的存在不利于在參與式治理理論下的政府與公民合作關系的保持。還有一個原因是隨著經濟社會事務的日益增多和復雜，政府治理的專業(yè)化水準也不斷加強，由此加劇了公民對政治事務處理上的無力感和束手無策感，因此也導致了政府與公民之間的距離的疏離感，也降低了公民對政府的信任度，不利于政府與公民關系的有效轉換。

（三）公民參與決策權賦予不充分

參與式治理要求公民對其有利害關系的政策的制定給予充分的參與，并表達自己的意見以利于公共決策的制定。然而在實際工作中公民的參與權賦予的很充分，政府會把與其有利害關系的公民通過召開討論會等方式召集起來，充分暢談自己的意見和看法，可到最后進行決策的時候，公民的意見會部分采納，即決策權賦予的不充分。究其原因我認為有：一是缺乏有效的制度進行制約，在公民參與決策制定的問題上，制度彈性較大，由于公民缺乏專業(yè)的政治頭腦，因此在決策中政府回應也偏理性。政府需要做出科學的決策以保證決策的科學性和常態(tài)化。二是壓力運行機制的弊端。在現(xiàn)行的政府運行機制下處于壓力型，一般政府只對上級進行負責，很少顧及下級的反應，“一級政治組織為了實現(xiàn)經濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系?！?

三、基層治理困境消解路徑探究

（一）轉變觀念，激發(fā)公民公共精神

公民首先要轉變對自己身份的認識，公民是一個法律上的概念，既包含了公民應享有的權利也包含公民應該履行的義務。人民是國家的主人，我國是人民當家作主的國家，因此無論公民還是人民都應該具有政治責任感和參與感。國家制定與自己利益相關的決策，公民應該積極參與，科學、理性的表達自己的意見，并對國家制定的政策提出建議，使政府和公民之間呈現(xiàn)一種良好的互動關系。阿倫特認為，“一個民主社會的公民應具有公共精神，積極參與社會政治生活。”科恩指出“民主的廣度是由社會成員是否普遍參與來確定的，而民主的深度是由參與者是否參與是否充分，是由參與者的性質來決定的。” 因此公民應具有公共精神，積極地參與到政治生活中，克服態(tài)度冷漠，激發(fā)社會責任感，通過理性的態(tài)度適度的參與。

（二）調整制度，使運行機制常態(tài)化、本土化

良好的制度是保證政治決策有效運行的基石，對于利益難以均衡或制衡出現(xiàn)的公民參與態(tài)度的冷漠和公民在決策過程中的賦權不充分的問題可以調整相關制度和不斷完善制度來解決，使公民在參與政治決策的過程中有制度可依。運行機制主要包括決策機制、執(zhí)行機制、反饋機制和監(jiān)督機制，每一個機制的有效運行離不開政府與公民之間的良好互動，在決策機制中要求公民具有較高的政治素養(yǎng)和科學的、理性的參與態(tài)度。在執(zhí)行機制和反饋機制中要求政府作出真實的和科學的反應，公民可以成為監(jiān)督政策執(zhí)行的主體。運行機制的常態(tài)化要求該機制能夠長期反映人民的意愿，能夠有效的運行，本土化要求根據(jù)自身治理模式的特點，實事求是的制定符合當?shù)匕l(fā)展的制度。

（三）培育理性，樹立理性參與目標和理性公民

參與式治理中的參與主體應有良好的參與意識和參與能力，在表達自己利益訴求和愿望時應有理性的態(tài)度和適度的原則。因為具備理性而非激情主導的參與態(tài)度才能實現(xiàn)有序參與，在良好的秩序中樹立恰當?shù)睦硇詤⑴c目標，激發(fā)公民參與的積極性。公民參與在社會治理中起重要作用，國家的文明程度需要有序的公民參與。理性和激情是相對的，完全沒有激情不能激發(fā)公民參與的原始沖動，而過于激情則有點冒進式的參與，所以應該是在理性的引導下，適當?shù)募で椴①x有一定的創(chuàng)造力的進行公民參與。公民要增強社會責任感和效能感，也應具有一定的理論素養(yǎng)，政府也要保障公民的參與權。

注釋：

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