生成機制視角下PPP項目風險的應(yīng)對策略

孫艷春

內(nèi)容摘要：本文從生成機制的視角系統(tǒng)分析了PPP項目的風險分類、特征及其應(yīng)對策略。研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)矛盾產(chǎn)生的源泉，可以從生成機制的視角將PPP項目的風險分為政策、市場、社會和不可抗等外部風險以及技術(shù)、融資、管理和價格等內(nèi)部風險。其中，官員任期、行政審批、政府定價和缺乏民主參與等制度環(huán)境的不完善是外部風險源的產(chǎn)生機制，而合同約定和執(zhí)行的不完備則是內(nèi)部風險源的產(chǎn)生機制。為了降低內(nèi)外部風險，應(yīng)該通過完善法律法規(guī)、實施準入價格管制、引入聽證會和商業(yè)保險的方式來完善體制，通過完善合同的方式來應(yīng)對內(nèi)部風險。

關(guān)鍵詞：PPP項目 內(nèi)部風險 外部風險 生成機制

生成機制視角下PPP項目的風險

外部風險。外部風險主要是指源自PPP項目之外的風險，其又可以進一步細分為：政策風險，由于在PPP項目實施過程中，政府的作用至關(guān)重要，如果期間政府發(fā)生了不可預(yù)期的重要變化，比如政府對于PPP項目的政治態(tài)度發(fā)生逆轉(zhuǎn)，其關(guān)鍵作用的政治官員被替代或者官員腐敗導(dǎo)致的租金成本提高等都會導(dǎo)致PPP項目不能順利實施，此外由于PPP項目的投入運營需要經(jīng)過一系列部門的審批，如果在這些審批過程中，出現(xiàn)了某些問題或者延誤，比如不能按期獲得土地，未能通過環(huán)保審批等，就會導(dǎo)致項目實施受阻甚至由此擱淺；市場風險，市場的供需關(guān)系千變?nèi)f化，由此也給PPP項目帶來了較大的風險，一方面，需求可能會發(fā)生逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施無法獲得預(yù)期收益，從而陷入虧損，另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施所需的投入價格可能會發(fā)生持續(xù)上漲，導(dǎo)致成本劇增，從而陷入虧損，此外，不可預(yù)測的經(jīng)濟危機也會使經(jīng)濟秩序陷入混亂，從而影響PPP項目的順利實施；社會風險，雖然PPP項目的制定和實施主要涉及到政府和私人資本雙方，但是在項目建設(shè)過程以及完成投入使用后就會產(chǎn)生一定的社會影響，如果這種影響是積極的，那就會得到社會民眾的支持，但是如果這種影響是負面的，那就會引起民眾的反對，并最終導(dǎo)致項目成本的提高甚至是項目的擱淺；不可抗風險，即使PPP項目在建設(shè)過程中未遭遇政策、市場和社會風險，企業(yè)有可能會因不可抗拒的臺風、地震、火災(zāi)等自然力或者戰(zhàn)爭和暴亂等陷入毀滅性危機，可以將其歸結(jié)為不可抗風險。

內(nèi)部風險。內(nèi)部風險主要來源于項目本身的風險，根據(jù)PPP項目的實施階段，將內(nèi)部風險進一步細分為：技術(shù)風險，由于PPP項目大多是資本和技術(shù)密集型的，因此如果在項目的設(shè)計和建設(shè)過程中出現(xiàn)了不可預(yù)期的技術(shù)和資金風險，就會造成項目的延遲甚至是失敗；融資風險，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，這些資金一方面來自政府的補貼，另一方面則來自銀行等貸款，如果政府不能如期如量的兌現(xiàn)自己的補貼承諾，或者銀行等金融機構(gòu)對利率進行調(diào)節(jié)，到時基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)就會陷入資金流困境，從而影響項目的順利推進；運營（管理）風險，項目建成投入運營后，可能會由于管理等方面的一系列問題從而導(dǎo)致運營成本提高，無法獲得預(yù)期收益，進而導(dǎo)致PPP項目失?。粌r格風險，由于基礎(chǔ)設(shè)施的收費通常會事前約定，如果約定的價格無法覆蓋項目運營后的風險和成本，就會造成虧損或者收不抵支，從而影響項目的持續(xù)運營。從上述分類中可以發(fā)現(xiàn)，在很多情況下，PPP項目的內(nèi)部風險都可以由外部風險誘發(fā)，比如外部的政府風險會誘發(fā)內(nèi)部的融資風險，外部的市場風險會誘發(fā)內(nèi)部的運營（管理風險）和價格風險等。

綜上，無論是外部風險還是內(nèi)部風險，PPP項目風險都具有如下主要特征：長期性，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期較長，投入資金較多，資金的回收周期也較長，因此PPP項目的風險具有顯著的長期性特征；復(fù)雜性，一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于資本和技術(shù)的要求較高，因此在風險識別方面較為復(fù)雜，政府和私人資本在風險承擔、稅費標準等方面也存在著較為復(fù)雜的博弈，進一步加劇了風險的復(fù)雜性。另一方面，PPP項目的投資主體多元化，各方的利益訴求存在較大差別，導(dǎo)致行動上的非一致性，從而加劇了項目風險；異質(zhì)性，這種異質(zhì)性主要體現(xiàn)在風險的性質(zhì)和程度方面，對于政府主體而言不利于社會公共利益的風險卻可能有利于私人資本獲得更多的收益，而在銀行等機構(gòu)看來風險較小的項目卻并不被追求收益最大化的私人資本所認同。此外，不同主體對于不同風險的抵抗力也存在較大差別，政府對于風險的承受能力最強，銀行等金融機構(gòu)次之，私人資本最差。

PPP項目風險的生成機制分析

（一）外部風險的環(huán)境生成機制

1.官員任期和行政審批引發(fā)的政策風險。政策風險主要涉及到政府（官員）在PPP項目實施過程中所發(fā)揮的主導(dǎo)作用，如果在項目實施期間政府發(fā)生了不可預(yù)期的重要變化，比如政府對于PPP項目的政治態(tài)度發(fā)生逆轉(zhuǎn)，其關(guān)鍵作用的政治官員被替代或者官員腐敗導(dǎo)致的租金成本提高等都會導(dǎo)致PPP項目不能順利實施，此外由于PPP項目的投入運營需要經(jīng)過一系列部門的審，如果在這些審批過程中出現(xiàn)了某些問題或者延誤，比如不能按期獲得土地、未能通過環(huán)保審批等，就會導(dǎo)致項目實施受阻甚至由此擱淺。這種風險與目前我國的行政體制有關(guān)。一方面，作為政府的政績工程，官員在任期間會通過各種各樣的優(yōu)惠政策和財政補貼來吸引PPP項目的落地，但是正如上文中所指出的，PPP項目具有投資周期長、投資資金大的特點，這與政府官員有限的任期形成了尖銳的對立，一旦政府官員換屆，新一任的政府是否會繼續(xù)兌現(xiàn)前任政府的承諾則是不確定的，這大大加劇了政策的不確定性；另一方面，在審批體制下，每一個審批部門都擁有較大的自由裁量權(quán)，并希望通過這種權(quán)力獲得自身效用的最大化，因此審批拖延癥就成為常態(tài)，這也大大加劇了PPP項目的審批風險。相反，在法治社會當中，PPP項目的制定和實施都有嚴格的法律依據(jù)，一方面，其所獲得的補貼和政策優(yōu)惠都是根據(jù)法律獲得的，與政府沒有太大關(guān)系，不會因為政府的換屆而出現(xiàn)政策風險，另一方面，審批具有嚴格的法律依據(jù)并盡可能地簡化手續(xù)，這樣就可以大大降低其審批風險，因此，在集權(quán)體制下，PPP項目的政策風險要遠遠大于法治社會。

2.行政審批和政府定價引發(fā)的市場風險。市場風險主要涉及到供需變化對于PPP項目實施的影響，在市場經(jīng)濟條件下，價格是對信息變化的反映，任何新信息的產(chǎn)生都會帶來價格和供需的變化，但是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由于投資周期長，因此會根據(jù)預(yù)期的市場變化來安排項目，這在瞬息萬變的市場環(huán)境中顯然并不利于降低可能存在的風險。一方面，當前市場的需求是亟待滿足的，因此在存在較大盈利空間的預(yù)期下，更多的市場主體會進入該空白市場并滿足收益率較高的需求，而隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的完成，市場需求已經(jīng)不足以吸收其產(chǎn)能，從而造成了項目的虧損甚至是破產(chǎn)；另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施所需要的投資量巨大，因此會在短期內(nèi)對投入品形成較大的需求效應(yīng)，從而帶來投入品價格的上升和投入成本的提高，從而加劇PPP項目的市場風險。相反，在行政審批和行政定價的體制下，市場主體無法自由進入該領(lǐng)域，從而使得需求缺口持續(xù)存在直到基礎(chǔ)設(shè)施建成投入使用，而在行政定價的體制下，投入品的價格是相對固定的，因此其市場風險就要遠遠小于市場經(jīng)濟條件下的風險。

3.缺乏民眾監(jiān)督引發(fā)的社會風險。社會風險體現(xiàn)了社會大眾對于PPP項目實施的影響程度，顯然，在集權(quán)體制下，民眾對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響較小，即使項目的實施帶來了一定的負外部性，比如造成了空氣和河流的污染，該項目也很難會因為社會民眾的反對而停止，相反，在分權(quán)體制尤其是民主體制下，PPP項目從開始制定到投入使用都在民眾的監(jiān)督下進行，一旦項目的實施影響了民眾的利益，其就有很大的可能性被叫停。由此可見，相對于分權(quán)的民主體制，集權(quán)體制下PPP項目的社會風險要更小。需要注意的是，雖然民主體制下基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)更多地考慮了社會和民眾的利益，但是也正是因為這一點，導(dǎo)致其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在很大程度上落后于集權(quán)國家。

4.缺乏民主參與引發(fā)的不可抗風險。需要注意的是，這里的自然風險更多指的是不可抗力風險，不僅包括地震、臺風等自然災(zāi)害，還包括戰(zhàn)爭和暴亂等社會不可抗力，顯然，前者與體制沒有必然關(guān)系，但是戰(zhàn)爭和暴亂等社會不可抗力則與體制密切相關(guān)。一般而言，在民主體制下，民眾有合法的正常渠道來發(fā)泄自己對于政府和社會的不滿，從而有疏導(dǎo)戰(zhàn)爭和暴亂可能發(fā)生的渠道，相反在集權(quán)體制下，民眾并沒有發(fā)出自己聲音的權(quán)力，這使得民眾對于政府和社會的不滿持續(xù)累積而得不到發(fā)泄，最終導(dǎo)致戰(zhàn)爭和暴亂，從而形成了一股社會的不可抗力，使得PPP項目的自然風險得以實現(xiàn)。此外，如果民主社會有利于促進研發(fā)能力的提高，則可以肯定社會對于地震、臺風等自然災(zāi)害的預(yù)測能力會顯著提高，這顯然也有利于PPP項目自然風險的控制。

（二）內(nèi)部風險的合同生成機制

相對于外部風險的環(huán)境生成機制，PPP項目的內(nèi)部風險其產(chǎn)生則在很大程度上與合同的完全性有關(guān)。實際上，PPP項目的內(nèi)部風險較好體現(xiàn)了其風險的具體特征。正如上文中所描述的，PPP項目涉及到三個不同的主體，一是政府，二是私人資本，三是銀行等金融機構(gòu)，不同主體的利益訴求存在較大差別，這造成了其風險的復(fù)雜性和異質(zhì)性，不論是在何種體制下，這些風險產(chǎn)生的主要機制就是合同的不完善，如果能在事前對這些問題在合同中予以詳細規(guī)定，則能夠在很大程度上降低PPP項目的風險。

遺憾的是，現(xiàn)實生活是不確定的，因此合同很難是完備的，這也就意味著PPP項目的內(nèi)部風險也是難以從根源上加以克服。具體來說，這些合同的不完備性主要體現(xiàn)在：第一，合同約定的不完備。由于現(xiàn)實的情況十分復(fù)雜而多變，合同當事人很難在一份簡單的合同中包含所有的情況，再加上合同簽訂者之間的關(guān)系也是十分復(fù)雜的，因此也很難對合同當事人的權(quán)利和義務(wù)進行明確規(guī)定，這些都造成了合同本身不完備性，這些不完備性就是PPP項目內(nèi)部風險的重要來源。第二，合同執(zhí)行的不完備。市場瞬息萬變，利率、匯率和價格隨著信息的變化而變化，這些信號的改變就使得合同的當事人的收益成本發(fā)生顯著改變，以前賺錢的事情現(xiàn)在賠錢了，因此為了及時止損，合同當事人很可能不再履行合同，造成PPP項目的內(nèi)部風險。

PPP項目風險的應(yīng)對策略

（一）完善制度環(huán)境以降低PPP項目的外部風險

1.完善PPP相關(guān)的法律法規(guī)，簡化審批程序，降低其政策風險。官員換屆和行政審批是PPP項目政策風險產(chǎn)生的重要原因，因此為了保證PPP項目落地后其相關(guān)的補貼和政策優(yōu)惠得以兌現(xiàn)，就必須通過法律法規(guī)的形式加以保證，實際上我國地方政府和各部門并不缺少與PPP相關(guān)的規(guī)定，但是這些規(guī)定要么沒有得到有效執(zhí)行，要么就是相互沖突，因此應(yīng)該成立專門的PPP項目管理機構(gòu)，一方面，保證政令統(tǒng)一，前后一致，不能因為政府的換屆而改變政策，另一方面，協(xié)調(diào)不同部委不同地方的相關(guān)法律法規(guī)，并逐步出臺適應(yīng)于全國范圍的統(tǒng)一的PPP項目法律條文，以法律的形式降低其政策風險。此外，最大程度地簡化審批手續(xù)，以注冊制代替審批制，加快PPP項目的實施流程，降低其審批風險。

2.對PPP項目進行合理的價格管制和準入管制，降低其市場風險。由于基礎(chǔ)設(shè)施具有投資周期長，回收速度慢的特征，因此從投入到建成，市場需求可能會發(fā)生較大變化，其中最有可能出現(xiàn)的是收益率較高的部分市場已經(jīng)飽和，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施剛投入運營就陷入虧損的尷尬境地，面對這種情況，應(yīng)該降低市場在其中所發(fā)揮的作用，將市場篩選的作用主要集中于招投標環(huán)節(jié)，而一旦招投標結(jié)束后，就通過政府管制的方式來降低PPP項目建設(shè)運營過程中的市場風險。具體來說，一方面，在最大限度簡化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批手續(xù)和環(huán)節(jié)的同時，對其他市場主體的準入實行必要限制，另一方面，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的投入價格實行必要管制，必要時可以通過合同的方式約定投入價格，這樣可以將PPP項目的市場風險降到最低程度。

3.引入聽證會的形式來吸取社會民眾的意見，做好前期準備工作，最大限度地降低社會風險，并盡可能避免由此導(dǎo)致的社會不可抗力。PPP項目在建設(shè)和運營過程中，可能會引發(fā)一系列的環(huán)境問題，從而導(dǎo)致社會大眾的不滿，并進而造成其社會風險，為了盡可能降低這一風險，應(yīng)該在項目論證過程中引入聽證會制度，充分聽取相關(guān)民眾的意見，并對民眾的意見進行適當引導(dǎo)，這樣既可以提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率，也可以避免后期可能出現(xiàn)的社會風險。需要注意的是，在項目實施前期要對項目的可行性進行充分論證，尤其是考慮該項目可能會造成的環(huán)境影響，在項目實施過程中，一旦出現(xiàn)了預(yù)期之外的社會負面效應(yīng)，則應(yīng)該采取各種措施予以最大程度地治理和恢復(fù)，在此過程中，政府可以給予相關(guān)主體以必要的補貼。

4.引入商業(yè)保險的方式來為可能發(fā)生的自然風險進行保障，并在項目論證過程中選擇最佳的項目建設(shè)地點。應(yīng)該在PPP項目的實施過中引入商業(yè)保險的形式來降低不可抗力發(fā)生時給企業(yè)帶來的損失，需要注意的是，很多與此相關(guān)的商業(yè)保險并沒有出現(xiàn)，在這種情況下，可以通過國有保險企業(yè)率先推出險種，政府采取適當補貼的方式來推進。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的論證過程中，應(yīng)該充分考慮所選地點發(fā)生各類自然災(zāi)害的可能性，盡可能選擇一個災(zāi)害發(fā)生可能性較小的地方進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而最大限度地降低PPP項目的自然風險。

（二）完善合同以降低PPP項目的內(nèi)部風險

由于合同的制定和實施是一門專門學(xué)問，沒必要在此展開論述，但需要注意的是，在合同完善的過程中主要涉及到兩類內(nèi)部風險，一是可以識別的內(nèi)部風險，二是不可識別的內(nèi)部風險。對于前者只需要在合同中明確風險分擔的主體和形式就可以，后者則需要風險規(guī)避，即通過一定的措施來規(guī)避可能發(fā)生的風險，如果風險是不能規(guī)避的，則需要通過風險轉(zhuǎn)移的方式將風險轉(zhuǎn)移給保險公司，如果風險是不可轉(zhuǎn)移的，則應(yīng)該采取風險減免的方式來加以預(yù)防。當然，對于那些可能產(chǎn)生收益的風險，也可以采取風險自留的方式來加以應(yīng)對。

參考文獻：

1.Darrin Grimsey，Mervyn K.Lewis.Evaluating the Risks of Public Private Partnerships for Infrastructure Projects[M].International Journal of Project Management，2002，（20）

2.Lib，Akintoye A，Edwards P.J，Hardcastle C.The Allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects in the UK [J].International Journal of Project Management，2005，23（1）

3.范小軍，王方華，鐘根元.大型基礎(chǔ)項目融資風險的動態(tài)模糊評價[J].上海交通大學(xué)學(xué)報，2007，38（3）

4.商漢軍.公共基礎(chǔ)設(shè)施項目引入PPP模式的風險管理研究[D].廣西民族大學(xué)，2014