競(jìng)合關(guān)系視角的食品安全監(jiān)管部門(mén)間合作關(guān)系及合作策略研究

韓瑞鋆

摘要：從競(jìng)合關(guān)系的視角，把影響食品安全監(jiān)管合作的因素分為競(jìng)爭(zhēng)性因素、合作性因素和條件性因素。在探討食品安全監(jiān)管部門(mén)間合作關(guān)系的影響因素的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出食品安全監(jiān)管部門(mén)間合作策略。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管；合作；競(jìng)爭(zhēng)；影響因素；策略

食品安全治理是處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)所面對(duì)的一個(gè)重大公共治理問(wèn)題。隨著公共管理事務(wù)的日益復(fù)雜化以及公共治理環(huán)境的快速變化，政府所面臨的問(wèn)題不再是過(guò)去單一行政區(qū)域或單一部門(mén)所能獨(dú)立解決的問(wèn)題，更多的是復(fù)雜多面向的跨部門(mén)、跨區(qū)域性的問(wèn)題。強(qiáng)化政府部門(mén)之間的合作，促進(jìn)政府功能的整合以及部門(mén)之間資源的共享，已成為包括中國(guó)在內(nèi)的全球21世紀(jì)公共行政發(fā)展的一個(gè)普遍趨勢(shì)。[1]

食品安全監(jiān)管部門(mén)在食品安全監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中，既有利益一致的地方，又有利益相互沖突的地方。由此導(dǎo)致食品監(jiān)管部門(mén)間既可能為了資源以及民意爭(zhēng)奪而產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，又可能為了共同的利益而合作。針對(duì)中國(guó)食品安全的監(jiān)管問(wèn)題，目前大多數(shù)學(xué)者都是從監(jiān)管的執(zhí)行力進(jìn)行分析，并未深入探求監(jiān)管過(guò)程中的各影響因素的相互關(guān)系。本研究從競(jìng)合關(guān)系的視角研究食品安全監(jiān)管部門(mén)間的合作問(wèn)題，探究影響我國(guó)食品安全監(jiān)管部門(mén)間合作的影響因素，在因素識(shí)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行食品安全監(jiān)管部門(mén)間合作關(guān)系及合作策略研究。

一、食品安全監(jiān)管部門(mén)間競(jìng)合關(guān)系形成的影響因素分析

（一）競(jìng)爭(zhēng)性因素分析

經(jīng)濟(jì)利益方面，食品安全監(jiān)管的可收益性及利益的稀缺性造成了食品安全監(jiān)管部門(mén)對(duì)利益的爭(zhēng)奪，進(jìn)而引發(fā)了部門(mén)間的競(jìng)爭(zhēng)；政治利益方面，對(duì)政府部門(mén)而言，參與食品監(jiān)管合作的任何一方都會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果想要做好食品安全監(jiān)管，那么它們只能和相關(guān)特定的政府部門(mén)合作，由此構(gòu)成了對(duì)特定部門(mén)以法定職權(quán)為基礎(chǔ)的資源性依賴(lài)[2]。這會(huì)降低部門(mén)的自主性，造成政策空間萎縮。長(zhǎng)期來(lái)看，甚至對(duì)部門(mén)的生存和關(guān)鍵性政策領(lǐng)域都會(huì)構(gòu)成威脅。當(dāng)兩個(gè)部門(mén)之間的政策領(lǐng)域非常接近，比如履行相似的職能，爭(zhēng)奪相似的資源，面對(duì)相似的服務(wù)對(duì)象時(shí)，部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系將會(huì)遏制有效合作的產(chǎn)生。這個(gè)時(shí)候，爭(zhēng)奪政策空間，維持本部門(mén)的生存將會(huì)引起競(jìng)爭(zhēng)。

另外，現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系里各部門(mén)之間的監(jiān)管職能存在嚴(yán)重的重疊。當(dāng)某個(gè)監(jiān)管部門(mén)提供了高水平的努力，并且確實(shí)對(duì)食品安全監(jiān)管起到了積極作用時(shí)，由此而帶來(lái)的收益卻很難被這一部門(mén)所全部占用。而不作為所付出的成本不高，因此，形成了監(jiān)管部門(mén)“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。在執(zhí)法困難現(xiàn)實(shí)存在的情況下，理性的職能部門(mén)無(wú)疑會(huì)先保住自身的利益，進(jìn)而形成食品監(jiān)管部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)。[1]

（二）合作性因素分析

食品從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條非常復(fù)雜，食品的加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)往往無(wú)法嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。食品產(chǎn)業(yè)鏈的一體化特性以及食品安全監(jiān)管團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的特性，使得多部門(mén)分段監(jiān)管體制中的任何一個(gè)部門(mén)，如果缺乏其他部門(mén)配合的情況下，都不可能有效地履行自身的監(jiān)管責(zé)任，取得理想的監(jiān)管效果。

整個(gè)食品安全監(jiān)管是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條的分段監(jiān)管，如果有一個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，那么就是整個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任。因此獎(jiǎng)懲一致也是促成食品安全監(jiān)管部門(mén)相互合作，盡心盡職，榮辱與共的重要外部因素。

綜合執(zhí)法可以減少各部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中因職能交叉而增加的行政成本，減少各執(zhí)法部門(mén)的工作量，提高監(jiān)管效率。科研資源的成本性和共享性特點(diǎn)也是食品監(jiān)管部門(mén)形成合作的因素。英國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)局和衛(wèi)生部都有自己的科研隊(duì)伍，但兩者能實(shí)現(xiàn)資源共享，合力加強(qiáng)對(duì)食品的化學(xué)、微生物、放射及過(guò)敏安全研究[3]。

二、競(jìng)合關(guān)系視角的食品安全監(jiān)管部門(mén)間合作策略

（一）針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性因素的具體對(duì)策

1.針對(duì)部門(mén)自主權(quán)及政治利益追求，適當(dāng)調(diào)整部門(mén)間的職權(quán)配置結(jié)構(gòu)

對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼?，將分散于各個(gè)部門(mén)的監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行適度的集中，減少監(jiān)管部門(mén)的數(shù)量，從而降低部門(mén)間合作和協(xié)調(diào)的潛在成本。

2.針對(duì)治理成效的不確定性，確保合作中的信任與公平

在部門(mén)間的正式制度層面，要建立起各個(gè)部門(mén)普遍認(rèn)可的沖突解決機(jī)制，以及普遍認(rèn)可的成本、收益和責(zé)任的分配機(jī)制。一方面，要依賴(lài)各部門(mén)間不斷的協(xié)商和互動(dòng)所形成的共識(shí)，增加成員間的信任。另一方面，實(shí)施公平性的規(guī)范，即食品安全治理中的責(zé)任、權(quán)益、成本等，以所有涉及部門(mén)都認(rèn)為公平的方式進(jìn)行配置。在部門(mén)監(jiān)管人員的非正式交換網(wǎng)絡(luò)層面，可以通過(guò)非正式的溝通網(wǎng)絡(luò)達(dá)成合作共識(shí)并加強(qiáng)合作。

3.降低治理成效的外部性

要合理配置省級(jí)政府與下屬市縣政府的監(jiān)管權(quán)限，避免治理成效的外部性引發(fā)的投入不足或地方保護(hù)現(xiàn)象。此外，要建立針對(duì)監(jiān)管部門(mén)的足夠強(qiáng)大并且低成本的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，重視外部問(wèn)責(zé)機(jī)制在行政體制內(nèi)部改革中的作用，考慮引入政府之外的力量，比如行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)團(tuán)體以及其他的一些民間團(tuán)體，以補(bǔ)充由政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管體制。

（二）針對(duì)合作性因素的具體對(duì)策

1.建立HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point危害分析臨界控制點(diǎn)）研究組，開(kāi)展相關(guān)研究工作，加大科研投入，主要研究食品中有害物質(zhì)的檢測(cè)技術(shù)、食品污染的檢測(cè)控制技術(shù)、食品安全控制技術(shù)等，從而使我國(guó)的食品檢測(cè)技術(shù)、食源性疾病診斷、預(yù)防與控制技術(shù)等達(dá)到國(guó)際水平。建立重在防范，以科學(xué)為基礎(chǔ)的食品安全控制系統(tǒng)。

2.建立和完善檢驗(yàn)檢測(cè)體系。完善的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系應(yīng)包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)（包括各相關(guān)部委的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)），以及社會(huì)中介檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。增加對(duì)檢驗(yàn)工作的投入，開(kāi)展人員技術(shù)培訓(xùn)。從而使食品安全各個(gè)環(huán)節(jié)都得到有效控制，一旦某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，可以明確地找到問(wèn)題環(huán)節(jié)，進(jìn)而追究其責(zé)任。

3.在食品安全委員會(huì)的框架下，按照《食品安全法》的規(guī)定，依環(huán)節(jié)明確職責(zé)，就監(jiān)管方面存在交叉和重復(fù)之處進(jìn)行明確的重新分工、調(diào)整。各部門(mén)參照《食品安全法》的規(guī)定，履行政府各有關(guān)部門(mén)和社會(huì)各界在食品安全方面的權(quán)利和義務(wù)，統(tǒng)一食品安全監(jiān)管部門(mén)的職能目標(biāo)，切實(shí)避免食品安全問(wèn)題可能引發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)、外交危機(jī)、政府形象等危機(jī)。將各監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管信息是否共享化，作為考核監(jiān)管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員工作績(jī)效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。使各監(jiān)管部門(mén)間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，形成共同的執(zhí)法目標(biāo)，在充分合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行良性的競(jìng)爭(zhēng)，共同為打擊食品違法行為而努力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 聶勇浩，顏海娜.關(guān)系合約視角的部門(mén)間合作：以食品安全監(jiān)管為例[J].社會(huì)科 學(xué)，2009，（11）：13-20

[2] P. M. Doney， J. P. Cannon. An Examination of the Nature of Trust in Buyer-Seller Relationships. Journal of Marketing， 1997（2）：352-363

[3] 王濤.英國(guó)：源頭治理與加強(qiáng)預(yù)警并重[J].中國(guó)禽業(yè)導(dǎo)刊，2009，26（13）：5-6