收費公路PPP模式全解析

文/北京明樹數據科技有限公司 李飛 秦士坤

北京中咨海外咨詢有限公司 胡新宇

自2010年國家層面控制地方政府融資平臺，希望通過一系列投融資體制機制改革，逐步化解地方政府債務風險、轉變政府職能、變管理為監(jiān)管。收費公路作為動輒百億、投資極大且關系到地方區(qū)域經濟發(fā)展的重要項目，也經歷了從傳統(tǒng)BOT到新階段PPP模式的種種陣痛。

相比之前的傳統(tǒng)特許經營模式，新的PPP模式在承繼了傳統(tǒng)模式通過社會資金有效緩解政府當期資金壓力的優(yōu)勢后，強調加強政府在項目公司中的地位，強化政府對項目的監(jiān)督管理職能，合理分配運營風險，保障了政企雙方的利益。

長期來看，收費公路合理運用PPP模式可以形成城市基礎設施建設可持續(xù)的資金投入機制，有利于提高服務的質量和供給效率，對于政府轉變自身職能、創(chuàng)新投融資模式、減輕當期建設資金壓力、平滑地方政府財政資金支出壓力、盤活民間資本及提升管養(yǎng)效能具有重大的意義。

國家政策的支持

為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”的政策要求，國家相繼出臺了一系列政策，對收費公路采用PPP模式建設運營提供了有力的支持。

交易架構

國務院發(fā)布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）；國家發(fā)展改革委出臺了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）；《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》〔2015〕25號）；《關于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎〔2016〕2851號）等文件支持和規(guī)范收費公路PPP工作。

財政部發(fā)布了《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）；《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）《政府和社會資本合作財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）等系列政策用以支持及規(guī)范收費公路PPP工作。

交通運輸部也響應國家政策，頒布了系列政策文件?！蛾P于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）、《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》（財建〔2016〕34號）、《關于深化交通運輸基礎設施投融資改革的指導意見》（交財審發(fā)〔2015〕67號）、《收費公路政府與社會資本合作操作指南（試行）》（交辦財審〔2015〕192號）等系列文件均表明了交通運輸部對于收費公路采用PPP模式實施的信心與決心。2017年11月，交通運輸部印發(fā)《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號），對收費公路行業(yè)的PPP操作模式和流程進一步細化補充，并首次明確政府采用建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息方式參與收費公路PPP項目，按照核準制管理；政府采用資本金注入、既有資本金注入又有建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費公路PPP項目，按照審批制管理。

收費公路PPP項目現狀

截至2017年12月31日，全國入庫項目數量達到14059個，項目規(guī)模共17.74萬億元。其中，2015年入庫項目規(guī)模最大，2016年其次。經過兩年的熱潮，PPP市場熱度逐漸降低，2017年PPP入庫項目規(guī)模大幅下降，但仍大于2015年之前的任一年份。

收費公路PPP項目政府出資人代表不分紅模式

基金作為社會投資人參與，政府出資人代表不分紅模式。

政府出資人代表分紅模式

收費公路在全部PPP項目中，由于前期有較好的歷史基礎，數量相對較多，且單體投資相對較大（平均接近100億元），因此，總投資在各類項目中是最大的。截至2017年12月31日，財政部項目庫中涵蓋交通運輸類1867個項目，投資近5.5萬億元。前四批示范項目庫中涵蓋交通運輸類116個項目，投資近萬億。

收費公路PPP運作模式

政府出資人代表不分紅模式。對于收入無法覆蓋成本，運營期需要政府進行可行性缺口補助的收費公路項目，政府出資人代表僅代表政府方出資，不參與分紅。政府授權交通主管部門作為項目實施機構，實施機構通過招商方式選擇社會投資人，中標社會投資人與政府出資人代表聯合出資成立項目公司，由項目公司負責項目的投資建設運營。項目公司通過金融機構融資獲取部分建設資金，財政部門根據PPP合同約定給予項目公司財政補貼。

基金作為社會投資人參與，政府出資人代表不分紅模式?；鸾M織作為社會投資人聯合體成員參與項目招標，基金組織與施工方企業(yè)按照內部約定共同出資或由基金組織單獨出資，由施工方負責項目施工，施工方與基金組織分享投資收益。政府出資人代表與社會投資人聯合體共同聯合出資設立項目公司，不參與項目分紅。

政府出資人代表分紅模式。對于效益較好的收費公路，為避免社會投資人獲取高額利潤，保障收費公路作為重要交通基礎設施的公共服務屬性，政府出資人代表與社會投資人按照股權比例進行分紅，社會投資人獲得分紅用于到達合理的投資收益。

社會投資人的類別

根據社會投資人的性質來分，可以分為四大類：央企、民企、地方國企及外資企業(yè)。

央企。一般由國資委管理，企業(yè)規(guī)模巨大，業(yè)績較多，信譽較好，融資能力強，金融風險抵抗力較強，建設能力強，履約能力較好，對政府相關要求的響應度較高。但企業(yè)性質導致了工作靈活度不足，最終使用資金仍在政府體制循環(huán)內部流動。

民企。政府背景較弱，企業(yè)規(guī)模相對較小，融資能力手段靈活，金融風險抵抗力不足，建設大項目業(yè)績較少，運營能力較強，履約能力良莠不齊，工作靈活度較高，建設運營成本控制力較強。

地方國企。在項目所在地規(guī)模較大，當地政府背景較強，本地項目業(yè)績眾多，運營比較能結合地方特色，融資能力一般，履約能力較強，管理粗放，建設運營較強但成本控制力較差。但是“走出去”后，由于以往的粗放式管理，建設運營成本較高，往往出現水土不服，競爭力不足的現象。

外資企業(yè)。政策對外資企業(yè)準入門檻限定較高，企業(yè)規(guī)模較大，國際項目業(yè)績眾多，融資能力強，融資來源多樣，項目運營理念較新，運營創(chuàng)新性強，履約良莠不齊。

招標標的分類

根據已經落地的收費公路PPP項目來看，招標標的的設置大致可以分為三類：保底交通量。社會投資人結合實際收費標準、項目建設運營成本及合理回報自行對交通量進行預測，并根據預測結果向招標人報送交通量預測數據，招標人根據交通量預測數據給予可行性缺口補貼，約定通行票價。社會投資人根據招標人給定的預測交通量，結合實際收費標準、項目建設運營成本及合理回報，自行測算約定通行費標準，招標人根據差額給予可行性缺口補貼，特許經營年限。社會投資人根據招標人給定的預測交通量，結合實際收費標準、項目建設運營成本及合理回報，自行測算需要招標人授予的特許經營年限。

運作比較規(guī)范的PPP項目

? 北京市興延高速公路PPP項目

該項目一是由于通行費收入不能覆蓋建設運營成本及合理收益，為了降低政府可行性缺口補貼，采用了政府出資人代表不分紅的模式；二是在基于高速公路屬于準公益性項目，為了鼓勵社會投資人參與公益事業(yè)，車流風險分配時參考了軌道交通模式做了“保底不兜底”的設計，保障了社會投資人合理適當的收益預期。

? 北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路PPP項目

該項目評標辦法上運用了綜合評標法，能夠更客觀合理地找出適合的社會投資人，不再以價格作為第一評判要素，而是把社會投資人的融資能力、建設能力和運營能力綜合起來，選取最優(yōu)進行匹配。

? 河北省太行山高速公路PPP項目

由于該項目屬于按車型收費模式與計重收費模式并存，所以最終招標標的創(chuàng)新性地采用了以約定計費交通流量比率作為標的，不僅有效地避免交通量預測不準確的風險，而且簡化了后期的補貼測算體系。

本輪PPP亮點及可借鑒的經驗

優(yōu)化實施方案架構。目前，大多收費公路建設成本高，經營性收益不足以覆蓋建設及運營管理成本，且項目多屬于準公益性項目，為了保證社會投資人有參與積極性，鼓勵社會投資人參與公益事業(yè)，原則上通過公開招標模式，確定社會投資人與政府出資人代表共同成立項目公司，由項目公司負責投資、建設及運營管理，項目特許經營期結束后，無償移交政府。社會投資人通過通行費收入及可行性缺口補貼獲得合理收益。

政府出資人代表分紅模式

適度還原車流量真實性。傳統(tǒng)的收費公路項目，為了滿足建設等級、政府審批、經濟評價的種種限制及要求，在可行性研究報告中車流量的預測普遍偏高，項目經濟效益過于樂觀，沿用傳統(tǒng)的預測交通量，會對政府方和社會投資人在項目的選擇和投資上產生一定的誤導。收費公路PPP項目針對車流量預測方面能夠做到真實客觀的評價，對于近期及遠期的預測交通量及收益情況應做到實事求是，在項目后期能夠最大程度地控制政府方及社會投資人的收益風險。

明確社會投資人選擇方式。目前，按照《招投標法》《政府采購法》等文件，在PPP項目中可以使用的招標的方式主要有：公開招標，主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整的項目；競爭性談判，主要適用于技術復雜或者性質特殊、不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的項目，或不能事先計算出價格總額的項目；邀請招標，主要適用于具有特殊性、只能從有限范圍的供應商處采購的項目；競爭性磋商，主要適用于技術復雜或者性質特殊、不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的項目；單一來源采購，主要適用于只能從唯一供應商處采購的項目。

考慮到收費公路市場化運作已經較為成熟，且項目投資較大、邊界條件較為清晰、經濟技術指標明確、車流預測手段較為成熟、社會投資人較多、市場競爭較為充分等因素，公開招標方式是收費公路PPP項目確定社會投資人最適宜采用的模式。使用該模式，既可以綜合考量社會投資人對項目的融資、建設、運營等方面的掌控能力，同時還可以通過價格的合理競爭，適度降低項目建設運營成本。通過設置一定的門檻，使政府方和社會投資人能夠達到最優(yōu)良的配置組合，通過合理并且充分的競爭可以達到“建設優(yōu)質、運營高效”目標，符合推廣PPP模式的初心。在招選社會投資人過程中，通過設置針對社會投資人的各類建設、運營等資格條件，還可以實現投資人與施工方一次性招標，即“兩標并一標”。如此操作有利于社會投資人控制項目建設成本，保證項目建設進度，并為后續(xù)運營管理提供堅實保障。

合作雙方責權利劃分清晰。PPP合同是保障項目成功運營的核心要件，在合同體系中，目前的項目合同在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，對責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監(jiān)督等多方面的內容合理分配，并且預留了調整和變更空間，保證政府方和社會資本方雙方的利益。地方政府可以更好地履行項目監(jiān)督管理職能，確保社會資本履行合同條款，保證社會資本能夠合理履行項目出資、建設、工程質量、工程進度和運營管理等約定條款。

合理選擇標的設置

在截至目前已完成招標的收費公路PPP項目中，標的設置多為以下3種情形：約定通行費標準（興延高速公路、首都地區(qū)環(huán)線高速公路通州至大興段、約定計費交通流量比率（河北太行山等高速公路）和約定運營年限（河南臺輝高速公路）。

我國公路建設投融資模式逐步向“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化格局轉變。

以約定通行費標準作為標的。適用于按車型收費的高速公路項目。在招標文件中明確補貼方式和車型折算系數，社會投資人會根據對該項目運營期內車流量、車型比例的預測情況，評估該項目的盈利能力，有利于社會投資人準確把握項目情況。同時，采取約定通行費標準作為標的，有利于降低運營期政府可行性缺口補貼操作難度，明確財政補貼用途：當實際車流量低于保底車流量時，財政補貼用于降低社會投資人的車流量不足的風險，保障社會投資人的最低收益水平；當實際車流量高于保底車流量時，財政補貼用于保障社會投資人的合理收益。但是，由于不同種類車型折算系數各異，導致車型換算較為復雜，影響交通流量測算的準確性，容易發(fā)生合作雙方因為在車流量測算細節(jié)上處理不同，導致雙方對項目收益情況判斷存在出入的情況，不利于社會投資人合理準確報價，也為后期合作雙方談判埋下隱患。

以約定計費交通流量比率作為標的。適用于按車型收費模式與計重收費模式并存的高速公路項目。計費交通流量比率，是每年實際的通行量和可研預測通行量的比值。通過設置計費交通流量比率，可以直觀地看出每年通行量的實際情況，超出可研預測的部分通過分成設置來合理分成，不夠的部分由財政按照實際缺失的百分比來補償相應的資金。此種辦法規(guī)避了可研報告中對于交通量預測不準確的風險，后期的測算及補貼體系都相對簡單。

以約定特許經營年限為標的。適用于項目遠期收益較好的項目。通過把特許經營年限作為標的，運營期政府不再進行可行性缺口補貼，通過設置最長的特許經營年限和最短的特許經營年限，能夠讓政府以最短的時間收回項目資產及經營權。目前的交通量預測手段先進，能夠比較準確合理地預測交通量。社會投資人及政府根據交通量測算得到的年限應該較為準確、誤差不大。

本輪PPP存在的問題

目前，隨著國家層面嚴控地方政府債務融資平臺，力推PPP模式，地方政府參與基礎設施的融資、建設及運營管理的角度發(fā)生了微妙的變化，從原來的融資平臺融資、招標建設、自行運營管理，到今天PPP模式下的社會投資人承擔全部角色，政府負責監(jiān)督管理績效考核等內容。這些變化都產生了一定的問題，制約著PPP的良性發(fā)展。

特許經營立法亟待解決。目前，在特許經營立法方面，國家尚未明確頒布相關法律，特許經營項目未能實現有法可依。因此，在特許經營項目實施過程中，一些重點問題懸而未決或缺乏相關法律依據，不利于明確劃分特許經營項目合作雙方的權利義務邊界，導致項目界面不清晰，增加了雙方長期穩(wěn)定合作的風險。例如，在收費公路特許經營項目實施過程中，一般會在PPP合同或特許協(xié)議中約定，將沿線服務區(qū)的加油站、廣告及其他附屬設施的經營權授予項目公司，但此做法與現行法律法規(guī)存在一定矛盾，項目公司多數難以直接獲得該項權利。

上級政府的工期壓力。目前很多收費公路PPP項目都要求咨詢單位2個月內確定實施方案并拿到兩個論證批復，1個月完成招標工作，1個月進場施工。在不到4個月的工作時間內，咨詢單位難以結合項目自身特點、區(qū)域財力特點及地域特點等深入研究項目，制定有針對性的優(yōu)質方案。

在2017年博鰲論壇財政政策空間分論壇上，財政部副部長劉偉介紹：中國PPP項目發(fā)展快是由于政府沒有把它作為短期融資的方法，而是服務于結構性改革。

政府與社會投資人對項目認知及訴求的錯位。地方政府對項目的需求是融到資、按期保質保量建設和順利安全運營；社會投資人對項目的需求是拿到項目、工程建設報高價和運營報低價，工程建設把施工利潤盡量掙足，運營資金不足時再另想辦法。雙方的需求錯位直接導致了對項目投資、報價等判斷的錯位，也進而嚴重影響了今后履約中項目的可持續(xù)性。

車流量虛高普遍存在。目前，受收費公路項目傳統(tǒng)運作模式的影響，項目可行性研究報告中對于車流量預測普遍虛高，夸大收費公路中遠期的車流量預測結論，以滿足建設等級要求。在推廣PPP模式中，車流量虛高會對項目收益情況評價造成影響，不利于客觀評價項目經濟效益。

土地的問題凸顯。目前，收費公路項目建設用地均通過劃撥方式獲得。在采取PPP模式進行項目運作過程中，項目附屬設施的用地問題逐漸凸顯。項目公司作為項目法人，負責項目的建設運營，包括服務區(qū)、加油站等經營性附屬設施的經營及收益。為保障項目公司能夠順利獲取附屬設施用地，應逐步探索將附屬設施用地直接劃撥給項目公司，或作為項目的組成部分，在招標過程中一并招標。

稅收的問題眾口不一。在收費公路增值稅繳納方面，國家尚未頒布明確的政策文件，因此在財務測算中，增值稅的測算依據缺失，不同的測算模型增值稅測算方法不一，導致在與社會投資人談判過程中存在爭議，降低談判效率。

咨詢機構無序競爭、咨詢費圈地報價。PPP項目與既往項目不同，一個沒有任何經驗的咨詢公司也可以大包大攬PPP業(yè)務，然后再層層分包下去，難以保證質量，變相造成了很多信息不對稱，政府的要求難以在方案中落實。一個是聽不懂、一個是聽不到。目前的咨詢服務收費標準不適用于PPP項目，咨詢服務的跑馬圈地、低價中標現象嚴重。采用低價法會造成惡意競標，不僅擾亂咨詢服務市場秩序，也難以保證中標機構能夠提供高質量的咨詢服務，增加項目推進難度。

社會投資人不平衡報價在已經完成招標的收費公路項目中，社會投資人一般為施工單位，較為關注施工利潤，普遍存在建設費用報價較高、運營費用報價均較低的顯著特點。