政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐與完善

陳麗玲　諸葛旸

摘要：現(xiàn)代國(guó)家治理方式下推進(jìn)法治政府建設(shè)，需要政府法律顧問(wèn)發(fā)揮參謀助手和參政議政職能。本文以政府法律顧問(wèn)中的外聘法律顧問(wèn)的實(shí)踐樣本分析為視角，對(duì)專家學(xué)者和律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的積極作用、制度定位、機(jī)制缺陷進(jìn)行了分析，提出了完善相關(guān)制度的思考。

關(guān)鍵詞：法治政府；政府法律顧問(wèn)；律師；行政權(quán)

中圖分類號(hào)：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）08-0016-08

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出：要“積極推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍”。中共中央力公廳、國(guó)務(wù)院力公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確提出：“建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍”。由此看出，現(xiàn)行的政府法律顧問(wèn)的組成涵蓋三部分：一是以政府法制機(jī)構(gòu)為核心的集體法律顧問(wèn)，二是政府機(jī)關(guān)中從事法律事務(wù)工作且具有法律職業(yè)資格或者律師資格的公職律師，三是外聘專家學(xué)者和律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)。前兩者屬于政府法律顧問(wèn)體系的主體且在行政體制范圍內(nèi)，其管理機(jī)制和職能的發(fā)揮就不再過(guò)多贅述，而健全完善外聘政府法律顧問(wèn)制度以避免“顧而不問(wèn)”的形式化、空殼化問(wèn)題，是當(dāng)前法治政府建設(shè)亟需深入研究的一個(gè)重要課題。

一、廣西桂林市推行政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐分析

2015年，廣西桂林市人民政府根據(jù)上級(jí)關(guān)于普遍建立健全政府法律顧問(wèn)制度的部署起草實(shí)施了《桂林市人民政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》《桂林市人民政府聘請(qǐng)法律顧問(wèn)遴選程序規(guī)定》。同年12月8日，桂林市政府常務(wù)會(huì)研究決定聘請(qǐng)15名市政府法律顧問(wèn)（其中專家學(xué)者4名，律師11名），任期三年；確定7名市法制辦人員為市政府法律顧問(wèn)，并正式成立法律顧問(wèn)室。2016年12月，桂林市政府出臺(tái)了《桂林市人民政府法律顧問(wèn)管理服務(wù)規(guī)定》和《桂林市人民政府法律顧問(wèn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》。此后，桂林市17個(gè)縣區(qū)人民政府和33家市直執(zhí)法部門(mén)均聘請(qǐng)數(shù)量不等的法律顧問(wèn)，其中受聘法律顧問(wèn)絕大多數(shù)為執(zhí)業(yè)律師。也有部分縣區(qū)政府簽約律師事務(wù)所，依托執(zhí)業(yè)律師專業(yè)團(tuán)隊(duì)提供政府法律顧問(wèn)服務(wù)，在經(jīng)費(fèi)保障上編列有2萬(wàn)至20萬(wàn)元不等的法律顧問(wèn)年度財(cái)政預(yù)算。桂林市政府法制辦則在已聘15名政府法律顧問(wèn)的基礎(chǔ)上，以政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的方式經(jīng)公開(kāi)招投標(biāo)程序與兩家律師事務(wù)所簽約，由其承擔(dān)日常法律事務(wù)服務(wù)工作。在管理體制上，明確市縣人民政府法制辦公室是政府法律顧問(wèn)的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加掛政府法律顧問(wèn)辦公室牌，負(fù)責(zé)聘請(qǐng)、管理、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲本級(jí)政府法律顧問(wèn)，并明確政府法制辦公室主任為政府首席法律顧問(wèn)。

從近兩年的運(yùn)行情況看，廣西區(qū)及桂林市兩級(jí)人民政府十分重視發(fā)揮法律顧問(wèn)的職能作用，政府法律顧問(wèn)也積極參與政府重大行政決策的法律咨詢論證和合法性審查、規(guī)范性文件的合法性審查、政府立法項(xiàng)目的立項(xiàng)論證和草案審議、重要疑難復(fù)雜行政復(fù)議案件的法律論證、重要政府合同和行政協(xié)議的合法性審查和參與談判、重要經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和資產(chǎn)處置及涉及社會(huì)穩(wěn)定重大事項(xiàng)、重大突發(fā)事件或信訪案件的法律論證等各項(xiàng)法律事務(wù)活動(dòng)，為政府依法行政起到了決策參謀助手作用。筆者的調(diào)研結(jié)果顯示，政府法律顧問(wèn)在2016年共參與審查政府文件673份，其中規(guī)范性文件103份，重大行政決策事項(xiàng)375份；2017年參與審查政府文件238份，其中規(guī)范性文件32份，重大行政決策事項(xiàng)153份。但調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，各地相關(guān)部門(mén)也存在著對(duì)政府法律顧問(wèn)的認(rèn)識(shí)重視程度不一、法律服務(wù)作用發(fā)揮不盡理想、經(jīng)費(fèi)保障力度不到位、法律顧問(wèn)本身職業(yè)素養(yǎng)差異較大等問(wèn)題。如：有的縣政府地處偏遠(yuǎn)。執(zhí)業(yè)律師較少，故只能聘請(qǐng)個(gè)別律師甚至法律工作者擔(dān)任政府法律顧問(wèn)：有的未編列正式法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算而以一案一補(bǔ)方式發(fā)放法律顧問(wèn)補(bǔ)助報(bào)酬；有的對(duì)法律顧問(wèn)有防范心理和歧視偏見(jiàn)，不讓法律顧問(wèn)參與政府相關(guān)會(huì)議，甚至不提供有關(guān)政府文件和信息；有的將聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)作為政治任務(wù)而未真正發(fā)揮其作用；有的將政府法律顧問(wèn)演變?yōu)橐?guī)避法律的工具。此外，法律顧問(wèn)的基層普及率較低，35%的市直機(jī)關(guān)未聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府基本未聘請(qǐng)法律顧問(wèn)。從這些問(wèn)題可以看出，當(dāng)前政府法律顧問(wèn)制度在推行過(guò)程中仍存在較大阻力和制度缺陷。

二、政府法律顧問(wèn)制度之探思

我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度最早源起可追溯至1988年深圳市人民政府成立的政府法律顧問(wèn)室，其曾先后兩次榮獲“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”。之后，根據(jù)1989年司法部《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》和1993年國(guó)務(wù)院《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，政府法律顧問(wèn)試點(diǎn)工作在全國(guó)各地展開(kāi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有8200多個(gè)政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，約有23500名律師受聘擔(dān)任各級(jí)政府部門(mén)的法律顧問(wèn)，占全國(guó)律師總數(shù)的1/10以上：政府法律顧問(wèn)共為各級(jí)政府提供咨詢51萬(wàn)余次，出具法律意見(jiàn)書(shū)近9萬(wàn)份，參與重大項(xiàng)目研究1.6萬(wàn)多次，參與重點(diǎn)事件研究1.7萬(wàn)次，參與涉法涉訴信訪處置9.5萬(wàn)次?？梢哉f(shuō)，政府法律顧問(wèn)制度在法治政府建設(shè)特別是推進(jìn)依法行政進(jìn)程中有著無(wú)可取代的優(yōu)勢(shì)和地位。當(dāng)然，我們也需厘清并反思其制度建設(shè)中存在的突出問(wèn)題。

（一）建立健全政府法律顧問(wèn)制度的重要性和必要性

法治政府區(qū)別人治政府的主要特征在于權(quán)力法定，任何機(jī)構(gòu)、任何人都必須嚴(yán)格在法律的框架下行事，其標(biāo)志在于政府行為法治化，使政府的公權(quán)力制度化、法定化，嚴(yán)防公權(quán)力擅權(quán)濫用，這也意味著行政權(quán)力必須按法律規(guī)定的目的、權(quán)限、內(nèi)容和程序依法作為。簡(jiǎn)言之，政府的所有行政決策、規(guī)范性文件和行政行為都必須具有合法性。政府法制機(jī)構(gòu)作為政府的法律顧問(wèn)和決策參謀助手，在政府依法行政過(guò)程中要發(fā)揮主體作用，但無(wú)論是政府法制機(jī)構(gòu)還是公職律師囿于其公職人員的體制身份和隸屬關(guān)系，雖然根據(jù)職責(zé)必須發(fā)表合法性審查意見(jiàn)，卻仍會(huì)因?yàn)樯舷录?jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的權(quán)力不對(duì)稱而不敢自主提出反對(duì)意見(jiàn)或?yàn)榇_保行政決策推進(jìn)而打法律“擦邊球”、搞“變通合法”。

然而，外聘政府法律顧問(wèn)相對(duì)于政府法制機(jī)構(gòu)人員和公職律師則有著其天然優(yōu)勢(shì)：第一，可借助其專業(yè)學(xué)識(shí)和法律專長(zhǎng)及訴訟經(jīng)驗(yàn)處理復(fù)雜的政府法律事務(wù)，同時(shí)可從第三方視角和超脫于行政管理體制的思維模式為政府提出專業(yè)性法律意見(jiàn)，更好地發(fā)揮法律智庫(kù)作用。第二，可發(fā)揮專家學(xué)者和執(zhí)業(yè)律師身份的相對(duì)中立性實(shí)現(xiàn)“去行政化”，只對(duì)法律和事實(shí)負(fù)責(zé)，不受非法律專業(yè)之外其它因素的影響，從而更為客觀、公正、理性地提出合法性審查和論證意見(jiàn)，及時(shí)防范法律風(fēng)險(xiǎn)。第三，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域面臨著許多新挑戰(zhàn)，政府與社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和大型財(cái)團(tuán)的合作日趨緊密，PPP、PPT、BT、BOT、PFF等新興事物的產(chǎn)生需要專業(yè)律師提前介入政府法律事務(wù)。如政府債券的發(fā)行就需要具有證券事務(wù)經(jīng)驗(yàn)、行政訴訟、商務(wù)專業(yè)的律師把關(guān)，有效防控可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。第四，政府法制機(jī)構(gòu)人少事多，在機(jī)構(gòu)和人員編制難以增加的情況下，聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)可在一定程度上緩解政府法制工作的壓力。第五，政府與其它民事主體達(dá)成的契約履行權(quán)利義務(wù)過(guò)程涉及諸多法律問(wèn)題，需要政府法律顧問(wèn)的專業(yè)參與。就此，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》中明確提出，黨政機(jī)關(guān)要按照以下要求充分發(fā)揮法律顧問(wèn)的作用：（1）討論、決定重大事項(xiàng)之前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)。（2）起草、論證有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當(dāng)請(qǐng)法律顧問(wèn)、公職律師參加，或者聽(tīng)取其法律意見(jiàn)。（3）依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師的法律意見(jiàn)而未聽(tīng)取的事項(xiàng)，或者法律顧問(wèn)、公職律師認(rèn)為不合法不合規(guī)的事項(xiàng)，不得提交討論、作出決定。從另一層面而言，這一規(guī)定賦予了政府法律顧問(wèn)的“否決權(quán)”，意義重大。

（二）政府法律顧問(wèn)的制度定位

1.政府法律顧問(wèn)與政府根據(jù)聘請(qǐng)協(xié)議而產(chǎn)生契約關(guān)系，這意味著兩者的法律地位平等，而非上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力制約關(guān)系，雙方根據(jù)契約精神平等約定行事。一方面，政府對(duì)法律顧問(wèn)參與政府法律事務(wù)應(yīng)提供工作支持和職務(wù)保障，確保其參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)，如同意其參加有關(guān)會(huì)議、查閱有關(guān)文件資料、參與調(diào)查研究等，對(duì)法律顧問(wèn)根據(jù)已提供文件和現(xiàn)有事實(shí)基礎(chǔ)上出具的法律意見(jiàn)，政府有權(quán)決定采用與否，但不能強(qiáng)令或暗示法律顧問(wèn)做出偏向性的法律意見(jiàn)；另一方面，政府法律顧問(wèn)只是根據(jù)政府法律事務(wù)的需求受聘參與政府行政決策等活動(dòng)。其社會(huì)自由職業(yè)者的身份決定了其獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的第三方客觀身份，即其職責(zé)主要是對(duì)政府行政事務(wù)從法律專業(yè)角度和層面獨(dú)立開(kāi)展法律論證和合法性審查，而非直接干涉或影響政府決策，更不能代替政府行政。

2.政府法律顧問(wèn)與政府法制機(jī)構(gòu)形成臨時(shí)性的業(yè)務(wù)管理關(guān)系。政府法制機(jī)構(gòu)根據(jù)政府的委托在政府法律顧問(wèn)受聘期間內(nèi)管理其日常工作事務(wù)，政府法律顧問(wèn)應(yīng)服從和參加政府法制機(jī)構(gòu)開(kāi)展的培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲活動(dòng)；政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)政府法律顧問(wèn)提供的法律服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量依約支付一定工作報(bào)酬，但兩者不由此形成人身依附關(guān)系和雇傭關(guān)系。

3.政府法律顧問(wèn)應(yīng)對(duì)其出具法律意見(jiàn)的合法性承擔(dān)法律責(zé)任。一方面，政府法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)應(yīng)秉承中立性和獨(dú)立性，應(yīng)當(dāng)從政府提供的文件材料和現(xiàn)有事實(shí)情況下，嚴(yán)格履行法定職責(zé)并遵循誠(chéng)信、勤勉的律師執(zhí)業(yè)規(guī)范理性提出意見(jiàn)、建議，盡可能依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)從政府行政行為的合法性、合理性、可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范對(duì)策進(jìn)行詳盡法律論證，明確法律觀點(diǎn)，防止違法行政或行政逾權(quán)造成損失；另一方面，在政府提供的有關(guān)文件材料和事實(shí)證據(jù)真實(shí)有效客觀的情況下，政府法律顧問(wèn)如由于自身職業(yè)能力和個(gè)人主觀判斷做出經(jīng)證明為錯(cuò)誤的法律意見(jiàn)，政府經(jīng)采納并由此造成嚴(yán)重后果的，政府法律顧問(wèn)應(yīng)由此分擔(dān)一定的法律責(zé)任，政府也可因此與其解除聘請(qǐng)協(xié)議。此外，政府提供的有關(guān)材料和事實(shí)證據(jù)應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整，不存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏問(wèn)題。

4.政府法律顧問(wèn)應(yīng)在行政決策前期參與并提供法律服務(wù)。推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度的初衷更多在于從事前防范和事中控制階段通過(guò)開(kāi)展法律論證評(píng)估和合法性審查，盡可能提前排除、減少和預(yù)防政府行政行為和規(guī)范性文件制訂中可能存在的行政、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及行政瑕疵，而不是被充當(dāng)“消防員”來(lái)幫助政府“滅火”，從而更好地“保證法律顧問(wèn)在政策制定、立法審核、過(guò)程統(tǒng)制、糾紛解決和化解矛盾中發(fā)揮積極作用，有助于從源頭上、全局上、全過(guò)程地有效預(yù)防、堵塞違法行為產(chǎn)生，建立并不斷提高政府的公信力”，促進(jìn)良法與善治。

（三）政府法律顧問(wèn)制度存在的機(jī)制問(wèn)題

1.缺乏法律制度的有力保障。目前關(guān)于政府法律顧問(wèn)制度的正式文件、政策和規(guī)范性文件只見(jiàn)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和中共中央力、公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，由于沒(méi)有“立法先行”，故對(duì)于政府法律顧問(wèn)的聘請(qǐng)條件、標(biāo)準(zhǔn)、人數(shù)、聘期，政府法律顧問(wèn)在參與政府法律事務(wù)中的身份地位、提供法律服務(wù)的性質(zhì)范圍方式、政府法律顧問(wèn)的工作職責(zé)、執(zhí)業(yè)保障、經(jīng)費(fèi)保障，政府法律顧問(wèn)的權(quán)責(zé)要求，法律顧問(wèn)與政府法制機(jī)構(gòu)的關(guān)系等均難以統(tǒng)一規(guī)范，各地也自行其是。如：僅政府法律顧問(wèn)的組織機(jī)構(gòu)就有政府法律顧問(wèn)室、政府法律顧問(wèn)團(tuán)、政府法律顧問(wèn)組、法律顧問(wèn)委員會(huì)或者法制專家咨詢委員會(huì)、政府顧問(wèn)室（團(tuán)）中包含的法律顧問(wèn)組、高級(jí)法律專務(wù)等多種形式，其參與法律服務(wù)范圍也有“大顧問(wèn)”和“小顧問(wèn)”之分。缺乏規(guī)范剛性的法律制度保障，也使政府法律顧問(wèn)制度難以有效推進(jìn)繼而發(fā)揮積極作用，“大多扮演著沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力的咨詢角色”。

2.政府采購(gòu)或聘請(qǐng)法律顧問(wèn)缺乏相應(yīng)配套機(jī)制。由于缺乏制度規(guī)范，政府在聘請(qǐng)或通過(guò)公開(kāi)采購(gòu)程序購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)過(guò)程中，對(duì)政府法律事務(wù)的需求評(píng)估、法律服務(wù)成本核算、購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)公開(kāi)招投標(biāo)管理、法律顧問(wèn)績(jī)效考核、法律服務(wù)質(zhì)量控制和評(píng)價(jià)、對(duì)法律顧問(wèn)的日常監(jiān)督管理等配套機(jī)制難以跟進(jìn)落實(shí)，也缺乏客觀公正的評(píng)價(jià)考核體系，難以對(duì)政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施隋況和成效進(jìn)行有效評(píng)估并提出改進(jìn)措施。

3.政府法律顧問(wèn)管理、培訓(xùn)、考核缺乏激勵(lì)和退出機(jī)制。由于法律規(guī)定和配套制度空白的欠缺，也鑒于各地對(duì)政府法律顧問(wèn)制度的重視程度及經(jīng)費(fèi)保障投入不同，造成一些政府法律顧問(wèn)參與法律事務(wù)時(shí)間長(zhǎng)、付出精力多、挽回?fù)p失大卻僅獲得低廉的工作報(bào)酬。有的政府法律顧問(wèn)“顧而不問(wèn)”，僅將政府法律顧問(wèn)作為個(gè)人招攬業(yè)務(wù)的金字招牌，卻以各種理由不參與政府法律事務(wù)活動(dòng)；有的政府法律顧問(wèn)的法律專業(yè)素質(zhì)較低、知識(shí)面較窄，難以適應(yīng)現(xiàn)代行政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)日益更新、龐雜、精細(xì)的法律專業(yè)需求，但由于缺乏考核退出機(jī)制而在崗不履責(zé)；有的政府法律顧問(wèn)不了解政府行政活動(dòng)的運(yùn)作程序、規(guī)則和特點(diǎn)，以致與社會(huì)和政府兩脫節(jié)，缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)能力，法律服務(wù)質(zhì)量不高。

三、完善政府法律顧問(wèn)制度之展望

1.加大使政府法律顧問(wèn)參與政府行政活動(dòng)和社會(huì)治理的力度。如前所述，推進(jìn)法治政府建設(shè)需要法律顧問(wèn)的積極參與和建言獻(xiàn)策，這種體制之外的第三方專業(yè)法律服務(wù)有助于政府更為審慎地依法公正、理性地處理行政事務(wù)、做出行政決策、強(qiáng)化社會(huì)治理、促進(jìn)依法行政，因此，普遍建立推行政府法律顧問(wèn)制度不僅是黨中央的重大決策，更是現(xiàn)代法治政府建設(shè)的剛性需求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和現(xiàn)實(shí)選擇，是現(xiàn)代文明國(guó)家法治制度的重要組成部分，是促進(jìn)法治中國(guó)、平安中國(guó)建設(shè)的積極力量。各級(jí)政府要按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出的“保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”，全面充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的法律審查、把關(guān)、論證的“防火墻”職能，更加開(kāi)放地、主動(dòng)地吸納其參與到所有行政重大決策活動(dòng)中。具體而言，所有的政府行政決策決定前必須有政府法律顧問(wèn)的參與，由其對(duì)行政決策的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律論證，提供合法性審查意見(jiàn)；政府制訂出臺(tái)的所有規(guī)范性文件和政府規(guī)章，應(yīng)由政府法律顧問(wèn)進(jìn)行合法性審查，防止政府行為與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸，邀請(qǐng)其參與立法論證，避免立法部門(mén)利益化和更全面吸納代表公眾意見(jiàn)；政府開(kāi)展具體行政行為過(guò)程中，政府法律顧問(wèn)應(yīng)全程介入，及時(shí)提出依法、合法的法律評(píng)估意見(jiàn)和法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及法律咨詢意見(jiàn)建議；涉及政府的所有重大融資項(xiàng)目談判或政府為一方當(dāng)事人簽署的合同、協(xié)議，政府法律顧問(wèn)可參與談判和合同文本的法律論證審查或條款草擬；參與政府處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件并提供法律咨詢意見(jiàn)，受委托代理政府參與行政復(fù)議、行政訴訟、仲裁或其它法律事務(wù)；為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提供法律咨詢服務(wù)，通過(guò)常態(tài)化的暢通交流，在提供專業(yè)服務(wù)的同時(shí)有意識(shí)地幫助行政決策者和行政執(zhí)行者的法治意識(shí)，引導(dǎo)他們遵循法治思維和法治方式行為處事，等等。在政府開(kāi)放行政決策和管理領(lǐng)域確保政府法律顧問(wèn)全領(lǐng)域、全流程參與的同時(shí)，在簽署保密協(xié)議的基礎(chǔ)上，政府法律顧問(wèn)可查閱政府相關(guān)行政文件、參加政府部門(mén)召開(kāi)的工作會(huì)議、參與基層調(diào)研檢查考核活動(dòng)、經(jīng)批準(zhǔn)參與政府核心的合同談判等。為便于政府法律顧問(wèn)開(kāi)展活動(dòng)，建議明確市政府法律顧問(wèn)對(duì)外開(kāi)展活動(dòng)或調(diào)研時(shí)可享受正處級(jí)干部待遇。

2.加大政府法律顧問(wèn)的保障和激勵(lì)力度。建議在立法層面建立健全政府法律顧問(wèn)的法律法規(guī)體系，尤其是應(yīng)健全完善政府法律顧問(wèn)的經(jīng)費(fèi)保障制度，將政府聘的請(qǐng)政府法律顧問(wèn)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、涉及政府法律顧問(wèn)差旅會(huì)議培訓(xùn)的日常工作經(jīng)費(fèi)和政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入年初政府法制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行足額保障，并實(shí)行專款專用。關(guān)于政府法律顧問(wèn)的報(bào)酬問(wèn)題，對(duì)于政府法律顧問(wèn)受政府委托代理仲裁、訴訟、行政復(fù)議案件出庭應(yīng)訴和其它專項(xiàng)法律服務(wù)，政府應(yīng)給付個(gè)案的法律服務(wù)補(bǔ)助報(bào)酬不存異議，至于法律服務(wù)補(bǔ)助報(bào)酬的標(biāo)準(zhǔn)是按涉案標(biāo)的金額還是按提供法律服務(wù)的件數(shù)統(tǒng)計(jì)則難以統(tǒng)一，具體個(gè)案補(bǔ)助金額由各地制訂，如出具一件法律意見(jiàn)書(shū)的補(bǔ)助金額從800元至3000元不等。但對(duì)于是否給付政府法律顧問(wèn)年金的問(wèn)題，業(yè)界有不同看法：有的認(rèn)為政府法律顧問(wèn)更多是一種社會(huì)榮譽(yù)，與律師擔(dān)任企事業(yè)單位的法律顧問(wèn)性質(zhì)完全不同，故政府不必另行給付政府法律顧問(wèn)年金；有的則認(rèn)為應(yīng)尊重政府法律顧問(wèn)的職業(yè)特點(diǎn)，按市場(chǎng)規(guī)律給付相應(yīng)的法律服務(wù)年金。筆者認(rèn)為，基于政府法律顧問(wèn)在推進(jìn)法治政府建設(shè)中起到的重要地位和積極作用，政府法律顧問(wèn)更多應(yīng)理解定位為政府對(duì)法律專業(yè)人士設(shè)立的特殊社會(huì)職位，其產(chǎn)生任職必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)公正的遴選、聘任和任命程序，而非市場(chǎng)化合意產(chǎn)物，即不是所有專家學(xué)者和執(zhí)業(yè)律師都可以擔(dān)任政府法律顧問(wèn)，而是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格選拔考核和依法任命的，不僅有專業(yè)素質(zhì)要求，而且還有政治品格和社會(huì)道德要求及較高社會(huì)評(píng)價(jià)度。從國(guó)外政府法律顧問(wèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府法律顧問(wèn)均具有較高的法律地位，如美國(guó)的政府法律顧問(wèn)直接向部門(mén)首長(zhǎng)提供法律意見(jiàn)并對(duì)業(yè)務(wù)項(xiàng)目官員提供法律指導(dǎo)，其直接接受美國(guó)司法部的領(lǐng)導(dǎo)。因此，按照市場(chǎng)對(duì)價(jià)原則給予政府法律顧問(wèn)年金，在一定層面上使政府法律顧問(wèn)沾染利益化色彩，不利于該制度的推廣實(shí)施。對(duì)于受聘為政府法律顧問(wèn)的專家學(xué)者和律師而言，政府法律顧問(wèn)更多代表政府對(duì)其法律人格和社會(huì)人格的肯定，而非簡(jiǎn)單、數(shù)字化、市場(chǎng)化的法律服務(wù)聘用關(guān)系，即應(yīng)弱化其商品屬性、突出公益屬性。而且，相對(duì)于專家學(xué)者的體制內(nèi)身份，也不可能參照律師的職業(yè)薪酬待遇給付法律服務(wù)年金。故建議對(duì)設(shè)區(qū)市—級(jí)政府以上的政府法律顧問(wèn)不必給付顧問(wèn)年金，但也應(yīng)建立有償服務(wù)與無(wú)償服務(wù)相結(jié)合并配套相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，如對(duì)于積極參與政府法律事務(wù)、高效優(yōu)質(zhì)提供法律意見(jiàn)、切實(shí)發(fā)揮政府法律顧問(wèn)作用，通過(guò)法律專業(yè)服務(wù)為政府挽回重大經(jīng)濟(jì)損失或避免防范重大法律風(fēng)險(xiǎn)、熱心政府法律事務(wù)積極開(kāi)展法律咨詢等公益性活動(dòng)且業(yè)績(jī)突出、履職情況好的，應(yīng)通過(guò)評(píng)選優(yōu)秀政府法律顧問(wèn)等形式給予其適當(dāng)社會(huì)榮譽(yù)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。

3.加大政府法律顧問(wèn)的日常管理機(jī)制創(chuàng)新力度。如前所述，政府法律顧問(wèn)作為第三方獨(dú)立主體受聘參與政府法律事務(wù)，政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)了對(duì)其臨時(shí)性地日常業(yè)務(wù)管理職能，有必要健全完善相應(yīng)的遴選、管理、培訓(xùn)和考核機(jī)制。

（1）明確政府法律顧問(wèn)的遴選標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于選聘政府法律顧問(wèn)的遴選標(biāo)準(zhǔn)目前普遍較為模糊、原則，在實(shí)務(wù)操作中自由裁量權(quán)過(guò)大且缺乏公信力，因此建議對(duì)政府法律顧問(wèn)的遴選標(biāo)準(zhǔn)且予以明確化、清晰化和統(tǒng)一化，如可借鑒四川省人民政府遴選政府法律顧問(wèn)的標(biāo)準(zhǔn)“高等院校、科研院所、社會(huì)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)中法學(xué)理論、法律實(shí)務(wù)、政府法制、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、法律實(shí)務(wù)工作者。其中，高校教師、研究人員，應(yīng)當(dāng)具有副教授（副研究員）及以上職稱，3年以上工作經(jīng)歷，主持過(guò)2項(xiàng)以上省部級(jí)研究課題或1項(xiàng)以上國(guó)家級(jí)研究課題。法律實(shí)務(wù)工作者要具有5年以上工作經(jīng)歷，并辦理過(guò)具有較大影響的涉法事項(xiàng)。報(bào)名者近5年內(nèi)未受過(guò)紀(jì)律”——即清晰界定政府法律顧問(wèn)產(chǎn)生的專業(yè)領(lǐng)域、人員素質(zhì)要求、法律工作年限、法律職稱、學(xué)術(shù)科研能力、法律成果水平等。對(duì)此，《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》提出了“在所從事的法學(xué)教學(xué)、法學(xué)研究、法律實(shí)踐等領(lǐng)域具有一定影響和經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)專家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力較強(qiáng)的律師”的最低限制性要求，需要進(jìn)一步明確。同時(shí)，遴選方式可采取個(gè)人報(bào)名和司法局、所在單位及行業(yè)協(xié)會(huì)推薦及社會(huì)公示相結(jié)合的方式，通過(guò)公開(kāi)公正公平競(jìng)爭(zhēng)，全面考察備選人員的法律基礎(chǔ)知識(shí)、綜合社會(huì)閱歷、語(yǔ)言表達(dá)溝通和協(xié)調(diào)能力及對(duì)政府行政、管理事務(wù)的熟悉程度等，確保遴選出來(lái)的政府法律顧問(wèn)政治、業(yè)務(wù)和法律素質(zhì)過(guò)硬且具有業(yè)界較高代表性和知名度，從而真正發(fā)揮參政、監(jiān)督、咨詢等作用。此外，由于現(xiàn)代分工的專業(yè)化、精細(xì)化，行政管理事務(wù)涉及領(lǐng)域更為廣泛專業(yè)繁雜，僅靠政府法律顧問(wèn)個(gè)體可能難以適應(yīng)，而迫切需要政府法律顧問(wèn)法律服務(wù)的多元化，如從個(gè)體向團(tuán)隊(duì)化發(fā)展，依托團(tuán)隊(duì)精英成員的專業(yè)化、職業(yè)化的高效精干組合提供更為有效全面專業(yè)的法律服務(wù)，真正發(fā)揮政府法律智庫(kù)作用。

（2）建立健全對(duì)政府法律顧問(wèn)的動(dòng)態(tài)管理培訓(xùn)考核機(jī)制。一是組建政府法律顧問(wèn)專家?guī)?，盡可能地將優(yōu)秀專家學(xué)者和執(zhí)業(yè)律師及法律工作者入庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，根據(jù)入庫(kù)后備人員的專業(yè)特長(zhǎng)和知識(shí)領(lǐng)域分門(mén)別類建立專業(yè)人才庫(kù)，并及時(shí)更新相關(guān)信息進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整。政府法律顧問(wèn)聘期屆滿需新聘或任期內(nèi)政府法律顧問(wèn)需替換的，應(yīng)從專家?guī)熘袚駜?yōu)產(chǎn)生。此外，設(shè)區(qū)市一級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)可將市級(jí)政府法律顧問(wèn)專家?guī)煜蛩牽h區(qū)政府和市直部門(mén)開(kāi)放推薦，專家?guī)烊藛T可流動(dòng)為政府部門(mén)提供法律服務(wù)。二是建立日常績(jī)效考評(píng)機(jī)制。政府法制機(jī)構(gòu)在日常管理過(guò)程中可結(jié)合政府法律顧問(wèn)參與法律事務(wù)的次數(shù)、質(zhì)量、效率、效果、服務(wù)態(tài)度、職業(yè)道德、工作能力、遵紀(jì)守法等進(jìn)行全要素綜合考量，形成可量化的衡量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按一定權(quán)重?fù)Q算為績(jī)效考核分?jǐn)?shù)，實(shí)行百分制并以此作為對(duì)政府法律顧問(wèn)續(xù)聘、解聘和其它獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。通過(guò)全程化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的績(jī)效考核管理，盡力避免政府法律顧問(wèn)“泛化”的現(xiàn)象。此外，政府法律顧問(wèn)應(yīng)每年形成上交工作述職報(bào)告，客觀陳述年內(nèi)完成法律事務(wù)的工作情況、效果、出現(xiàn)的問(wèn)題和困難及相關(guān)工作建議意見(jiàn)，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合政府法律顧問(wèn)年度工作述職報(bào)告做出年度優(yōu)秀、稱職、不稱職等綜合評(píng)價(jià)等次。三是完善政府法律顧問(wèn)獎(jiǎng)懲制度。結(jié)合對(duì)政府法律顧問(wèn)的動(dòng)態(tài)績(jī)效管理，在績(jī)效結(jié)果運(yùn)用上體現(xiàn)為對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的政府法律顧問(wèn)可以政府名義予以公開(kāi)表彰，或由政府法制機(jī)構(gòu)向所在市律師協(xié)會(huì)或所在社團(tuán)組織、單位建議予以記功授獎(jiǎng)，在聘期屆滿時(shí)優(yōu)先續(xù)聘。政府法制機(jī)構(gòu)可成立政府法律顧問(wèn)懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)政府法律顧問(wèn)的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行懲戒，如對(duì)工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、履職態(tài)度差、法律服務(wù)水平低甚至出現(xiàn)明顯法律疏漏錯(cuò)誤、參與政府法律事務(wù)懈怠、違反律師職業(yè)規(guī)范、有違法犯罪行為等問(wèn)題的政府法律顧問(wèn)，應(yīng)及時(shí)向政府提出撤換、解聘等建議，造成嚴(yán)重后果的應(yīng)依法追責(zé)或移送司法機(jī)關(guān)處理。四是政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)積極為政府法律顧問(wèn)提供參加政府行政事務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，并做好經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，可根據(jù)政府法律顧問(wèn)的專長(zhǎng)吸收其作為政府法治教育培訓(xùn)講師團(tuán)成員，不定期為政府部門(mén)人員授課講座，強(qiáng)化依法行政法治培訓(xùn)。

（3）明確政府法律顧問(wèn)的職責(zé)權(quán)利和義務(wù)。政府和政府法律顧問(wèn)簽訂的聘任合同中，應(yīng)明確雙方的權(quán)力（利）和義務(wù)。政府的權(quán)利義務(wù)主要體現(xiàn)為提供各項(xiàng)便利條件和經(jīng)費(fèi)、職務(wù)保障及加強(qiáng)管理考核上，如應(yīng)保障政府法律顧問(wèn)的“知情權(quán)、參與權(quán)、詢問(wèn)權(quán)、合法性審查權(quán)、提請(qǐng)糾正權(quán)、改進(jìn)工作建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督促整改權(quán)以及獲得救濟(jì)權(quán)、職務(wù)保障權(quán)等”。政府法律顧問(wèn)的權(quán)利義務(wù)則主要是履行職責(zé)時(shí)有權(quán)要求提供各種保障和便利條件，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)予配合支持；有權(quán)依法獨(dú)立發(fā)表專業(yè)法律意見(jiàn)，不受任何機(jī)關(guān)或個(gè)人的干涉：有權(quán)提出監(jiān)督意見(jiàn)建議，依法督促政府依法行政。但其也負(fù)有保密的義務(wù)，不得泄露或披露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和行政秘密：不得利用職務(wù)之便為自己或他人謀取不正當(dāng)利益或進(jìn)行利益輸送；在訴訟或非訴訟代理活動(dòng)中所涉利益與政府法律顧問(wèn)職責(zé)相沖突時(shí)，應(yīng)遵循回避原則等等。

（責(zé)任編輯：趙婧姝）