PPP項目建設(shè)“321”安全管理模式

中建鋼構(gòu)有限公司 王儀斌 許進(jìn) 盧俊嶙丨文、圖

PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。近年來，隨著PPP模式在各地區(qū)各行業(yè)廣為應(yīng)用，PPP項目數(shù)量和投資額持續(xù)增長。截至2017年12月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共1萬4 424個，總投資額18.2萬億元，同比上年度末分別增加3 164個項目、4.7萬億元，增幅分別為28.1%、34.8%。

為了抓住機(jī)遇、適應(yīng)時代潮流，保證企業(yè)在建筑行業(yè)經(jīng)濟(jì)下滑的形勢下保持核心競爭力，越來越多的建筑施工企業(yè)加入了承接PPP項目的大軍行列。PPP項目建設(shè)“321”安全管理是落實“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)格局的延伸，是確保PPP項目建設(shè)安全生產(chǎn)的有力舉措。

當(dāng)前，大量的PPP項目被承接，項目管理過程中的新問題接踵而來，特別是施工階段的安全管理，因相關(guān)參與方眾多，安全責(zé)任分工不明，導(dǎo)致現(xiàn)場安全隱患得不到及時消除和治理，亟需參與各方轉(zhuǎn)變項目管理思路。針對當(dāng)前越來越多的PPP項目開發(fā)和甲方安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，本文重點闡述了PPP項目建設(shè)“321”安全管理新模式，重點構(gòu)建了項目建設(shè)各方“三聯(lián)防二預(yù)警一監(jiān)管”的安全運行機(jī)制，提出了甲方安全風(fēng)險評估預(yù)警體系，加強(qiáng)了PPP項目建設(shè)的安全過程管控，供讀者借鑒參考。

PPP項目特點及安全管理現(xiàn)狀

項目特點

PPP是政府與私人之間基于提供產(chǎn)品和服務(wù)為出發(fā)點，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的伙伴合作關(guān)系。PPP模式主要有6個優(yōu)點：一是更高的經(jīng)濟(jì)效率和時間效率；二是可以增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資；三是提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性；四是基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善，實現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃；五是樹立公共部門的新形象；六是私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。

PPP項目安全管理現(xiàn)狀

1.管理不規(guī)范

PPP項目運作不規(guī)范，前期商務(wù)條件和設(shè)計不合理，該做的前期工作未做，導(dǎo)致后期項目施工進(jìn)度安排過緊。

2.監(jiān)管不到位

政府因財政緊縮，無法進(jìn)行大規(guī)模融資，但為了地方公共事業(yè)的發(fā)展和GDP政績考核，地方政府通過PPP模式重點提供資產(chǎn)負(fù)債表外融資化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險和壓力，對項目的建設(shè)過程安全監(jiān)管往往不夠重視，導(dǎo)致監(jiān)管不到位、社會主體存在不誠信行為等問題；例如，有的社會主體降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的社會主體做大項目投資，以減少實際投資和壓縮安全文明施工措施費用等。

3.中介組織未發(fā)揮安全監(jiān)管作用

地方政府多采取委托中介組織代表政府管理PPP項目等措施，但在咨詢公司的選擇上往往主要看價格，結(jié)果很難聘請到經(jīng)驗豐富的咨詢公司。加之咨詢公司團(tuán)隊實力不強(qiáng)，缺乏相關(guān)項目運作經(jīng)驗，PPP項目的安全管理經(jīng)驗未能被有效推廣應(yīng)用，難以保證項目建設(shè)安全質(zhì)量。

4.盲目追求高效益，壓縮合理工期，安全投入不足

現(xiàn)代工程項目本身的體量增大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)周期長，引入社會資本的PPP項目以追求高效率、高效益為項目管理目標(biāo)；特別是政府方發(fā)起的PPP項目，基于地方政府在政治、經(jīng)濟(jì)、社會反響等方面的影響下，施工企業(yè)迫于政治任務(wù)，工期一壓再壓，安全管理跟不上，安全投入不足，給PPP項目施工安全管理提出更高要求。

“321”安全管理模式

“321”安全管理模式以保障PPP項目相關(guān)方人員生命財產(chǎn)安全為目標(biāo)，保障施工現(xiàn)場作業(yè)人員安全為根基，充分認(rèn)識分包、總包、監(jiān)理、甲方及其投資公司和政府監(jiān)管部門6方的關(guān)系，理清6方安全管理責(zé)任，做好項目安全聯(lián)防聯(lián)控和分級預(yù)警工作。本文闡述的PPP項目建設(shè)“321”安全管理模式，旨在建立“分包+總包+監(jiān)理”3方的聯(lián)防聯(lián)控安全管理體系、“甲方+甲方投資公司”雙重評價預(yù)警安全管理體系和政府監(jiān)管，簡稱三聯(lián)防二預(yù)警一監(jiān)管的“321”安全管理模式。

“321”安全管理體系

1.建立健全“分包+總包+監(jiān)理”三方聯(lián)防聯(lián)控安全管理體系

分包、總包、監(jiān)理3方各自建立健全以各專業(yè)分包單位為責(zé)任主體的班組安全管理基礎(chǔ)，依托總承包為責(zé)任主體的統(tǒng)一管理。同時，甲方委托獨立第三方，即工程建設(shè)監(jiān)理單位為現(xiàn)場安全質(zhì)量監(jiān)管主體，代表甲方監(jiān)督現(xiàn)場安全生產(chǎn)，落實國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和合同有關(guān)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)及要求，構(gòu)建“分包+總包+監(jiān)理”三重聯(lián)防聯(lián)控安全管理體系。

2.構(gòu)建“甲方+甲方投資公司”雙重安全風(fēng)險預(yù)警管理體系

甲方和甲方投資公司制定PPP項目安全管理制度和安全管理考核評價標(biāo)準(zhǔn)，通過定期安全檢查和考核評價，建立以PPP項目為甲方責(zé)任主體督導(dǎo)、甲方投資公司協(xié)同管理督導(dǎo)的雙重安全評價預(yù)警監(jiān)管系統(tǒng)。

3.構(gòu)建PPP項目政府安全專項監(jiān)管體系

針對PPP項目，地方政府應(yīng)構(gòu)建安全專項監(jiān)管組織，對重大、民生工程領(lǐng)導(dǎo)要帶頭管，安排專人重點監(jiān)督，定期檢查和突擊檢查相結(jié)合的安全執(zhí)法行為。

通過“分包+總包+監(jiān)理”三重聯(lián)防聯(lián)控安全管理體系、“甲方+甲方投資公司”評價預(yù)警安全管理體系和政府安全監(jiān)管，構(gòu)建“321”分級聯(lián)防聯(lián)控和評價預(yù)警安全監(jiān)管的工作機(jī)制，形成6方協(xié)同合作的共同體，共同做好PPP項目安全管理工作。

“321”安全管理體系運行

1.健全分包班組安全管理，做好“五到位”

分包班組應(yīng)建立和完善其管理體系，保障分包安全人員配置到位，專項施工方案審批和交底到位，日常安全教育到位，每日安全巡查到位，安全防護(hù)措施到位。

2.強(qiáng)化總承包安全管理主體責(zé)任，做好“五確?！?/p>

總承包方應(yīng)明確安全責(zé)任目標(biāo)，強(qiáng)化主體責(zé)任，貫徹落實國家法律法規(guī)，確保安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)高效運行，確保安全教育培訓(xùn)全覆蓋，確保技術(shù)方案有效執(zhí)行，確保安全費用足額投入，確保防護(hù)措施規(guī)范有效。

3.發(fā)揮監(jiān)理單位安全監(jiān)管作用，做到“五必須”

工程監(jiān)理是受建設(shè)單位委托，依照法律法規(guī)和建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)定履行監(jiān)理職責(zé)的單位。要充分發(fā)揮其安全監(jiān)管作用，一是必須設(shè)置專職安全監(jiān)理工程師，開展安全監(jiān)督檢查工作；二是必須依法和依照工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)檢查施工現(xiàn)場；三是必須做好對專項施工方案和安全技術(shù)措施的審查，無方案不得施工；四是必須做好安全檢查和事故隱患的處理，其中，一般隱患要求限期整改，情況嚴(yán)重的，要求施工單位暫停施工，并報告建設(shè)單位；五是對事故隱患拒不整改又不停止施工的，必須及時向建設(shè)單位和有關(guān)主管部門報告。

4、組建甲方安全風(fēng)險預(yù)警管理機(jī)構(gòu)，督促現(xiàn)場管理

由甲方專職安全工程師牽頭，從各專業(yè)工程師中選拔4～5人組成安全風(fēng)險預(yù)警評估小組，每日開展現(xiàn)場巡查，對現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的安全隱患分類管理。一般隱患應(yīng)及時反饋給監(jiān)理工程師，督促總包單位限期整改；重大安全隱患應(yīng)通知監(jiān)理和相關(guān)方，要求施工方制定整改措施，掛牌限期督辦，直至隱患消除為止。全風(fēng)險預(yù)警評估小組成員協(xié)同監(jiān)理和總包單位人員應(yīng)每周開展一次現(xiàn)場集中巡查，并依據(jù)JGJ 59—2011《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》開展安全風(fēng)險評估、預(yù)警。

另外，甲方投資公司成立SPV（Special Purpose Vehicle，指特殊目的的載體或機(jī)構(gòu)）項目安全風(fēng)險預(yù)警管理組織，一般由投資公司主管生產(chǎn)副總?cè)谓M長，SPV項目管理職能部門人員為組員，定期開展安全綜合檢查和評估預(yù)警。工期短的項目，建議一月一檢查評估；工程長的項目，建議一季度一檢查一評估。同時，SPV項目公司和甲方投資公司安全風(fēng)險預(yù)警管理組織依據(jù)JGJ 59—2011《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》評分標(biāo)準(zhǔn)打分，劃分優(yōu)良、合格和不合格3個等級，對應(yīng)綠、黃、紅色預(yù)警。當(dāng)SPV項目公司評估小組評定為不合格時，給予項目紅色預(yù)警，將評估結(jié)果抄送上級投資公司主要領(lǐng)導(dǎo)，引起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。此外，還要要求項目建設(shè)相關(guān)方必須立即采取針對措施限期整改，經(jīng)SPV項目公司安全風(fēng)險預(yù)警管理組織復(fù)查，復(fù)評達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)后方可繼續(xù)施工。一旦甲方投資公司安全評估小組檢查評定為不合格，要將評定報告抄送甲方最高領(lǐng)導(dǎo)，啟動甲方公司級督導(dǎo)預(yù)警，掛牌督導(dǎo)直至風(fēng)險消除、預(yù)警解除。

5.轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，深化政府監(jiān)管

地方政府要切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，狠抓工作措施落實，牢固樹立宗旨意識。重點PPP項目領(lǐng)導(dǎo)要定專人負(fù)責(zé)：一是要深入項目現(xiàn)場，做到第一時間發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，防止推諉扯皮、久拖不決；二是突出重點領(lǐng)域，加強(qiáng)安全監(jiān)督檢查，加大執(zhí)法力度，突出重點工程，關(guān)鍵環(huán)節(jié)，務(wù)求實效。同時，執(zhí)法部門不要因為所謂的市重點工程、省重點工程而降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，或者因為領(lǐng)導(dǎo)“發(fā)話”而開“綠燈”。全監(jiān)管部門對地方PPP項目要一視同仁，一個標(biāo)準(zhǔn)，一個原則，絕不允許開“綠燈”，必要時要亮“紅牌”，踩“剎車”。