農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)抑制：現(xiàn)象、根源與對策

◎薩日娜 華玉介

適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易又是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要渠道，同時(shí)也具有提高資源有效配置，分散產(chǎn)權(quán)歸屬者的風(fēng)險(xiǎn)，增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的重要功能。但是，在我國，農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的意愿不高，很多文獻(xiàn)對此進(jìn)行了原因分析：陳成文、趙錦山（2008）的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在總體上，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，62.1%的農(nóng)戶不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。馬瑞、柳海燕和徐志剛（2011）通過實(shí)地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了滯緩的現(xiàn)象。王祖強(qiáng)（2014）認(rèn)為，在發(fā)達(dá)地區(qū)，人地分離現(xiàn)象更為普遍，而流轉(zhuǎn)意愿下降的現(xiàn)象也更為突出。在根源剖析方面，姚洋把原因歸結(jié)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)個(gè)人化程度低（姚洋，1999）。錢忠好（2002）、黃祖輝（2008）、陳錫文（2009）認(rèn)為根源在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺、地權(quán)不穩(wěn)定。伍旭中、李亦含（2014）認(rèn)為背后的原因是地權(quán)非正規(guī)化，需要建立一種表述性產(chǎn)權(quán)制度。吳運(yùn)凱、李首成（2014）、鐘漲寶（2008）、余練（2013）和羅必良（2014）把問題歸因于農(nóng)民的土地情結(jié)，認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)行為，更是一種社會(huì)行為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不是一個(gè)純粹的要素市場，受到地緣、親緣、人情關(guān)系、祖業(yè)觀等因素的影響。

筆者認(rèn)為，問題的癥結(jié)已經(jīng)不是所有權(quán)的歸屬問題或者農(nóng)民的土地情結(jié)，而是土地流轉(zhuǎn)中的政策性抑制。在現(xiàn)有農(nóng)地所有權(quán)歸屬和權(quán)能結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的市場化將成為當(dāng)前農(nóng)地制度改革的主線。

一、土地流轉(zhuǎn)抑制的理論概念

筆者用兩個(gè)基本的方程描述了土地流轉(zhuǎn)的收益和成本，以及政策性抑制在其中的影響。假設(shè)農(nóng)地的交易收益函數(shù)為B= f（P、j、r、f），其中，農(nóng)戶的土地交易收益B，土地的潛在價(jià)值P，農(nóng)民適應(yīng)城市工作的能力j，農(nóng)民土地權(quán)力和社會(huì)權(quán)力分離的程度r，農(nóng)地可流轉(zhuǎn)的空間和對象范圍f。假設(shè)農(nóng)地的交易成本函數(shù)為C=f（s、q、g、h），其中，土地交易的成本C，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可選擇的市場工具的豐富程度s，土地需求信息的公開度q，g為承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的穩(wěn)定性（長期通過成員權(quán)形成的均分地權(quán)制度必然提高農(nóng)地的交易成本），農(nóng)村土地交易契約受政府的保護(hù)程度h（表現(xiàn)為農(nóng)戶自發(fā)交易的契約不符合政府支持的方向時(shí)，政府是否支持）。t為時(shí)間。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政策性抑制現(xiàn)象

（一）土地流轉(zhuǎn)中的政策性抑制現(xiàn)象

土地流轉(zhuǎn)抑制就是政府通過對農(nóng)村土地交易活動(dòng)的干預(yù)抑制了土地交易市場的發(fā)展，扭曲了土地資源的配置。農(nóng)地流通的抑制體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在流轉(zhuǎn)規(guī)模方面，以規(guī)模流轉(zhuǎn)為主；在流轉(zhuǎn)對象方面，政府通過農(nóng)業(yè)招商引資政策支持的是企業(yè)，尤其是龍頭企業(yè)，忽視了小農(nóng)甚至農(nóng)業(yè)大戶的用地需求；在自發(fā)流轉(zhuǎn)和政府運(yùn)動(dòng)式流轉(zhuǎn)之間，以政府運(yùn)動(dòng)式流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)地流轉(zhuǎn)行政化；在政策工具方面，政府通過設(shè)立行政化的土地交易機(jī)構(gòu)、扭曲的土地價(jià)格等工具實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制，表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“租金分層”現(xiàn)象。除了直接性的政策性抑制以外，還有間接的政策性抑制問題。例如，政府的種植業(yè)政策?？傊?，筆者認(rèn)為，當(dāng)下中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)是土地市場和土地行政調(diào)整相互結(jié)合的一種方式，土地行政調(diào)整在其中的作用更為明顯。（表1）

表1 農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制現(xiàn)象和政策工具

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制背后的政策邏輯

農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制的背后是一些保守的政策邏輯，包括社會(huì)保障論、糧食安全論、規(guī)?；a(chǎn)論等。第一，農(nóng)地的社會(huì)保障論認(rèn)為，農(nóng)地具有社會(huì)保障功能，農(nóng)地穩(wěn)定是中國基層社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，農(nóng)地流動(dòng)會(huì)引起基層社會(huì)震蕩。筆者認(rèn)為，社會(huì)保障是公共產(chǎn)品，屬于政府的職責(zé)，而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是私人產(chǎn)權(quán)，用私人產(chǎn)權(quán)承擔(dān)公共責(zé)任的邏輯偷換了論題。另外，賦予農(nóng)民資本性的交易權(quán)，農(nóng)民可以成為“小產(chǎn)階級”，反而有助于形成穩(wěn)定的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。第二，農(nóng)地的糧食安全論認(rèn)為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地的“非糧化”和“非農(nóng)化”。筆者認(rèn)為，糧食安全論不能構(gòu)成政府限制承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性和合理性。一方面，糧食安全是國家的責(zé)任，不能因此損害農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。另外一方面，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)交易不改變土地用途，不會(huì)影響到糧食安全。相反，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有助于提高糧食的生產(chǎn)效率，有利于國家的糧食安全戰(zhàn)略。第三，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營論認(rèn)為，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是大農(nóng)場、大公司，需要土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。因此，政府運(yùn)動(dòng)式流轉(zhuǎn)相對于農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)具有優(yōu)越性。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營論支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但否定了農(nóng)民的自由交易權(quán)。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，農(nóng)戶之間的自發(fā)交易產(chǎn)生較高的交易費(fèi)用，期限短，缺乏正式契約，因此很難促進(jìn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營。筆者認(rèn)為，土地規(guī)模經(jīng)營需要適度規(guī)模經(jīng)營，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系應(yīng)給現(xiàn)代化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)留有空間；另外，小農(nóng)可以通過互換土地的方式解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的細(xì)碎化問題，而不是強(qiáng)制交易或者取消他的交易權(quán)。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制的后果

農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制不僅扭曲了農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益分配結(jié)構(gòu)，阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和進(jìn)化，還會(huì)形成農(nóng)村土地價(jià)格波動(dòng)的宏觀危機(jī)。

從利益分配的角度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制滿足的僅僅是農(nóng)業(yè)龍頭公司、生產(chǎn)大戶、合作社的需要，忽略了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對土地的需要，加劇了兩極分化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制還會(huì)惡化農(nóng)村的社會(huì)階層分化。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)是一個(gè)大眾創(chuàng)新，萬眾創(chuàng)業(yè)的過程，應(yīng)當(dāng)包括小農(nóng)、中農(nóng)的現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)兼顧農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)戶增收的需要。

從市場機(jī)制的角度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制扭曲了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場的演化機(jī)制、糾錯(cuò)系統(tǒng)和適應(yīng)性匹配機(jī)制。自2008年十七屆三中全會(huì)提出建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場以來，已有800多個(gè)縣一萬多個(gè)鄉(xiāng)成立了不同形式的交易市場。但是，交易量和交易機(jī)構(gòu)的增加并沒有促進(jìn)農(nóng)地市場內(nèi)在交易秩序的形成，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際上處于有流轉(zhuǎn)無市場的狀態(tài)。筆者認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場是一個(gè)系統(tǒng)，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式、定價(jià)系統(tǒng)、流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制等因素。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場的演化既是一個(gè)糾錯(cuò)系統(tǒng)，也是各個(gè)因素之間的適應(yīng)性匹配，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式和定價(jià)系統(tǒng)之間的匹配、農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制之間的匹配，這些匹配機(jī)制可以降低農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的成本。其中，定價(jià)機(jī)制、流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制都是復(fù)雜、精密的土地市場制度。除此以外，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場的演化也是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場和農(nóng)村勞動(dòng)力市場、農(nóng)業(yè)企業(yè)家市場之間的匹配發(fā)展過程?？傊@個(gè)匹配過程是一個(gè)復(fù)雜、有機(jī)的過程，是難以通過政府行政進(jìn)行復(fù)制和模仿的動(dòng)態(tài)過程。但是，流轉(zhuǎn)抑制替代了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場的演化以及演化進(jìn)程中各因素之間的匹配，尤其是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式和交易協(xié)調(diào)機(jī)制之間的適應(yīng)性匹配，一些政府強(qiáng)制的流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生路徑依賴后，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地制度改革的障礙。

筆者認(rèn)為，在宏觀的層面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制還會(huì)成為農(nóng)村土地價(jià)格周期性波動(dòng)的根源，成為未來農(nóng)村土地市場繁榮、蕭條以及土地危機(jī)的根源。這種周期性波動(dòng)會(huì)進(jìn)一步影響整個(gè)土地市場和資本市場的周期。

三、減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制的政策建議

筆者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)放松對農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的管制，要支持地方性的制度和創(chuàng)新，賦予農(nóng)民自主交易權(quán)，尊重農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場的適應(yīng)性演化機(jī)制。

（一）鼓勵(lì)和支持地方性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新

近年來，地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)生了深刻的變化，一些地方性的政策已經(jīng)上升為國家的制度，例如海南農(nóng)民集體建設(shè)用地的入市。中央政府應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)和支持這些地方性的創(chuàng)新、地方性的制度。各地的創(chuàng)新主要包括：從實(shí)物交易到資本化交易，并且土地權(quán)益的證券化為征地制度的市場化改革提供了契機(jī)；從承包權(quán)無償退出到有償退出；從封閉性流通到打破社區(qū)范圍；從經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到“發(fā)展權(quán)指標(biāo)”交易；從農(nóng)用地流轉(zhuǎn)到農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等“人到人”農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了“土地銀行”、“土地信托”等“人到市場”的流通方式。在流轉(zhuǎn)規(guī)模方面，江蘇省太倉市探索了“大承包、小分包”的方式。在流轉(zhuǎn)期限方面，浙江等地出現(xiàn)了季節(jié)性流轉(zhuǎn)。在流入方的選擇方面，傳統(tǒng)的方法是嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，現(xiàn)在出現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金等更為市場化的方式。另外，各地政府也推出了更為全面的輔助性政策，例如浙江省在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后發(fā)放經(jīng)營權(quán)證書、浙江嘉興賦予農(nóng)民“不流轉(zhuǎn)”的權(quán)力（搬遷與農(nóng)地流轉(zhuǎn)分開）、浙江省明確“三權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”的“戶產(chǎn)分離”改革、福建泉州采用“先股后轉(zhuǎn)”（先股份量化再流轉(zhuǎn)）的辦法、廣東推進(jìn)土地權(quán)利和社會(huì)福利分離。（表2歸納了近今年地方政府在促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的制度創(chuàng)新）

表2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的地方制度創(chuàng)新

（二）賦予農(nóng)地權(quán)能主體的自主交易權(quán)

賦予權(quán)能主體的自主交易權(quán)。在符合土地規(guī)劃的前提下，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村土地“直接入市”；賦予農(nóng)戶選擇是否交易的權(quán)利；鼓勵(lì)競價(jià)交易，引進(jìn)“招拍掛”等市場機(jī)制，賦予農(nóng)戶、村集體討價(jià)還價(jià)的地位和權(quán)力；賦予農(nóng)戶根據(jù)自身的要素稟賦理性的選擇交易規(guī)模、交易期限、交易工具、交易中介、交易對象、交易內(nèi)容的權(quán)利?？傊谟行蚪灰椎耐瑫r(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自主交易，只有在自主交易中，政府、農(nóng)民、村集體才能積累起關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)，才會(huì)形成好的交易習(xí)慣，才會(huì)有助于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場的培育。

（三）尊重農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的適應(yīng)性演化機(jī)制

政府的職能是通過公共服務(wù)降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的交易費(fèi)用，而非設(shè)計(jì)一套制度安排，要處理好政府和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)按照市場的邏輯進(jìn)行土地規(guī)劃，提供公共服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式和協(xié)調(diào)機(jī)制的市場選擇，尊重場外市場和非正式市場的邏輯，尊重農(nóng)地非農(nóng)化配置的市場規(guī)律和邏輯，尊重市場在選擇農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制等方面的規(guī)律和邏輯。