南非議會的地位和運(yùn)行特點(diǎn)

陳兵

2018年2月14日，深陷腐敗丑聞的南非總統(tǒng)祖馬，迫于議會的罷免壓力而宣布辭職。在這一焦點(diǎn)性事件中，南非議會起到了關(guān)鍵性作用。作為世界上僅有的三個能夠直接選舉行政總統(tǒng)的議會之一（另外兩個是緬甸議會和博茨瓦納議會），南非議會在國家憲政體制中也有著獨(dú)特的地位以及特殊的運(yùn)行方式。

南非議會在憲政體制中的地位

要評判南非議會在國家憲政體制中的地位，首先要明確南非憲政體制的類型。由于南非總統(tǒng)既是國家元首又是政府首腦，擁有行政實(shí)權(quán)，很多人進(jìn)而認(rèn)為南非是美國憲政模式下的總統(tǒng)制國家，而實(shí)際上，這種認(rèn)識是十分片面的。

1.資本主義國家憲政體制的類型

當(dāng)今世界資本主義國家的憲政體制主要有三種類型：威斯特敏斯特模式下議會至上的議會內(nèi)閣制，美國憲政模式下三權(quán)分立的總統(tǒng)共和制，以及將二者融合、介于議會制和總統(tǒng)制之間的混合制。

作為資本主義國家憲政體制的兩大基本類型，區(qū)別議會制和總統(tǒng)制的關(guān)鍵在于，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)三者之間的權(quán)力關(guān)系，而不僅僅是總統(tǒng)是否具有行政權(quán)力。尤其重要的是，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相互之間的權(quán)力關(guān)系，因為議會和政府的關(guān)系決定了一國政治體制的主要形態(tài)[1]。

在議會制之下，立法權(quán)是首位的，行政權(quán)和司法權(quán)都源于立法權(quán)并從屬于立法權(quán)，因此，議會至上，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)由議會產(chǎn)生并對議會負(fù)責(zé)。而在總統(tǒng)制之下，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)是分立對等的，互無從屬關(guān)系。因此，三權(quán)分立，議會與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相互獨(dú)立并相互制約。

2.1996年憲法對南非憲政體制的設(shè)計

南非的憲政體制，主要是由1996年南非結(jié)束種族隔離制度以后制定的首部正式憲法設(shè)計的。而這部憲法的制定，既受到議會至上的威斯特敏斯特模式的影響，又受到三權(quán)分立的美國憲政模式的影響，是對二者的整合和一次兼容性的嘗試。

在最主要的立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系上，作為英國的前殖民地，南非1996年憲法的設(shè)計，實(shí)質(zhì)上是沿襲了威斯特敏斯特模式的議會體制。1996年憲法規(guī)定，立法權(quán)屬于議會，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，國民議會（議會下院）由普選產(chǎn)生，總統(tǒng)由國民議會選舉產(chǎn)生，并對國民議會負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)在當(dāng)選前，必須是國民議會議員。內(nèi)閣由副總統(tǒng)和若干部長組成，均由總統(tǒng)任命和撤換，內(nèi)閣成員中的多數(shù)也必須是國民議會議員?？偨y(tǒng)和內(nèi)閣依議會信任行事，當(dāng)國民議會對總統(tǒng)或內(nèi)閣通過不信任案時，如果不信任案僅針對內(nèi)閣，則總統(tǒng)必須改組內(nèi)閣，如果針對總統(tǒng)，則總統(tǒng)必須率內(nèi)閣總辭。

內(nèi)閣由議會產(chǎn)生，內(nèi)閣成員集體擔(dān)負(fù)政治責(zé)任，在“首位閣員”（首相或總理）的率領(lǐng)下集體對議會負(fù)責(zé)，共同進(jìn)退，這些都是威斯特敏斯特模式下議會內(nèi)閣制的典型特征[2]， 南非1996年憲法只不過是為首相和總理加上了總統(tǒng)的頭銜。

1996年憲法在議會與政府關(guān)系的設(shè)定上，也吸取了一定的美國憲政模式的成分，但并沒有從根本上改變威斯特敏斯特模式下議會與政府的權(quán)力關(guān)系格局。1996年憲法規(guī)定，總統(tǒng)當(dāng)選后必須辭去議員職務(wù)，以使議會和政府相對分立，但進(jìn)入內(nèi)閣的議員不須辭職，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的人員仍是相互兼任的。1996年憲法還賦予了總統(tǒng)否決議會法案的權(quán)力，使政府能夠制約議會，但根據(jù)憲法的具體規(guī)定，總統(tǒng)能否否決議會法案，實(shí)際上最終取決于憲法法院的裁定[3]。 1996年憲法又規(guī)定總統(tǒng)不能解散議會，本意也是為了使政府與議會分立，卻連帶使政府又喪失了一項制約議會的手段。而與此相反，議會卻能罷免總統(tǒng)，或?qū)偨y(tǒng)和內(nèi)閣通過不信任案。在相互制約上，政府和議會是不平衡的關(guān)系。

政府由議會產(chǎn)生，雙方人員相互兼任；議會能強(qiáng)力監(jiān)督制約政府，而政府很難監(jiān)督制約議會，這是明顯的議會制傾向，與強(qiáng)調(diào)議會與政府分立制衡的總統(tǒng)制相去甚遠(yuǎn)。

實(shí)際上，美國憲政模式對南非憲政體制的影響，主要體現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系上。1996年南非憲法主要吸收了三權(quán)分立中的“司法獨(dú)立”的原則，設(shè)立了能夠?qū)ψh會法案進(jìn)行違憲審查的憲法法院[4]。使司法機(jī)構(gòu)擺脫了從屬于立法機(jī)構(gòu)的地位，并能以司法審查制衡立法機(jī)構(gòu)，防止立法機(jī)構(gòu)的專橫。

3.議會是南非憲政體制的核心

盡管在1993年南非各派為結(jié)束種族隔離制度而制定的“臨時憲法”中明確規(guī)定，新南非的行政、立法和司法權(quán)力應(yīng)當(dāng)分立，并實(shí)行恰當(dāng)?shù)南嗷ブ坪?。而且新南非也沿襲歷史傳統(tǒng)，建立了世界上獨(dú)一無二的“一國三都”模式，分別設(shè)立行政首都（茨瓦內(nèi)，中央政府所在地）、立法首都（開普敦，議會兩院所在地）和司法首都（布隆方丹，最高法院所在地），以象征南非是三權(quán)分立的國家。然而，從憲法設(shè)計的層面而言，南非目前的憲政體制是介于總統(tǒng)制、議會制之間的混合制。而在主要的議會與政府的權(quán)力關(guān)系設(shè)定上，南非是明顯偏向議會制的混合制，而非美國式的總統(tǒng)共和制。南非議會，仍然是國家政治體系主要的權(quán)力來源，是國家憲政體制的基礎(chǔ)和核心。認(rèn)識南非議會，也是認(rèn)識南非政治的原點(diǎn)和起點(diǎn)。

南非議會的運(yùn)行特點(diǎn)

1.不平衡兩院制下的獨(dú)特的上議院

南非議會由兩院組成：國民議會（下議院）和全國省級事務(wù)委員會（簡稱“省務(wù)院”，上議院）。南非兩院的設(shè)置，主要參考的是美國參眾兩院模式：國民議會由全民普選產(chǎn)生，代表的是民意，以保證人民當(dāng)家作主。全國省級事務(wù)委員會由各省議會推舉的代表團(tuán)（主要是省議員）組成，代表的是“省意”，以保證各省的利益在全國范圍內(nèi)得到充分考慮[5]。

當(dāng)然，南非的兩院制也不是對美國參眾兩院模式的刻板模仿，而是有所損益。美國參眾兩院，無論是在立法權(quán)限還是其他權(quán)能上，基本都是平等的。任何法案都須經(jīng)兩院一致通過，兩院各自擁有一些另一院沒有的權(quán)力。美國的參眾兩院是典型的平衡兩院制，而南非議會采用的是不平衡的兩院制。

南非議會的權(quán)力重心在國民議會。從與政府的關(guān)系上看，國民議會選舉產(chǎn)生總統(tǒng)，總統(tǒng)和內(nèi)閣只對國民議會負(fù)責(zé)，只有國民議會能罷免總統(tǒng)，對總統(tǒng)和內(nèi)閣通過不信任案。從立法權(quán)限上看，國民議會可以提出除財政議案之外[6]的任何議案，而省務(wù)院只能提出涉及省的議案；國民議會通過的議案如需征求省務(wù)院意見則提交省務(wù)院審議，而省務(wù)院通過的所有議案均須提交國民議會審議；如果省務(wù)院否決國民議會的議案，國民議會可以2/3以上多數(shù)“否決省務(wù)院的否決”，而國民議會否決的議案，議案就此終止。

為了協(xié)調(diào)兩院的關(guān)系，南非議會還模仿美國兩院，設(shè)置了兩院調(diào)解委員會。調(diào)解委員會由國民議會按政黨比例產(chǎn)生的9名議員，以及省務(wù)院中各省代表團(tuán)指定的一名代表組成。調(diào)解委員會必須在國民議會和省務(wù)院各5名以上代表的支持下，才能作出決議。

雖然在兩院體制中處于次要地位，但省務(wù)院在自身結(jié)構(gòu)及運(yùn)行方式上，都極具特點(diǎn)，尤其是其投票方式：一省一票制。

省務(wù)院由南非9省議會各推舉10人的代表團(tuán)組成，包括4名特別代表（包括省長或其指定的一名省議員）和6名常任代表（由省議會按政黨比例推舉）。省務(wù)院在投票時，通常只能以一省為單位投出一票，由各省代表團(tuán)團(tuán)長代表本省投出，而投票意向通常由該省的執(zhí)政黨決定。在省務(wù)院表決時，6省以上同意，可通過憲法修正案；5省以上同意，可通過一般議案。

在一種例外情形下，省務(wù)院也采用一人一票制：即省務(wù)院否決國民議會通過的議案，而國民議會僅以簡單多數(shù)再次通過該議案時，省務(wù)院在1/3以上代表出席的情況下，每個代表團(tuán)的代表一人一票，以簡單多數(shù)對該議案作出決定。

世界各國代表地方單位的上議院或第二院，大都仿照美國參議院的模式，在代表席次上各地方單位相等，但在投票時，采用一人一票制，允許代表自由投票。南非省務(wù)院采取的一省一票制，在全世界極為罕見。在世界和區(qū)域性大國中，也僅有德國聯(lián)邦參議院的投票方式與其比較相似[7]。

2.完全比例代表制下的一黨優(yōu)位制

國民議會由全國選民普選產(chǎn)生，選舉制度采行的是完全的比例代表制。目前南非國民議會共有400名議員，其中200名在全國的比例代表制選區(qū)產(chǎn)生，另外200名在地方九省的比例代表制選區(qū)產(chǎn)生。決定省務(wù)院構(gòu)成的省議會選舉，采用的選舉制度也是比例代表制。國民議會議員與省議會議員的任期均為5年，選舉同時舉行。從1994年結(jié)束種族隔離制度后，新南非分別在1994年、1999年、2004年、2009年和2014年舉行了5次議會大選。

比例代表制的制度目標(biāo)是最大限地反映民意，提高得票率與議席轉(zhuǎn)換率的比例程度。就這一特性而言，南非國民議會和省議會實(shí)行的比例代表制，堪稱當(dāng)今世界各國采行的比例代表制中最完全、最徹底的。

第一，不設(shè)當(dāng)選門檻。當(dāng)選門檻，即政黨參與分配席位的最低得票率。因能有效阻擋小黨進(jìn)入議會，當(dāng)選門檻制度在全世界廣為流行。盡管世界各國的當(dāng)選門檻高低不同，低的如荷蘭的0.67%，高的如塞舌爾的10%。但完全不設(shè)當(dāng)選門檻的國家卻很少。在世界和區(qū)域性大國中，單純采用比例代表制，又不設(shè)當(dāng)選門檻的，僅有南非一例。

第二，采用族普基數(shù)（Droop Quota）計票。比例代表制的計票方法主要有最大余額法和最高平均數(shù)法兩種。一般認(rèn)為，最大余額法的比例性更佳，更有利于小黨。世界上大多數(shù)單純采用比例代表制的國家，都采用最高平均數(shù)法，以限制小黨。但南非采用的卻是最大余額法中的族普基數(shù)：當(dāng)選基數(shù)=總有效票數(shù)÷[（議席數(shù)+1）+1]。與最高平均數(shù)法比，族普基數(shù)的比例性也更佳。根據(jù)利普哈特的計算，族普基數(shù)在得票率與議席率的偏差即非比例性上，為4.15%，而最高平均數(shù)法為5.22%[8]。

第三，選區(qū)較大。一般來說，選區(qū)規(guī)模越大比例性越佳，也就越有利于小黨。比例代表制的比例性高低，取決于計算選票時產(chǎn)生的“死票”多寡。選區(qū)劃分的數(shù)目越少，選區(qū)越大，就會技術(shù)性地減少死票的數(shù)量，比例性就越好。南非一半的國民議會議員以全國為范圍的選區(qū)產(chǎn)生，另一半議員在每一省為范圍的選區(qū)產(chǎn)生，選區(qū)規(guī)模較大。

迪韋爾熱提出，相對多數(shù)制傾向產(chǎn)生兩黨制，而比例代表制易導(dǎo)致多黨制[9]。 雖然這一“法則”不斷遭受挑戰(zhàn)，但在多數(shù)情況下，與多數(shù)制相比，比例代表制的確更易造成一國政黨林立。在當(dāng)今世界，多黨制國家大多采用比例代表制。而兩黨制國家和一黨優(yōu)位制國家，幾乎全部采用多數(shù)制。目前采用像南非這樣不設(shè)當(dāng)選門檻、最大余額法計票和大選區(qū)的完全比例代表制的國家和地區(qū)很少見，而在歷史上，也只有魏瑪共和國比較類似，而魏瑪共和國是典型的極端多黨制。

可是，恰恰在完全的比例代表制之下，南非卻形成了非國大的一黨優(yōu)位制，為挑戰(zhàn)迪韋爾熱法則，又提供了新的經(jīng)驗素材。在南非已進(jìn)行的5次議會選舉中，非國大在國民議會的議席率均在60%以上，在省議會選舉中均能拿下7省以上的執(zhí)政權(quán)，從而牢牢控制省務(wù)院。自結(jié)束種族隔離制度以后，非國大已連續(xù)執(zhí)政超過20年。

政治學(xué)界認(rèn)定一黨優(yōu)位制的標(biāo)準(zhǔn)不一，但即便是依照其中比較苛刻的標(biāo)準(zhǔn)，如薩托利的“一黨能獲得50%以上的議席，并連續(xù)三次贏得絕對多數(shù)”[10]，或者肯尼斯·格林的“一黨連續(xù)執(zhí)政20年或者四次大選勝利”[11]，非國大也均已符合一黨優(yōu)位制的標(biāo)準(zhǔn)。

3.一黨優(yōu)位體制下的議會功能弱化

政黨體制也是國家政治體系中的重要一環(huán)。不同的政黨體制和政黨生態(tài)，會使相同的政治體制呈現(xiàn)出不同的運(yùn)行方式，甚至?xí)淖冋误w制原本的設(shè)計方向。

例如同為混合制的法國。在憲政設(shè)計上，法國被公認(rèn)為是半總統(tǒng)半議會制的典型。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，法國憲政體制能否體現(xiàn)出混合制的特征，卻取決于法國的政黨生態(tài)。如果總統(tǒng)與總理屬于不同黨派，總統(tǒng)和總理將分享行政權(quán)，形成“雙首長制”的二元行政體系，法國憲政體制的運(yùn)行才能體現(xiàn)出半總統(tǒng)半議會制的特征。而如果總統(tǒng)與總理屬于同一黨派，總理就變成了總統(tǒng)的幕僚長，法國憲政體制的運(yùn)行轉(zhuǎn)而偏向總統(tǒng)制。

非國大的一黨優(yōu)位制，也使南非憲政體制的運(yùn)行，偏離了憲法設(shè)計的方向。非國大的長期執(zhí)政，使得國家的權(quán)力重心，由議會轉(zhuǎn)移到了總統(tǒng)和內(nèi)閣，原本偏向議會制的混合制的憲政設(shè)計，在實(shí)際運(yùn)行中反而偏向了總統(tǒng)制，這也是很多人將南非誤認(rèn)為總統(tǒng)共和制國家的重要原因。

原本在國家憲政體制中處于核心地位的議會，其功能和作用大為下降，特別是議會對政府的監(jiān)督和制約作用，難以實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮。1996年憲法規(guī)定，國民議會有權(quán)在總統(tǒng)破壞憲法、嚴(yán)重瀆職和無能力履行責(zé)任時，以2/3以上多數(shù)彈劾總統(tǒng)。同時，國民議會還有權(quán)以簡單多數(shù)通過對總統(tǒng)和內(nèi)閣的不信任案，迫令總統(tǒng)辭職或改組內(nèi)閣。但自從1994年新南非建立，非國大上臺執(zhí)政之后，南非議會從未通過對總統(tǒng)的彈劾案和不信任案。祖馬總統(tǒng)在主動辭職前，曾遭議會三次提出彈劾案、八次提出不信任案，但均被挫敗。而在立法方面，南非議會也幾乎從未否決過總統(tǒng)和內(nèi)閣提出的法案，議會逐漸變?yōu)檎摹傲⒎üぞ摺薄?/p>

在非國大的一黨優(yōu)位制之下，對于身兼非國大主席的總統(tǒng)和身兼非國大高層的內(nèi)閣的監(jiān)督和制約，實(shí)際上主要來自于非國大黨內(nèi)，而議會對政府的監(jiān)督和制約機(jī)制，則成為了黨內(nèi)監(jiān)督和制約的制度性保障與最后手段。

2008年9月，因涉嫌干預(yù)祖馬的司法案件，非國大要求時任南非總統(tǒng)姆貝基辭職。姆貝基深知，不辭職就將面對非國大議員在議會的彈劾，最終宣布接受非國大要求，辭職下野。同樣的，這次祖馬總統(tǒng)的辭職，也是因為面臨著非國大將對其進(jìn)行議會彈劾的巨大壓力。

盡管議會的彈劾機(jī)制，最終迫使祖馬總統(tǒng)辭職。然而，南非國內(nèi)外的輿論仍然大多批評議會在祖馬辭職案上的表現(xiàn)。非國大作為領(lǐng)導(dǎo)南非人民結(jié)束種族隔離制度的革命性政黨，在南非草根階層至今仍有著巨大的威望和深厚的根基。非國大在南非政壇一黨獨(dú)大的優(yōu)勢地位，在短期內(nèi)難以根本撼動。因此，如何在一黨優(yōu)位體制下，有效提升議會的功能和作用，特別是議會對政府的監(jiān)督和制約，不僅是考驗?zāi)戏亲h會，也是考驗?zāi)戏侨嗣竦囊淮箅y題。

注釋：

[1]楊光斌：《政治學(xué)導(dǎo)論》（第四版），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第117頁。

[2]周淑真：《憲政體制與政黨政治的關(guān)系分析》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2010年第5期，第113頁。

[3]1996年南非憲法規(guī)定，總統(tǒng)對議會通過的法案有異議時，只能將法案退回議會重審，議會只需再以簡單多數(shù)通過，就可將法案再次呈送總統(tǒng)，總統(tǒng)如仍有異議，只能將法案送交憲法法院就其合憲性進(jìn)行裁決，憲法法院如裁決其合憲，則總統(tǒng)只能簽署公布。

[4]韓大元：《外國憲法》（第三版），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第424、426頁。

[5]夏吉生：《當(dāng)代各國政治制度——南非》，蘭州大學(xué)出版社1998年版，第47頁。

[6]只有負(fù)責(zé)全國財政事務(wù)的內(nèi)閣成員，才能向國民議會提出財政法案。

[7]德國聯(lián)邦參議院由16個州的州長和部長組成，每個州根據(jù)人口比例在參議院有3到6票投票權(quán)。在投票時，每個州的選票只能統(tǒng)一投出，由該州的執(zhí)政黨決定投票意向，但在計票時，仍是按3到6票計算。

[8]Lijphart . Electoral System of Party System：A Study of Twenty-Seven Democracies 1945-1990. Oxford Universities Press.1994.p.96.

[9]【法】莫里斯·迪韋爾熱著，雷競璇譯：《政黨制度概論》，臺灣青年文化事業(yè)有限公司1991年版，第185頁。

[10]【意大利】喬萬尼·薩托利著，王利明譯：《政黨與政黨體制》，商務(wù)印書局2006年版，第289、293頁。

[11]Kenneth F.Greene.The Political Economy of Au-thoritarian Single-Party Dominance，Comparative Politi-cal Studies，July 2010 Vol.43 No.7，p.810.

（作者系中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院2016級博士研究生）