司法審查視角下的行政職權(quán)配置法治化研究

王惠奕

摘要：行政職權(quán)配置是一種動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制，是立法設(shè)立職權(quán)與政府二次分配職權(quán)的結(jié)合。在司法審查中，需要在職權(quán)設(shè)定外，更多地從職權(quán)運(yùn)行、職權(quán)分配兩個(gè)方面規(guī)范行政授權(quán)與行政委托的運(yùn)行機(jī)制、職權(quán)分配的規(guī)則和形式，以實(shí)現(xiàn)職權(quán)配置法治化。

關(guān)鍵詞：行政職權(quán)法定；行政職權(quán)配置；法治化；司法審查

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）03-0087-07

一、困惑與挑戰(zhàn)：職權(quán)審查的司法實(shí)踐

根據(jù)《行政訴訟法》第七十條規(guī)定：行政行為有超越職權(quán)的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。由此，對(duì)于每一個(gè)被訴行政行為，法院均需審查行政主體是否享有相應(yīng)的法定職權(quán)。法院進(jìn)行職權(quán)審查的理論基礎(chǔ)是行政職權(quán)法定原則，即行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是通過(guò)立法設(shè)定和賦予的，行政機(jī)關(guān)不能在立法之外獲取職權(quán)。對(duì)于“法”的范疇，1990年的《行政訴訟法》第二十五條將授權(quán)的依據(jù)限定為法律、法規(guī)；2000年的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問(wèn)題的解釋》）第二十條將授權(quán)的依據(jù)由法律、法規(guī)擴(kuò)大到規(guī)章；2015年修訂后的《行政訴訟法》對(duì)其予以了確認(rèn)。理論上職權(quán)審查并不復(fù)雜，法院只需對(duì)照審核被告作出的被訴行為是否落于立法劃定的權(quán)力邊界范圍內(nèi)即可，但司法實(shí)踐中卻面臨著諸多困惑與挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一：從靜態(tài)體制的審查到動(dòng)態(tài)機(jī)制的審查。在職權(quán)法定原則下，職權(quán)系一靜態(tài)體制，法律、法規(guī)或規(guī)章依照各自不同的立法權(quán)限為行政主體劃定好權(quán)力的邊界，各行政主體在各自權(quán)力邊界內(nèi)各行其事。但在實(shí)踐運(yùn)行中，職權(quán)系一動(dòng)態(tài)機(jī)制，因?yàn)樾姓殭?quán)包含行政權(quán)能、行為權(quán)能兩大內(nèi)容。靜態(tài)體制下，行政主體的行政權(quán)能與行為權(quán)能是統(tǒng)一的。立法為行政主體設(shè)定了行政職權(quán)，行政主體不僅享有行政權(quán)能還具備行為權(quán)能，其以自己的名義行使該項(xiàng)職權(quán)并為此承擔(dān)法律責(zé)任。然而，基于提高執(zhí)法便利、節(jié)約執(zhí)法資源等原因，行政權(quán)能與行為權(quán)能常常轉(zhuǎn)移或分離。例如：行政主體既可通過(guò)行政授權(quán)將行政權(quán)能和行為職能完整轉(zhuǎn)移給被授權(quán)人行使，也可通過(guò)行政委托將行為權(quán)能轉(zhuǎn)移由被委托人行使，自身保有行政權(quán)能。因此，在司法審查中，法院不可避免地要對(duì)職權(quán)運(yùn)行機(jī)制的合法性，諸如授權(quán)、委托是否具有法律規(guī)范依據(jù)，被授權(quán)人、被委托人行使職權(quán)是否超越權(quán)限等一系列職權(quán)運(yùn)行環(huán)節(jié)予以審查判斷。

挑戰(zhàn)二：從職權(quán)首次設(shè)定的審查到職權(quán)二次分配的審查。職權(quán)法定原則下，其關(guān)注的是立法對(duì)職權(quán)的首次設(shè)定，任何其他規(guī)范性文件均不具備設(shè)定行政職權(quán)的法律效力。但實(shí)踐運(yùn)行中，更多地情形還存在于職權(quán)的二次分配中，即各級(jí)政府對(duì)立法設(shè)定的行政職權(quán)由何職能部門行使進(jìn)行分配、再分配。這種分配、再分配往往不是以法律、法規(guī)或規(guī)章的方式，而是以政府文件、編委文件甚至?xí)h紀(jì)要等規(guī)章以下規(guī)范性文件方式完成。其實(shí)，細(xì)論立法對(duì)職權(quán)的首次設(shè)定，立法并不直接將權(quán)限設(shè)定給特定的某行政機(jī)關(guān)，不確定特定的行政職權(quán)主體名稱，而只是在概念上確定某一事項(xiàng)的主管部門。至于在行政管理活動(dòng)中，具體由哪個(gè)部門作為主管部門執(zhí)法則仍需要由政府進(jìn)一步明確，政府的這種進(jìn)一步明確，就是職權(quán)的二次分配。政府對(duì)職權(quán)的二次分配有著現(xiàn)實(shí)需要，其基于社會(huì)發(fā)展和管理治理的需求對(duì)既有工作部門進(jìn)行增刪撤并，特別在行政體制改革背景下，工作部門調(diào)整整合更是常態(tài)。因此，立法上只規(guī)定主管部門而不指明具體機(jī)關(guān)的“語(yǔ)焉不詳”，不能不說(shuō)是一種有意的立法技術(shù)。但職權(quán)分配的客觀必要性卻不能必然獲得法律正當(dāng)性。按職權(quán)法定原則，行政主體不能在立法之外獲取職權(quán)，作為職權(quán)分配的政府規(guī)范性文件亦不足以成為特定行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的法律依據(jù)。同時(shí)，這種二次分配應(yīng)該有一定的規(guī)則，否則即成為政府任意性的權(quán)力，突破甚至架空職權(quán)法定原則。二次分配的法律正當(dāng)性何在、界限何在？法院在司法審查中對(duì)此類問(wèn)題通常失語(yǔ)回避，既無(wú)法直接肯定二次分配的合法性，又因?yàn)椴桓一驘o(wú)法貿(mào)然否定政府職權(quán)分配的正當(dāng)性，從而實(shí)際放棄了對(duì)此類問(wèn)題的審查。

挑戰(zhàn)三：職權(quán)審查在被告資格確定與被訴行政行為合法性判斷中的斷裂。只有被立法設(shè)定行政職權(quán)的主體，才能被認(rèn)定為合格的行政主體，才能成為行政訴訟適格被告。反之，沒(méi)有行政職權(quán)的設(shè)定，即使以自己的名義對(duì)外作出行政行為，也不能成為行政主體，不能成為行政訴訟被告。這也就意味著我國(guó)行政訴訟被告的確定，表面上是一訴訟程序問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上則涉及職權(quán)來(lái)源這一實(shí)體性問(wèn)題。在確定被告時(shí)，法院需要判斷作出被訴行政行為的行為主體是否享有相應(yīng)法定職權(quán)，權(quán)力來(lái)源是授權(quán)還是委托，其法律性質(zhì)是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還是派出機(jī)構(gòu)，再依據(jù)不同情形作出不同判斷。例如：同為行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，同樣以自己名義作出被訴行政行為，但是否有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，則成為是其自身還是所屬行政機(jī)關(guān)成為被告的分野。在司法實(shí)踐中，不少主體實(shí)際行使著行政權(quán)，持有著相關(guān)編委、政府的職責(zé)確定文件，卻因文件達(dá)不到規(guī)章層次而無(wú)法成為訴訟被告。再進(jìn)一步深究則會(huì)發(fā)現(xiàn)，同樣是基于職權(quán)審查，被告確定與后續(xù)行政行為合法性判斷兩個(gè)階段間又發(fā)生了斷裂。最高人民法院行政審判庭編寫的《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》第21號(hào)指導(dǎo)案例“陳炯杰訴浙江省教育考試院教育行政處理案”集中體現(xiàn)了這一斷裂。原告陳炯杰在高等自學(xué)教育課程考試中有違規(guī)行為，浙江省教育考試院考務(wù)處（以下簡(jiǎn)稱“考務(wù)處”）作出原告本次考試各科成績(jī)無(wú)效的處理決定，原告遂提起訴訟。雖然案件最終經(jīng)法院協(xié)調(diào)原告撤訴，但該案例的標(biāo)題確定為“考試機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否有權(quán)確認(rèn)考試成績(jī)無(wú)效”，在評(píng)析部分更是寫明：“涉案具體行政行為是由考務(wù)處作出，考務(wù)處是被告的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，法律、法規(guī)或規(guī)章并未授權(quán)考務(wù)處可以自己名義獨(dú)立作出涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的具體行政行為?！秶?guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》規(guī)定作出考試違規(guī)處理決定的主體是教育考試機(jī)構(gòu)，而非其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。行政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己名義對(duì)外執(zhí)法，主體資格欠缺?！睆脑摪咐覀兛梢钥吹?，在被告確定上法院需要透過(guò)行使行政權(quán)的“行為主體”（考務(wù)處）去找到立法設(shè)定的“權(quán)力主體”（浙江省教育考試院），以“權(quán)力主體”為被告。但在審理被訴處理決定合法性時(shí)，法院審查的卻并不是作為被告的“權(quán)力主體”是否有權(quán)，反而又回到了“行為主體”是否享有法定職權(quán)上。這種職權(quán)審查在兩個(gè)階段的斷裂，對(duì)法院來(lái)說(shuō)與其是一種挑戰(zhàn)，毋寧是一種困境，因?yàn)樗狗ㄔ核痉▽彶榈倪壿嬜郧⑿允艿搅藳_擊。法院審查的本應(yīng)是被告作出被訴行政行為是否具有法定職權(quán)來(lái)源，但在“行為主體”與“權(quán)力主體”分離的情形下，法院一方面只承認(rèn)“權(quán)力主體”的被告資格，另一方面又不審查被告的法定職權(quán)，而是依然以“行為主體”不具備法定職權(quán)為由否認(rèn)被訴行為的合法性。既然無(wú)論是以“行為主體”還是“權(quán)力主體”為被告，被訴行為都將因?yàn)闆](méi)有法定職權(quán)而被撤銷，若“行為主體”作為被告一樣能解決問(wèn)題，法院一定將“權(quán)力主體”確定為適格被告的實(shí)際意義何在。

二、從職權(quán)法定走向職權(quán)配置法治化

當(dāng)下，職權(quán)法定原則在司法實(shí)踐中已面臨著挑戰(zhàn)。首先，其難以回應(yīng)職權(quán)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行以及由此產(chǎn)生的行政權(quán)力行為主體多元化的現(xiàn)實(shí)。職權(quán)的實(shí)際運(yùn)行并非一靜態(tài)固定體制，而是一動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制。基于現(xiàn)實(shí)的需要，享有法定職權(quán)的行政主體，將職權(quán)通過(guò)行政委托、行政授權(quán)等方式或整體或部分予以轉(zhuǎn)移，實(shí)際行使行政權(quán)的行為主體已廣泛多元化。這也就意味著這些行為主體，其職權(quán)的來(lái)源并非法律授予，而是基于享有法定職權(quán)行政主體的單方行為，甚至來(lái)源于與享有法定職權(quán)行政主體的契約。因此，在司法實(shí)踐中，職權(quán)審查的難點(diǎn)和重點(diǎn)應(yīng)是如何對(duì)職權(quán)動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制予以規(guī)范。其次，它難以回應(yīng)職權(quán)的二次分配以及由此產(chǎn)生的行政體制改革合法性問(wèn)題。職權(quán)具體享有主體的確定，實(shí)際上是“法律授予”與“政府二次分配”過(guò)程的結(jié)合。特別在行政體制改革的背景下，政府對(duì)其職能部門的調(diào)整、合并、分立已成為常態(tài)，如果只是固守傳統(tǒng)職權(quán)法定原則中的立法對(duì)職權(quán)的初次設(shè)定，而忽視甚至一味否認(rèn)政府二次調(diào)配的合法合理性，結(jié)果只能是或斷然否定政府行政體制改革的合法性，或事實(shí)放棄對(duì)政府二次調(diào)配的規(guī)制，無(wú)法滿足法治政府建設(shè)推進(jìn)的需要。再次，其難以彌合行政職權(quán)行為主體多樣性與行政訴訟被告恒定性之間的裂隙。行政訴訟審查的是被告作出行政行為的合法性問(wèn)題。最樸素的認(rèn)知方法就是誰(shuí)行為誰(shuí)就應(yīng)該被告，這樣，邏輯方能自洽。但囿于傳統(tǒng)的職權(quán)法定原則，只有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的主體才是行政主體，才能成為行政訴訟的被告。事實(shí)上，實(shí)際行使行政權(quán)的行為主體不一定能成為適格被告。在現(xiàn)實(shí)中，眾多行政執(zhí)法行為主體有組織機(jī)構(gòu)代碼證、有單位印章、有編辦文件授權(quán)，卻提供不了法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)依據(jù)，無(wú)法成為行政訴訟適格被告，但法院實(shí)際審查的又只能是這些行為主體是否有權(quán)作出被訴行政行為。在一定意義上，行政職權(quán)行為主體多樣性與行政訴訟被告叵定性之間的裂隙正是傳統(tǒng)職權(quán)法定原則的固有后果，不可彌合。因此，必須對(duì)傳統(tǒng)的職權(quán)法定原則予以拓展，從職權(quán)法定走向職權(quán)配置法治化（見(jiàn)下圖）。

三、職權(quán)配置法治化之職權(quán)運(yùn)行機(jī)制法治化

所謂職權(quán)配置法治化，是從動(dòng)態(tài)、縱深的角度整體性檢視職權(quán)運(yùn)行體系，其有兩個(gè)基本要義：職權(quán)運(yùn)行機(jī)制的法治化和職權(quán)配置的法治化。如前所述，傳統(tǒng)意義的職權(quán)法定原則關(guān)注職權(quán)的立法設(shè)定，立法設(shè)定的職權(quán)顯然是行政權(quán)能與行為權(quán)能的統(tǒng)一。但實(shí)踐中，通過(guò)行政授權(quán)、行政委托實(shí)現(xiàn)職權(quán)權(quán)能的轉(zhuǎn)移和動(dòng)態(tài)分離不為少見(jiàn)，因此，務(wù)必對(duì)此予以正視和規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)職權(quán)運(yùn)行機(jī)制的法治化。

行政授權(quán)是指某一行政主體通過(guò)法定程序?qū)⒆约核鶕碛械男姓殭?quán)委任給另一行政機(jī)關(guān)或有關(guān)組織的行為，被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)或組織可以自己名義作出相關(guān)行政行為。如《煙草專賣法》第二十一條規(guī)定：“托運(yùn)或者自運(yùn)煙草專賣品必須持有煙草專賣行政主管部門或者煙草專賣行政主管部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)簽發(fā)的準(zhǔn)運(yùn)證；無(wú)準(zhǔn)運(yùn)證的，承運(yùn)人不得承運(yùn)?！边@里規(guī)定的“煙草專賣行政主管部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)”就是行政授權(quán)。行政委托是某一行政主體委托另一行政主體或者其他組織及個(gè)人以被委托人的名義代行職權(quán)，而行為效果歸于委托人的行為。如《行政處罰法》第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰……”。行政授權(quán)是完整行政職權(quán)（包括行政權(quán)能和行為權(quán)能）的轉(zhuǎn)移，行政委托則是行政職權(quán)中行為權(quán)能的分離。

（一）嚴(yán)格限定行政授權(quán)、行政委托的范圍

實(shí)現(xiàn)行政授權(quán)、行政委托法治化，首先要明確哪些權(quán)力可以授權(quán)或可以委托，限定行政授權(quán)或行政委托的范圍。毫無(wú)疑問(wèn)，不是所有的行政權(quán)力都可以委托或授權(quán)。如《行政強(qiáng)制法》第十七條就明確規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政授權(quán)或行政委托需要具備以下幾個(gè)條件：一是原則上必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確依據(jù)。行政授權(quán)或行政委托都會(huì)導(dǎo)致行政職權(quán)權(quán)能的轉(zhuǎn)移或分離，是對(duì)職權(quán)法定原則的變動(dòng)與突破。既然行政職權(quán)以立法設(shè)定為基本原則，那么職權(quán)的變動(dòng)也應(yīng)以法律規(guī)定為依據(jù)，否則行政機(jī)關(guān)任意將職權(quán)授權(quán)或委托他方，無(wú)異于架空了職權(quán)法定原則。行政授權(quán)或行政委托的依據(jù)可以是法律、法規(guī)，也可以是規(guī)章。在實(shí)踐中，某些城市管理執(zhí)法部門直接委托小區(qū)物業(yè)管理公司對(duì)擺攤小商販進(jìn)行管理，某些公安交通管理部門直接委托協(xié)警執(zhí)法就缺乏法律依據(jù)。二是不得與法律禁止性規(guī)定專屬性規(guī)定相抵觸。法律、法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定不得授權(quán)委托的事項(xiàng)或明確規(guī)定或?qū)倌承姓C(jī)關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)，該行政機(jī)關(guān)不得再實(shí)施行政授權(quán)委托。如行政強(qiáng)制措施不能實(shí)施行政委托，行政拘留職權(quán)不能委托或授權(quán)其他行政機(jī)關(guān)行使。三是基于客觀現(xiàn)實(shí)的需要。行政授權(quán)或行政委托要有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確依據(jù)，但是否需要實(shí)施還取決于客觀現(xiàn)實(shí)需要。例如：行政機(jī)關(guān)因人力、財(cái)力、物力受限，出于高效便利實(shí)施管理的需要委托授權(quán)，涉及到一些專業(yè)性、技術(shù)性的問(wèn)題則需要委托等。四是被授權(quán)或受委托方具備行使相應(yīng)行政職權(quán)的條件和能力。

（二）嚴(yán)格規(guī)范行政授權(quán)和行政委托的程序

行政授權(quán)或行政委托在程序上也應(yīng)受到嚴(yán)格規(guī)范。一是授權(quán)或委托必須形成書(shū)面文件并予以公開(kāi)。授權(quán)或委托都涉及行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移和分離，應(yīng)是要式行為。授權(quán)應(yīng)有專門的授權(quán)決定或文件；委托亦應(yīng)形成委托人與被委托人之間的書(shū)面委托協(xié)議或委托人單方的委托文件。授權(quán)或委托的情況應(yīng)向社會(huì)公眾予以公開(kāi)公告。二是授權(quán)或委托文件必須有明確的內(nèi)容。書(shū)面文件中應(yīng)明確被授權(quán)人或被委托人的名稱，授權(quán)或委托的具體事項(xiàng)，一般不得概括性授權(quán)或委托。原則上還應(yīng)明確授權(quán)或委托期限。三是被授權(quán)方或被委托方應(yīng)親自行使相應(yīng)職權(quán)，不得將職權(quán)再次授權(quán)或轉(zhuǎn)委托。

四、職權(quán)配置法治化之職權(quán)分配法治化

職權(quán)配置應(yīng)包括立法設(shè)定及政府職權(quán)分配兩方面內(nèi)容。首先，立法部門應(yīng)通過(guò)立法為相關(guān)主管部門設(shè)定相應(yīng)權(quán)力，然后，政府通過(guò)規(guī)章以下的規(guī)范性文件在各職能部門間分配權(quán)力，確定由具體哪個(gè)部門行使立法設(shè)定之主管部門權(quán)力。職權(quán)二次分配并非沒(méi)有法律依據(jù)，如《憲法》第八十九條規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條第一款亦規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。”雖然其第六十四條未有明確表述地方政府有權(quán)規(guī)定各工作部門的職責(zé)，但既然其有權(quán)設(shè)立工作部門，那么當(dāng)然也有權(quán)對(duì)工作部門職責(zé)進(jìn)行調(diào)配與配置。由于職權(quán)的二次分配只是政府對(duì)立法設(shè)定主管部門的具體化、特定化，本身不設(shè)定職權(quán)，故以規(guī)范性文件即可，而無(wú)須達(dá)到法律、法規(guī)或規(guī)章層次，其法律正當(dāng)性可以認(rèn)可，毋須回避。但這種分配有一定的規(guī)則，不能隨意分配或任意制造無(wú)數(shù)個(gè)行政執(zhí)法主體。

（一）職權(quán)分配不得與上位法相抵觸

一般情況下，立法設(shè)定職權(quán)時(shí)都會(huì)對(duì)某些行政權(quán)力的專屬主體進(jìn)行明確限定，此時(shí)，政府不得與上位法相抵觸對(duì)此類專屬權(quán)力進(jìn)行任意調(diào)整分配。如《治安管理處罰法》第二條規(guī)定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性……尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！绷⒎ㄖ械挠谜Z(yǔ)是“公安機(jī)關(guān)”而非“治安管理部門”。這時(shí)，應(yīng)認(rèn)為《治安管理處罰法》將處罰權(quán)專屬設(shè)定為公安機(jī)關(guān)享有，只能由公安機(jī)關(guān)行使，政府部門不能將此項(xiàng)權(quán)力再分配給其他部門。

（二）職權(quán)分配不得與立法旨意相抵觸

一般而言，立法沒(méi)有明確規(guī)定行政職權(quán)主體名稱，只是籠統(tǒng)稱“某某主管部門”的，政府部門可以將職權(quán)二次分配給某—特定職能部門，但這種分配同樣要考慮立法旨意，不得明顯與立法旨意相抵觸。如《職業(yè)病防治法》（2001年）第六十三條、第六十四條規(guī)定，用人單位具有未按照規(guī)定組織職業(yè)健康檢查、建立職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案等違法情形的，由衛(wèi)生行政部門予以警告、責(zé)令限期改正、罰款等處罰。2011年修正后，該法第七十二條、第七十三條將此項(xiàng)處罰權(quán)設(shè)定給了“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門”。雖然字面上立法并未限定“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門”的名稱，政府理論上可以通過(guò)職權(quán)分配將此項(xiàng)權(quán)力賦予給任一特定職能部門行使，但應(yīng)該承認(rèn)，這種分配至少有一個(gè)限制：不得將此項(xiàng)權(quán)力分配給衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)，即不得將衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)事實(shí)上確定為法律上的“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門”。原因在于。從立法修正前后來(lái)看，在衛(wèi)生行政主管部門未有撤銷依然存在的情況下，立法者是有意識(shí)地將處罰權(quán)不再設(shè)定給衛(wèi)生行政主管部門。如果政府仍通過(guò)職權(quán)分配，將處罰權(quán)事實(shí)交由衛(wèi)生行政主管部門行使則有違立法旨意。

（三）職權(quán)分配限定在有獨(dú)立主體資格的政府職能部門間進(jìn)行

職權(quán)分配只是對(duì)立法設(shè)定職權(quán)的具體化確定化，其本身不能創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力，不能創(chuàng)設(shè)新的行政主體。因此，政府職權(quán)分配只能在既有的行政主體間進(jìn)行分配，而不得將行政職權(quán)直接分配給行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)必須經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)或規(guī)章的授予，因?yàn)榇藭r(shí)已不是職權(quán)分配問(wèn)題，而是屬于職權(quán)設(shè)定問(wèn)題，屬于職權(quán)法定原則效力范疇。以《道路交通安全法》為例，該法第三條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！睂?shí)踐中，有的政府部門以政府文件方式將對(duì)技術(shù)設(shè)備拍攝的道路交通違法行為的行政處罰權(quán)交由公安交警部門的某內(nèi)設(shè)技術(shù)監(jiān)控處室行使，這種二次分配就是不合法的。

（四）職權(quán)分配的形式應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范

目前，政府分配職能的形式多種多樣。有的是編辦文件，有的是政府法制辦文件，還有的是政府辦公廳文件或政府會(huì)議紀(jì)要，形式各異，嚴(yán)肅性不強(qiáng)，在實(shí)踐中又尤以編辦文件、辦公廳文件居多。其實(shí)，從前述《憲法》第八十九條和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條第一款的規(guī)定來(lái)看，各部及委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)是國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定，設(shè)立必要工作部門是地方各級(jí)人民政府的權(quán)力。因此，職權(quán)分配是國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府的權(quán)力，應(yīng)由國(guó)務(wù)院或地方各級(jí)政府以自身名義發(fā)布規(guī)范性文件進(jìn)行職權(quán)分配、劃定各職能部門權(quán)限，而不應(yīng)由編辦或府辦等文件承擔(dān)此責(zé)。至于具體編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等內(nèi)部組織問(wèn)題，則在國(guó)務(wù)院或地方各級(jí)政府規(guī)范性文件分配職權(quán)后，再由編辦或府力、文件予以落實(shí)。

綜上，行政職權(quán)配置法治化發(fā)軔于對(duì)司法實(shí)踐中職權(quán)法定理論所面臨挑戰(zhàn)的回應(yīng)。結(jié)合前文第二部分的分析可以看出，職權(quán)配置法治化能很好地回應(yīng)職權(quán)法定原則在司法實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)一和挑戰(zhàn)二，但無(wú)法完美解決挑戰(zhàn)三。在陳炯杰指導(dǎo)案例的情形中，職權(quán)審查在被告資格確定與被訴行政行為合法性判斷中的斷裂仍然存在，無(wú)法完全彌合。其中，深層次的原因恐怕更多在于我國(guó)行政訴訟被告理論與行政主體理論的同質(zhì)性，只有行政主體才能成為適格被告，在于我國(guó)行政主體理論的局限性，將行政主體定位為一個(gè)個(gè)細(xì)小的具體的行政機(jī)關(guān)，而非如同國(guó)外定位為大而宏觀的國(guó)家、地方團(tuán)體、公務(wù)法人。這是一個(gè)系統(tǒng)性課題，學(xué)者已有諸多論述，亦已超出本文探討范圍，在此不再贅述。但無(wú)論如何應(yīng)該承認(rèn)，在認(rèn)可了政府對(duì)行政職權(quán)的二次分配并以之為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)配置法治化后，大多職能部門能夠憑借職權(quán)分配納入到法定職權(quán)主體范疇，取得行政主體資格，繼而成為行政訴訟的被告，法院對(duì)其行政行為合法性加以審查，邏輯上得以自洽。這或許已經(jīng)是職權(quán)配置理論的有益貢獻(xiàn)和進(jìn)步了。

（責(zé)任編輯：苗政軍）