淺談基層法治建設(shè)中存在的問題及對策

李關(guān)勤

摘要基層法治建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的前提和基礎(chǔ)，本文認(rèn)為要真正實(shí)現(xiàn)依法治國，就必須深入了解基層法治環(huán)境，不斷發(fā)現(xiàn)和準(zhǔn)確把握基層法治建設(shè)中出現(xiàn)的新問題，采取有效形式，開辟多種途徑，因勢利導(dǎo)，多措并舉，在糾錯與立制中推進(jìn)基層法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞基層 法治建設(shè) 依法治國

十九大報告指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的前提和基礎(chǔ)，要真正實(shí)現(xiàn)依法治國，就必須深入了解基層法治環(huán)境，采取有效形式，拓展多種途徑，因勢利導(dǎo)，強(qiáng)化落實(shí)，推進(jìn)基層法治建設(shè)。

一、基層法治建設(shè)中存在的主要問題

十八大以來，“中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強(qiáng)”，但基層法治建設(shè)這個系統(tǒng)中諸要素還沒有達(dá)到理想的狀態(tài)，這種要素自身的缺陷在一定程度上阻礙了基層法治建設(shè)的順利開展。

（一）公民缺乏自覺的法治意識

當(dāng)前，道德規(guī)范和生活習(xí)俗依然是指導(dǎo)和調(diào)節(jié)群眾行為的主要依據(jù)，法律在許多人的心目中只是一種權(quán)宜之計。相當(dāng)一部分群眾咨詢、學(xué)習(xí)法律往往持著“臨時抱佛腳”的實(shí)用心態(tài)，知法守法用法等法律意識淡薄。群眾在自身合法權(quán)利受到侵害時，從忍耐開始積蓄怨氣，一旦點(diǎn)燃“導(dǎo)火線”，就會喪失理智，導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象發(fā)生。一些黨員干部也習(xí)慣于依靠政策和行政命令辦事，常常以執(zhí)行政策或執(zhí)行上級“指示”為借口拒絕執(zhí)行法律，法律還沒有成為指導(dǎo)和約束人們行為的“第一準(zhǔn)則”。

（二）立法及司法解釋還不夠科學(xué)完善

立法是國家權(quán)力的重要組成部分，其設(shè)置是否科學(xué)、行使程序是否公正以及運(yùn)行是否和諧順利，都直接關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有些法律法規(guī)的實(shí)施和推進(jìn)還存在銜接不緊密、過度不自然、相互矛盾等問題，對基層法治化建設(shè)影響很大。特別是國家在取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行“二孩化”政策過程中，對農(nóng)民欠稅、社會撫養(yǎng)費(fèi)征收、獨(dú)生子女戶待遇等問題處理落差較大，在群眾的心里基本形成了這樣一種概念：“凡是國家要求上繳的，都可以拖著扛著，總有免除的一天。”助學(xué)及扶貧貸款在部分人眼里，就成了“免費(fèi)的午餐”。立案難、申訴難等問題依然存在，群眾的正常訴求無處解決，政府與公檢法之間還存在推諉扯皮的現(xiàn)象，比如廣泛存在民間借貸糾紛，到底歸誰管歸誰辦？在漫長的奔走中，群眾不但喪失了自己的權(quán)益，更喪失了法治的信念與對政府的信任，“于歡案”也就不難理解。交通違規(guī)罰款罰分，與駕駛者有多大關(guān)系？能不能體現(xiàn)對違駕者的懲戒？

（三）執(zhí)法行為還不夠規(guī)范

執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題等問題依然存在，“隨意”執(zhí)法阻礙了法治化建設(shè)進(jìn)程。第一，行政執(zhí)法行為有待進(jìn)一步規(guī)范。一些行政部門和執(zhí)法人員執(zhí)法狀況與法治政府要求還有一定差距，“重實(shí)體輕程序”現(xiàn)象時有發(fā)生，缺乏規(guī)矩意識、法治意識，執(zhí)法隨意性大。第二，執(zhí)法觀念錯位，服務(wù)意識淡薄。有些執(zhí)法部門和工作人員把處罰當(dāng)作執(zhí)法，重罰輕管，認(rèn)為“管理就是處罰、執(zhí)法就是打壓、辦事就是求我”，態(tài)度生硬，簡單粗暴，隨心所欲；第三，行政執(zhí)法監(jiān)督軟弱。強(qiáng)有力的監(jiān)督是行政執(zhí)法正常運(yùn)行的重要保障?！巴壉O(jiān)督太軟，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)”的問題仍然存在，“以言代法、以權(quán)壓法”時有發(fā)生；吃、拿、卡、要，收受賄賂禁而不絕；“關(guān)系案、人情案”現(xiàn)象仍然存在，等等，群眾的合理訴求與批評建議得不到重視和受理。

（四）法治建設(shè)的思路還需進(jìn)一步完善

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“以法治推動和保障中國夢的實(shí)現(xiàn)”。我國法治化建設(shè)還存在諸多問題。第一，對改革開放以來日積月累的不和諧因素及潛在問題缺乏科學(xué)合理的解決方案。一些部門和干部存在著“和稀泥抹光墻”的思想，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，沒有科學(xué)的方案，沒有統(tǒng)一的尺度。結(jié)果“按下葫蘆浮起瓢”。下崗職工待遇、征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償以及惠民政策落實(shí)中，誰的聲音大，誰的標(biāo)準(zhǔn)高。群眾意見很大，上訪行為和群體性事件不斷發(fā)生。第二，普法宣傳成效不突出。普法活動雖然聲勢浩大，但預(yù)期效果不明顯。普法內(nèi)容很難照顧到社會群體對法律的多樣性多層次性需求，群眾對普法資料很少認(rèn)真閱讀，一些黨員干部缺乏尊重法律敬畏法律意識，對法律知識學(xué)習(xí)不夠，對惠民政策理解不深，在工作中主觀武斷，簡單粗暴。第三，責(zé)任追究還僅僅停留在嘗試階段。由于決策失誤、工作失誤等造成的各種損失大部分還直接由基層政府來承擔(dān)，一些黨員干部工作不認(rèn)真，缺乏責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)精神，有令不行、我行我素。第四，法治中的“寬松軟”現(xiàn)象還比較普遍。打架斗毆、盜竊、賭博、虐待老人、家庭暴力等違法犯罪時常發(fā)生，對各種不良現(xiàn)象及違規(guī)違法行為的處置措施有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、加強(qiáng)基層法治建設(shè)的思路

面對法律制度尚待完善、法律權(quán)威還未確立、法治化程度尚在實(shí)踐的社會現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)化法治觀念，并注重從基層推進(jìn)法治化建設(shè)，具有重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）加大普法宣傳力度，推動公民法治觀念的形成

開展法治宣傳教育是一項長期艱巨的任務(wù)，需要各級黨委政府高度重視和全社會各部門各行業(yè)積極參與，聚焦定靶，形成合力，大力營造全社會的法治氛圍，努力提升公民學(xué)法尊法守法用法的自覺性。一是創(chuàng)新宣傳載體，提煉宣傳內(nèi)容。結(jié)合“七五”普法工作，通過大型法治宣傳教育活動和微博微信微電影等，注重法律法規(guī)關(guān)鍵條文和社會主義核心價值觀思想的宣傳，突出典型案例典型事跡的挖掘和宣傳，教育引導(dǎo)群眾正確認(rèn)識社會利益格局和分配差距的客觀性，正確處理個人與集體、局部與整體、眼前與長遠(yuǎn)利益關(guān)系，以合理合法方式表達(dá)合法利益訴求，弘揚(yáng)“以和為貴，和氣生財”等傳統(tǒng)禮儀美德，加強(qiáng)“尊老愛幼，和睦相處”等家庭美德教育。二是突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面。緊緊抓住黨員干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，將他們學(xué)法用法依法行政等情況納入年度考核，保證他們履行好權(quán)力的政治責(zé)任與法治責(zé)任，使他們成為法治化建設(shè)的主要推動者與群眾法治理念的引領(lǐng)者。三是多措并舉，形成合力。將法治文化建設(shè)納入現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，促進(jìn)法治文化與地方文化、行業(yè)文化、企業(yè)文化等融合發(fā)展，增強(qiáng)法治化建設(shè)的地域性時代性特征。要支持和引導(dǎo)群眾法治文化活動的開展，滿足人民群眾日益增長的法治文化需要。要善于發(fā)揮優(yōu)勢，因地制宜，積極推進(jìn)基層法治文化陣地建設(shè)，逐步完善基層法治文化公共設(shè)施。要善于挖掘和培育法治文化建設(shè)先進(jìn)典型，及時進(jìn)行歸納總結(jié)和宣傳推廣，利用大眾傳媒，加強(qiáng)法治文化傳播，營造法治氛圍。

（二）規(guī)范基層執(zhí)法行為，加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)

十八屆四中全會指出：“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制?！彼裕?guī)范政府行為，一要重視立法，做到有法可依。針對基層政府和干部，重點(diǎn)從職責(zé)權(quán)限程序等方面完善法律法規(guī)，明確權(quán)能職責(zé)，防止不作為或亂作為。二要充分發(fā)揮“法律顧問”、“專家智庫”作用。借助專業(yè)團(tuán)隊智慧，提高決策科學(xué)化民主化水平，杜絕政府違法行為。三要探索重大決策與公民互動有效途徑。通過建立和完善普通群眾參與公共事務(wù)管理的平臺，推動公民參與，使其合理意見得到充分表達(dá)、合法訴求得到充分體現(xiàn)。四要堅持人性化執(zhí)法理念。堅持說理式執(zhí)法，把維護(hù)國家法治統(tǒng)一和憲法法律權(quán)威與保護(hù)群眾合法訴求結(jié)合起來。提倡溫情執(zhí)法，把管理與扶持結(jié)合起來，把執(zhí)法與服務(wù)結(jié)合起來。五要提高執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。以較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)，保障執(zhí)法效率和公平公正性。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督制度建設(shè)，保證公權(quán)力的陽光運(yùn)行

在完善各級政府及其行政部門自身監(jiān)督制度的同時，加強(qiáng)司法監(jiān)督、人大監(jiān)督和新聞媒體輿論監(jiān)督等功能，形成督促政府依法行政的外部壓力。一是提高監(jiān)督部門地位和權(quán)力，增強(qiáng)監(jiān)督部門的權(quán)威性。保證開展監(jiān)督工作有威力有實(shí)效；二是完善政府內(nèi)部監(jiān)督制度。比如，公示制度、回避制度、重大行政處罰決定備案制度、錯案責(zé)任追究制度、群眾評議制度等，從制度上保證公權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行；三是強(qiáng)化社會監(jiān)督。積極鼓勵公眾和新聞媒體通過報刊雜志、電臺電視等輿論工具對基層政府依法進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對基層政府和黨員干部管理，提高依法辦事的自覺性；四是建立健全法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)。通過健全機(jī)構(gòu)，努力提升監(jiān)督人員素質(zhì)，為基層法治提供良好的社會環(huán)境。

（四）提升系統(tǒng)管控能力，構(gòu)建綜合治理機(jī)制

基層法治化建設(shè)的成果，主要體現(xiàn)在政府和干部的執(zhí)法水平與排查化解矛盾能力上。因此，加強(qiáng)基層法治化建設(shè)，需要確立系統(tǒng)管控的理念，從了解社情民意入手，實(shí)施精細(xì)化管理。一是把牢維穩(wěn)和社會綜合治理這個抓手。黨員干部要從日常指導(dǎo)做起，在實(shí)踐中培養(yǎng)群眾法治思維。采取各種方式，了解社情民意及群眾訴求，與群眾交流談心，指導(dǎo)群眾用法治思維考量問題，用法律武器維護(hù)權(quán)益；積極做好群眾心里疏導(dǎo)工作，化解群眾矛盾，幫助群眾解決困難。二是善于調(diào)動社會各方參與并形成合力?；鶎由鐣芫哂泻軓?qiáng)的隨意性。要充分調(diào)動人大代表、政協(xié)委員及各類社會組織服務(wù)社會的積極性，善于為群眾把脈，敢于為群眾擔(dān)當(dāng)，及時向黨委政府反映群眾訴求，積極與政府和有關(guān)部門協(xié)商解決群眾矛盾。三是努力提升黨員干部預(yù)防和化解社會矛盾的能力。黨員干部要時刻心系群眾，深刻領(lǐng)會法律法規(guī)和黨的方針政策，科學(xué)決策民主決策依法決策，善于從“前”抓起、以防為“本”，從“底”抓起、以調(diào)為“堤”，從“小”抓起、以暢為“要”，在健全源頭預(yù)防機(jī)制、夯實(shí)三級調(diào)解平臺和暢通群眾訴求渠道上下真功夫，在提高民生保障、完善調(diào)解網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)基層社會管理、提高社區(qū)服務(wù)能力和關(guān)心群眾利益上出實(shí)招，把是否符合群眾的意愿、是否符合法律法規(guī)的要求、是否有利于本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、是否有利于當(dāng)?shù)厝罕姷拈L遠(yuǎn)利益作為開展工作的總體思路，盡力做到合法合理合民意。