基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)建設(shè)中國(guó)特色國(guó)家公園

摘要：2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出建立國(guó)家公園體制，并將其作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2014年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門有力有序有效推進(jìn)試點(diǎn)各項(xiàng)工作，取得了階段性成效，國(guó)家公園體制試點(diǎn)已成為生態(tài)文明體制改革的排頭兵和閃亮名片。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；管理體制；公園建設(shè)

一、 國(guó)家公園相關(guān)概念

國(guó)家公園，是自然與文化保護(hù)地的一種類型，其既有別于山水旅游目的地，也不等同于嚴(yán)格意義上的自然保護(hù)區(qū)。國(guó)際組織（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）將其定義為：把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護(hù)起來(lái)，以保護(hù)大范圍的生態(tài)過(guò)程以及其中包含的物種、生態(tài)系統(tǒng)特征，與此同時(shí)，提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩參觀的機(jī)會(huì)。

二、 國(guó)際代表性國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)

“國(guó)家公園”這一概念源自19世紀(jì)美國(guó)的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)，1872年美國(guó)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園—黃石公園。20世紀(jì)80年代，美國(guó)國(guó)家公園開(kāi)始尋求非政府組織及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)合作，國(guó)家公園管理結(jié)構(gòu)逐步完善，管理目標(biāo)呈現(xiàn)多元化。加拿大是繼美國(guó)之后較早建立國(guó)家公園的國(guó)家之一，20世紀(jì)90年代，加拿大國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的管理理念得到重視，同時(shí)該時(shí)期加大了與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣约吧鐓^(qū)居民的合作。英國(guó)公園公園體制建立較晚，1995年立法通過(guò)國(guó)家公園聽(tīng)證制度，強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與管理途徑多樣化，不同利益團(tuán)體和組織開(kāi)始參與國(guó)家公園的管理。南非是發(fā)展中國(guó)家最早建立國(guó)家公園的國(guó)家之一。20世紀(jì)80年代，由于資源和空間的嚴(yán)重匱乏，南非國(guó)家公園管理由單純的保護(hù)轉(zhuǎn)向保護(hù)和利用共同推進(jìn)。南非國(guó)家公園管理局先后向國(guó)際保護(hù)組織、私人莊園及社區(qū)原住民等尋求合作，以獲取更多的支持和資源。

各國(guó)公園建設(shè)都經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，這與本國(guó)國(guó)情有直接的關(guān)系。綜合美國(guó)、加拿大、英國(guó)、非洲國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和各國(guó)國(guó)家公園的共同特點(diǎn)，從起源、起點(diǎn)、起步三個(gè)方面闡述了國(guó)家公園落地的要點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園體制建設(shè)的5個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即堅(jiān)持正確方向、完備立法有章可循、建立資金保障機(jī)制、構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一規(guī)劃。

美國(guó)自上而下中央垂直管理管理與經(jīng)營(yíng)相分離，特許經(jīng)營(yíng)制度奉行“荒野之美”的保護(hù)思想主要來(lái)源：聯(lián)邦政府撥款其他形式：社會(huì)捐款；門票收入

加拿大“中央+地方”綜合管理管理與經(jīng)營(yíng)相分離，特許經(jīng)營(yíng)制度綜合分區(qū)管理思想；重視非政府組織與社區(qū)居民管理主要來(lái)源：國(guó)家財(cái)政撥款其他形式：旅游收入；其他收入

英國(guó)自上而下中央垂直管理免費(fèi)開(kāi)放式管理，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與保護(hù)齊頭并進(jìn)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，多利益相關(guān)者參與決策與管理主要來(lái)源：中央政府撥款其他形式：地方政府預(yù)算；門票收入；其他收入

南非“中央+地方”綜合管理利益相關(guān)者共同經(jīng)營(yíng)（PPP模式）；當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)委托代理模式強(qiáng)化科學(xué)研究，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與其他利益者共同參與主要來(lái)源：商業(yè)化運(yùn)作其他形式：國(guó)際組織捐助；其他收入

三、 建設(shè)中國(guó)特色國(guó)家公園

（一） 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)現(xiàn)有成果

2015年初，我國(guó)出臺(tái)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案，目前我國(guó)已有9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，涉及多個(gè)省份。雖然我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)初有效果，但是和國(guó)際典型性國(guó)家公園相比，還有很大的差距。無(wú)論是從公園管理制度、法律制度、資金保障制度、利益分配制度方面，都有很大的提升空間。我國(guó)第一個(gè)真正意義上的國(guó)家公園還未形成。

（二） 國(guó)家特色公園建設(shè)要點(diǎn)

突出生態(tài)保護(hù)。中國(guó)的國(guó)家公園不同于美國(guó)，美國(guó)地大物博，黃石公園適合封閉式保護(hù)。中國(guó)人口密集，國(guó)家公園大部分在人口較多的市區(qū)，中國(guó)的國(guó)家公園則必須確保人與自然和諧發(fā)展、共生共融。從有利于“自然與人文景觀/風(fēng)景名勝資源完整保護(hù)的角度出發(fā)而進(jìn)行的資源與環(huán)境管理”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)系統(tǒng)保護(hù)與自然文化遺產(chǎn)保護(hù)并重，統(tǒng)籌列入優(yōu)先序列”。

統(tǒng)一規(guī)范管理。在景區(qū)管理層方面，“中央+地方+社區(qū)”管理模式，中央設(shè)立直接管理層，地方進(jìn)行輔助管理，社區(qū)精英參與管理層的決策，分散在各部門的職能整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)的科學(xué)管理、科學(xué)保護(hù)。

明晰資源權(quán)屬。針對(duì)居民生產(chǎn)生活集中區(qū)域的集體土地，與村民簽訂協(xié)議，明確村民保護(hù)與合理利用的義務(wù)，并給予村民相應(yīng)的補(bǔ)償。國(guó)家公園體制要通過(guò)空間整合和體制整合，加強(qiáng)統(tǒng)籌保護(hù)，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)綠色發(fā)展并使國(guó)民以多種方式分享國(guó)家公園資源，真正體現(xiàn)國(guó)家公園的全民公益性。

促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面。保障社區(qū)發(fā)展權(quán)益是國(guó)家公園建設(shè)的倫理問(wèn)題，應(yīng)在綜合分析土地利用基礎(chǔ)上，構(gòu)建長(zhǎng)效的社區(qū)發(fā)展機(jī)制，采取生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)議保護(hù)等技術(shù)手段，增強(qiáng)社區(qū)身份認(rèn)同感，同時(shí)在國(guó)家公園建設(shè)中，給予社區(qū)成員參與決策與管理的權(quán)利，提高其積極性與主動(dòng)性。

四、 總結(jié)

中國(guó)目前沒(méi)有真正意義上的國(guó)家公園，也沒(méi)有形成完整有效的自然保護(hù)地體系。我國(guó)國(guó)家特色公園建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走，未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)機(jī)構(gòu)體制改革是核心和關(guān)鍵，要堅(jiān)定不移地根據(jù)中國(guó)實(shí)際進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)，建設(shè)有中國(guó)特色的中國(guó)國(guó)家公園體制，而不是照抄照搬其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，突出原真性、生態(tài)性、科學(xué)性、可持續(xù)性，才能保障中國(guó)特色國(guó)家公園建設(shè)的成功。

參考文獻(xiàn)：

[1]張海霞，汪宇明.可持續(xù)自然旅游發(fā)展的國(guó)家公園模式及其啟示[J].經(jīng)濟(jì)地理，2010年1月.

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作者簡(jiǎn)介：

張立庚，河北省保定市，河北大學(xué)。