“一帶一路”PPP模式存在問題及對策研究

項玲

摘要：“一帶一路”沿線中，不管是發(fā)展中國家對基礎設施的需求還是發(fā)達國家對基礎設施的改善擴建，都需要國內外資金的支持；但由于沿線國家政局穩(wěn)定、經濟文化等方面存在很大差異，PPP模式在實際實施過程中存在諸多不確定性因素。通過對PPP模式及風險概念定義闡述，分析PPP模式在“一帶一路”沿線國家實踐中存在的具體風險，并在此基礎上給出風險管理對策。

關鍵詞：“一帶一路”；PPP模式：風險管理

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）01-29-03

一、引言

2013年9月，習近平總書記在出訪東南亞和中亞國家時提出的將“絲綢之路經濟帶”與"21世紀海上絲綢之路”進行聯合的倡議，勾勒出“一帶一路”偉大戰(zhàn)略藍圖。習主席在2014年APEC峰會上提出4000億美元成立絲路基金，2017年5月“一帶一路”國際合作高峰論壇舉行，標志著“一帶一路”倡議已經從理論提出走向了實際落實?！耙粠б宦贰备采w范圍逐步廣大，區(qū)域內的國家基礎設施面臨極大的資金缺口，對資金的需求極為迫切，需要多方面進行融資。這種背景下，在西方基礎設施建設領域里已大獲成功的PPP模式為沿線各國提供了很好的借鑒路徑。

二、PPP模式的理論與運用

PPP模式的定義與分類

PPP是英文public-private-partnership的簡稱，PPP模式的出現是為了滿足基礎設施建設的需要，提供公共產品與服務。PPP模式在實踐中最重要的特征是伙伴關系，強調在合作中各參與方的獨立平等地位，其中契約精神、法治精神尤為重要。其次是共同承擔利益風險，在合作中應嚴格把控風險，將風險控制在可接受的最低程度，以實現項目的效益最優(yōu)。具體模式可用圖1表示。

廣義PPP是指政府與社會部門合作提供公共產品而建立的契約關系，以為建設城市基礎設施項目等公共服務，由參與各方共同承擔風險的合作模式。狹義PPP是指各種融資模式的總稱，具體可分成以下三類（表一）。外包類：分為模塊外包（服務外包、管理外包）和整體式外包。特許經營類：需要私人部門與公共部門合作共享收益分擔風險。分為TOT、BOT和其他。私有化類：私人部門負責全部項目，公共部門監(jiān)督管理。分為完全私有化和部分私有化。

三、我國“一帶一路”投資現狀及PPP模式風險分析

（一）我國對“一帶一路”沿線國家投資情況分析

財政部、發(fā)展改革委員會與人民銀行指出PPP模式鼓勵各種類型企業(yè)參與進來，激發(fā)社會資本、民營資本發(fā)展活力和潛力，使社會存量資本能夠盤活，形成多資金渠道為公共服務融資。財政部在2016年初啟動了PPP全國綜合信息平臺項目庫，利用大數據和“互聯網+”手段收集匯總PPP項目信息，根據PPP項目庫公布的季度報告，整理出2017三月末PPP項目庫數據并繪制以下圖表2。

可以看出，我國PPP模式發(fā)展呈現出行業(yè)分布廣且集中的特點。截止2017年一季度末，全國入庫項目共有12287個，累計投資額達到了14.6萬億元，覆蓋31個省（自治區(qū)、直轄市）以及新疆兵團和19個行業(yè)。從這些數據可以看出PPP發(fā)展的總體勢頭良好。并且PPP模式在市政建設和交通運輸項目運營數量最多，數額最大，而在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、生態(tài)建設與環(huán)境保護、水利和其他方面PPP數目和投資額最少。

（二）“一帶一路”ppp模式存在的風險分析

經過對國內外典型PPP案例的分析，得出政治政策風險、法律法規(guī)風險、建設風險與投資回報風險四個因素會對PPP項目的實施產生較大影響。結合“一帶一路”沿線具體情況，還必須考慮宗教文化風險的主要影響，因此這五類風險構成“一帶一路”合作框架下PPP項目的風險組合。

1.政治風險

由于“一帶一路”沿線國家政治局勢不穩(wěn)定，政府違約、政策變動和政府信用問題都會導致PPP項目的被迫中止和失敗。從國際國內PPP項目的失敗案例可以看出政治風險是PPP項目最主要的風險。不僅政局不穩(wěn)會造成項目的中斷，政策的改變、政府直接干預都會引起PPP項目風險。如果政策不連續(xù)不穩(wěn)定，簽訂協議后政策發(fā)生變化會造成雙方合作失效，造成一定的損失。另外，簽訂項目后，政府能否按期履行職責、及時兌現也應該成為考慮的因素。

2.法律風險

我國PPP模式發(fā)展還處于發(fā)展階段，相關政策法律制度并沒有實際事例可以依據。參考外國法律并不能適應我國國情出現的新問題，這就需要國家頒布符合國情實際的法律法規(guī)。由于我國及沿線國家PPP模式并未形成完整的立法體系，項目運行實施過程中沒有法律可以依循。法律風險不僅在于缺少對應的法律依據，也在于及時有法可依，也可能存在有法不依的情況，監(jiān)管調查力度不夠，相關責任人無法執(zhí)行法律的問題。

除了上述法律體系不完善的風險和無法監(jiān)管之外，法律變更風險也會對PPP項目產生影響，比如政策補貼方面的政策如果發(fā)生變更，可能導致PPP項目無法按期進行，會直接影響到收益，工程進度也受到影響。另外合同的違約風險也是存在的，違約風險指參與PPP建設方會延期或中斷履行合同約定的項目，無法承擔起相應的責任，造成違約風險。

3.建設風險

建設風險是影響項目成功的關鍵，建設期是整個經營期間風險高發(fā)階段，容易出現工程無法按時按質完成的風險。項目合同簽署后，項目公司會招標分包給承包商，那么建設完工風險就分散給了承包商，但項目公司必須承擔簽署協議時的違約責任。建設風險包括能否獲取土地所有權風險，即能否按照預期成本及時獲得土地，這將影響項目建設的啟動以及進度。

建設風險還包括技術風險，即由于技術不過關達不到項目完成所需的標準而產生的風險。“一帶一路”基礎設施建設周期長，技術要求高，人才需求大，但是“一帶一路”沿線國家人才隊伍缺失，技術以及管理人員素質與基礎設施建設所需的不相匹配，所以技術的競爭就是人才的競爭，也是建設過程中不可忽視的部分。

建設風險中的完工風險是指項目無法按時完成的風險，是具體表現為工期拖延、項目投產后達不到預期效果，甚至項目無法啟動。完工風險會影響整個項目的生存，如果遭到破壞預期現金流會減少甚至中斷，最終導致投入資金無法償還人員勞務費用無法落實。

4.投資回報風險

“一帶一路”倡議所建設投資的都是基礎設施，施工周期長，資金需求大，且回報周期長，一般會超過10年以上或更久。所帶來的收益取決于未來建成后帶來的收益，短期難以看出成效。例如鐵路項目，未來收益還取決于鐵路建造成本、運營維修、客流量、其他交通方式的競爭等因素，所以短期來說，基礎設施建設的收益是很低的。如果國家政局不穩(wěn)，戰(zhàn)亂紛爭導致的項目損失是很難彌補的。面對上述風險，私營企業(yè)望而卻步，會謹慎對待境外“一帶一路”項目的投資。

四、風險管理對策

“一帶一路”跨區(qū)域、跨國合作的PPP項目中，風險更加靈活和復雜，必須正確識別，及時提出針對性的方案進行規(guī)避和消除，將有助于為企業(yè)提供一個安全的環(huán)境，積極推動“一帶一路”倡議的實施。以上對PPP項目風險的闡述對于PPP項目風險管理也有一定意義，針對上述風險提出以下解決對策和建議。

（一）建立政府間的合作協商機制

我國政府在跨境PPP項目投資中應發(fā)揮積極作用。一方面，要為我國企業(yè)營造一個和諧的外部環(huán)境，與資本投入國政府保持良好的外交關系，對其政府政策進行宏觀把控與合理預測，給予企業(yè)信息支持，同時與存在利益關系的域外國家加強溝通與合作，謀求在特定區(qū)域內的共同發(fā)展：另一方面，在面對政變、戰(zhàn)爭等不可抗力風險時，應完善國內對外投資保險制度，主要由政府牽頭設立基金或成立保險機構，與投資企業(yè)簽訂保險協議分擔部分項目風險，為企業(yè)對外投資建立信心。對外與“一帶一路”沿線國家簽訂國家層面規(guī)范的雙邊投資協議，一定程度上可以提高PPP項目投資的安全性，協調雙邊政府對合作項目的管理，以合理比例分擔風險，其中關鍵的一點是所簽訂的雙邊協定一定要具有較強法律效力。

（二）制定完善具體可操作的法律法規(guī)

PPP建設離不開法律的規(guī)范和支持，如果沒有法律可循，會讓利益相關者有空可鉆，逃避該承擔的責任，增加了潛在的投資難度。由于PPP投資周期長，基礎建設時期長，只有制定完善的法律才能讓各方參與，明確職責任務。首先應制定基本法，規(guī)定基礎操作規(guī)范和權責范圍，其次要由相關部門各自制定出具體的規(guī)范法，細化其中的操作流程，為PPP項目的每一步驟、每一環(huán)節(jié)制定可依據的操作規(guī)范，頒布PPP項目管理條例，制定一套適用于“一帶一路”建設的法規(guī)。讓PPP項目真正做到有法可依，降低法律風險。

（三）建立PPP專業(yè)管理機構并提供技術支持

任何一個PPP項目都是十分龐大復雜的工程，需要專業(yè)的團隊設計開發(fā)、監(jiān)督管理。政府應該設立專門的機構保證PPP項目的順利運行，降低風險，提高效率。這樣的機構需要基礎設施建設的主管部門及行業(yè)部門之間共同協調發(fā)揮作用，保證社會資本可以充分提供給公共服務項目。專業(yè)的管理機構需要技術支持，一方面，政府需要建立完善PPP項目實施規(guī)范細則，另一方面要加強項目可行性分析和評估，對可行性分析的研究報告作出規(guī)范化標準，嚴格制定評估內容和范圍，這既是風險防范措施，也是披露監(jiān)督機制。管理機構也可以利用大數據，對PPP項目進行網絡化控制，建立專業(yè)的網絡平臺，提供項目信息及披露在建項目的情況。

（四）加強識別PPP項目風險和建立風險分擔機制

“一帶一路”倡議可以為PPP模式的成熟發(fā)展提供平臺，但其涉及的項目規(guī)模大風險也大，而從英國等成功國家經驗可以看出風險分擔是PPP項目核心，只有建立風險分擔機制才能吸引私人投資者。有效識別風險，設立風險分擔機制是十分必要的。為保證風險分擔合理，應了解各參與方的職責和各風險的基本特征，制定出各方所要分擔的風險策略，實現最優(yōu)配置。另外，應保證將風險分配給最具有影響力一方，可以更有針對性化解風險，最大程度降低了風險帶來的損失和時間成本。如果一旦分配失誤，風險轉移給了不具有影響力的一方，不但風險無法得到有效約束，反而加劇了風險程度帶來更大的損失。最后，根據承擔風險的能力分擔風險，政府對于政策時局的掌握比較強，應該承擔政策風險：而私人部門對于管理與運營經驗比較足，應該承擔建設運營風險；對于不可抗力的風險，可以由政府與私人部門共同承擔。雖然風險是按照職責、能力和協議條款進行分擔，但“一帶一路”基礎設施項目最終所有者和風險承擔者是政府。政府作為參與者有義務幫助企業(yè)，積極為企業(yè)分擔風險。