中國(guó)行政法學(xué)的體系化困境及其突破方向

摘 要 依法行政、建設(shè)法治政府一直以來(lái)都是我黨矢志努力的方向，而行政法體系的建設(shè)和完善，則是依法行政的必要條件。中國(guó)行政法學(xué)體系建設(shè)至今已有30余年，逐步形成了包括《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等多部法律法規(guī)在內(nèi)的行政法體系，為切實(shí)提升依法行政水平發(fā)揮了重要作用。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，隨著全面深化改革的推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成熟，現(xiàn)行的一些行政法在管轄范圍、審判體制和具體內(nèi)容上，已經(jīng)不能滿足建設(shè)法治政府的需要，本文認(rèn)為必須要探究新的突破方向，構(gòu)建起更加完善的行政法學(xué)體系框架，推動(dòng)法治建設(shè)向更高層次發(fā)展。

關(guān)鍵詞 行政法 體系化 成果 面臨困境 突破方向

作者簡(jiǎn)介：楊貴先，云南省貿(mào)易經(jīng)濟(jì)學(xué)校。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.005

中國(guó)行政法與民法、刑法相比，雖然已經(jīng)搭建起基本的框架，但是由于涉及部門(mén)較多，目前還不夠完善和細(xì)化。自十八大以來(lái)，中共中央高度重視反腐反腐，致力于建設(shè)廉潔、透明、高效的服務(wù)性政府，這也在一定程度上推動(dòng)了行政法的發(fā)展?，F(xiàn)階段中國(guó)行政法學(xué)體系化建設(shè)存在的困境主要分為兩方面：其一是行政法學(xué)自身還不夠完善，對(duì)于一些重要的概念還沒(méi)有做出詳細(xì)和明確的說(shuō)明；其二則是社會(huì)形勢(shì)始終處于動(dòng)態(tài)變革中，行政法體系建設(shè)滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，既有概念和法律條例對(duì)一些新問(wèn)題無(wú)法做出說(shuō)明和解釋。因此，在推進(jìn)中國(guó)行政法學(xué)的體系化建設(shè)過(guò)程中，也必須重點(diǎn)解決這些問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)行政法體系化建設(shè)的突破性的發(fā)展。

一、中國(guó)行政法學(xué)體系化建設(shè)的初步成果

（一）行政法實(shí)施取得明顯效果

經(jīng)過(guò)30多年的努力，中國(guó)行政法學(xué)體系的框架基本形成，行政法實(shí)施效果也十分顯著。例如，早在2004年國(guó)務(wù)院就頒布了《依法行政實(shí)施綱要》，其中分別從合理行政、權(quán)責(zé)一致、程序正當(dāng)?shù)攘蠓矫?，就如何推進(jìn)依法行政進(jìn)行了明確說(shuō)明。在這一政策頒布后的十幾年時(shí)間例，各級(jí)政府通過(guò)貫徹落實(shí)依法行政要求，真正實(shí)現(xiàn)了“將權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子”，政府行政管理職權(quán)得到了有效的約束，政府職能也從管理型像服務(wù)性轉(zhuǎn)變，為精簡(jiǎn)審批流程、提高行政工作效率起到了積極促進(jìn)作用。同時(shí)，引入了多種監(jiān)督渠道，社會(huì)組織、公民個(gè)人都可以對(duì)政府行政行為進(jìn)行監(jiān)督，這也在一定程度上增加了政府公權(quán)力的運(yùn)行透明度，為加快構(gòu)建法治型政府奠定了制度基礎(chǔ)。

（二）行政法治理念顯著增強(qiáng)

以往部分政府官員在開(kāi)展工作時(shí)，存在形式化的問(wèn)題，忽視地方實(shí)際情況大搞面子工程，造成了公共資源的浪費(fèi)，損害了群眾的利益。還有的地方政府濫用職權(quán)，行政管理的內(nèi)容過(guò)于寬泛，不僅降低了政府的辦事效率，而且也不利于重點(diǎn)問(wèn)題的及時(shí)解決。隨著近年來(lái)行政法學(xué)體系建設(shè)的逐步完善，政府機(jī)關(guān)工作人員的行政法治觀念不斷增強(qiáng)，這也為規(guī)范政府行政管理行為，切實(shí)提高行政決策的科學(xué)性提供了支持。例如，現(xiàn)階段政府部門(mén)在做出行政決策時(shí)，會(huì)提前組織公職人員到基層開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，或是進(jìn)行特定群體的訪問(wèn)，收集相關(guān)的意見(jiàn)、建議和資料，然后進(jìn)行集中分析，明確政府部門(mén)是否具備相應(yīng)的行政權(quán)力，或是對(duì)這一行政行為可能產(chǎn)生的社會(huì)影響進(jìn)行預(yù)判。綜合上述因素后在推行行政決策，這就在很大程度上提高了決策的科學(xué)性。

二、中國(guó)行政法學(xué)的體系化困境

（一）缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的抽象概念

1.抽象行政行為

中國(guó)行政法學(xué)的外形發(fā)展和發(fā)展源頭都與德國(guó)行政法學(xué)相似。德國(guó)行政法學(xué)創(chuàng)立了行政行為，并將其作為德國(guó)行政法學(xué)的核心概念，德國(guó)的行政法學(xué)體系的構(gòu)建就是建立在這個(gè)核心概念之上的。在德國(guó)的行政法學(xué)理論體系中，行政行為概念是一種被高度抽象化的概念，但是這種抽象化的概念促使行政法形式化，能用于判斷法律形式要件，并且可以實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家憲政的目的。但是由于德國(guó)的行政法學(xué)體系建設(shè)歷史較長(zhǎng)，目前無(wú)論是理論制度還是行政活動(dòng)，都已經(jīng)趨于規(guī)范性和成熟化。而對(duì)比來(lái)看，雖然我國(guó)的行政行為概念如同德國(guó)行政法學(xué)理論中的概念，但是在實(shí)際的制度中是作為學(xué)理概念出現(xiàn)，但并不是實(shí)定法中的概念。

2.具體行政行為

具體行政行為是在《行政訴訟法》等相關(guān)的法學(xué)條款和框架理論中，是作為一種法學(xué)概念出現(xiàn)的，它是一種被解釋的對(duì)象概念，也是一種具體的實(shí)定法律概念，并非是一種抽象的法學(xué)概念，它始終是作為被法學(xué)解釋和研究的具體法學(xué)概念使用的。但是具體行政行為并沒(méi)有完全處于具體實(shí)定法律概念之中，在部分法律使用的范圍中，其作為基本特征概念出現(xiàn)，此時(shí)的具體行為又具有了抽象概念，是一種法學(xué)概念。因此具體行政行為既可以被結(jié)束為實(shí)定法律概念，又可以被當(dāng)作抽象性的法學(xué)概念使用，這種雙重屬性的概念阻礙了中國(guó)行政法學(xué)自身理論體系的形成。

（二）既有概念無(wú)法解決新問(wèn)題

1.行政法學(xué)理論體系的變化

行政法學(xué)的體系化建設(shè)，在一定程度上受到了國(guó)家法治建設(shè)進(jìn)程的影響。在中國(guó)早期的行政法學(xué)理論體系構(gòu)建中，主要還是以“立憲主義”為指導(dǎo)，即現(xiàn)行的或是新制定的行政法律法規(guī)，不得與本國(guó)憲法相違背，這也是行政法體系化建設(shè)的根本原則。但是隨著近年來(lái)國(guó)內(nèi)行政法律制度的不斷成熟，行政法的實(shí)用性作用得到了進(jìn)一步凸顯，這就決定了在開(kāi)展中國(guó)行政法學(xué)體系相關(guān)建設(shè)工作時(shí)，除了要從理論層面上做好行政法內(nèi)容補(bǔ)充外，還要密切關(guān)注新制度在實(shí)踐過(guò)程中遇到的一些問(wèn)題，例如新的行政法律法規(guī)是否與其他法律制度有沖突等。因此，由于行政法學(xué)理論體系始終處于動(dòng)態(tài)變化之中，決定了其中的部分內(nèi)容與當(dāng)前一些行政行為不相適應(yīng)，在發(fā)生沖突后可能引發(fā)一些違法行政法的行為。

2.行政法學(xué)研究方法的變化

中國(guó)行政法學(xué)體系的構(gòu)建，是以具體的行政行為作為基礎(chǔ)。同時(shí)，在進(jìn)行行政法學(xué)制度的修訂、補(bǔ)充和完善時(shí)，也需要借助于反饋機(jī)制，對(duì)現(xiàn)階段行政行為中普遍存在的一些問(wèn)題，或是不合理的行政行為做出解釋，然后將其體現(xiàn)到行政法律法規(guī)中，實(shí)現(xiàn)循序漸進(jìn)式的優(yōu)化。這種行政法學(xué)體系構(gòu)建的方式，其優(yōu)點(diǎn)在于更加關(guān)注社會(huì)實(shí)踐中個(gè)體的行政行為，增強(qiáng)了行政法的適用性。但是也存在一定的不合理之處，例如在關(guān)于行政法學(xué)研究的工作中，雖然強(qiáng)調(diào)將理論建設(shè)和應(yīng)用實(shí)效結(jié)合起來(lái)，但是沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行的行政行為進(jìn)行司法審查，這就使得行政行為的法學(xué)屬性無(wú)法得到明確說(shuō)明，也為今后行政法理論體系建設(shè)帶來(lái)了新的問(wèn)題。

3.行政法學(xué)體系中政策目的定位不準(zhǔn)

總結(jié)中國(guó)30余年行政法學(xué)體系化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)體系化建設(shè)的進(jìn)程，實(shí)質(zhì)上就是解決具體行政領(lǐng)域中法律問(wèn)題的過(guò)程。無(wú)論是在行政法學(xué)體系補(bǔ)充優(yōu)化，還是利用行政法律法規(guī)指導(dǎo)具體的行政行為，都必須以這一政策目的作為指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，以確保最終行政法律法規(guī)能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，起到對(duì)政府及公職人員的權(quán)利約束作用。但是在現(xiàn)階段的行政活動(dòng)中，出現(xiàn)了不同程度的政策目的定位不準(zhǔn)問(wèn)題，或是行政目的與行政法學(xué)體系構(gòu)建相脫離，在這種情況下也就無(wú)法為實(shí)現(xiàn)行政法內(nèi)容的優(yōu)化，以及體系的建設(shè)提供必要的幫助，這些都會(huì)成為制約中國(guó)行政法學(xué)體系建設(shè)的影響因素。

三、中國(guó)行政法的體系化突破方向

（一）關(guān)注各個(gè)行政領(lǐng)域中制度的交互影響

行政法學(xué)是一項(xiàng)綜合性的學(xué)科，在推動(dòng)中國(guó)行政法學(xué)體系化建設(shè)時(shí)，也必須要綜合考慮多個(gè)行政領(lǐng)域帶來(lái)的交互式影響，一來(lái)可以減輕法治建設(shè)中遇到的阻力，二來(lái)也能夠更好的理清政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，在減輕政府行政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，更好的發(fā)揮政府的行政管理職能。結(jié)合中國(guó)行政法學(xué)體系化建設(shè)的現(xiàn)狀，在今后的工作中應(yīng)重點(diǎn)把握好以下幾方面的交互影響：其一是要做好行政法學(xué)體系在功能設(shè)計(jì)和政策目的兩方面的交互影響。功能設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)為政策目的的實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)，在開(kāi)展行政法學(xué)內(nèi)容的補(bǔ)充或更新時(shí)，也必須關(guān)注政策目的的具體內(nèi)容，以確保設(shè)計(jì)功能的一致性；其二是做好行政法學(xué)體系在自身建設(shè)與理論完善兩方面的交互影響。要堅(jiān)持以完善理論為基礎(chǔ)，在建設(shè)與實(shí)踐中加以檢驗(yàn)，通過(guò)反饋的形式為推動(dòng)行政法實(shí)施中問(wèn)題的解決提供參考依據(jù)。

（二）明確行政任務(wù)，多角度分析立法政策

就近現(xiàn)代行政法學(xué)來(lái)說(shuō)，中國(guó)行政法學(xué)在理論體系建設(shè)上的取得成果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美等老牌資本主義國(guó)家。例如，確定行政領(lǐng)域界限，是構(gòu)建行政法學(xué)體系的基本要求。目前像歐洲的德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家，早在20世紀(jì)70年代就提出了基于相關(guān)領(lǐng)域交互影響的行政法學(xué)體系化建設(shè)理念，并在此后的40多年時(shí)間里，通過(guò)不斷補(bǔ)充和完善本國(guó)行政法，為行政法學(xué)體系的成熟和完善提供了必要的幫助。但是由于中國(guó)國(guó)情的特殊性，決定了在開(kāi)展行政法學(xué)體系化建設(shè)時(shí)，不能直接照搬西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。加上中國(guó)行政法學(xué)體系建設(shè)本來(lái)就處于初級(jí)階段，這就決定了必須在明確行政任務(wù)的前提下，要尋求多種途徑以輔助行政立法工作的開(kāi)展。以導(dǎo)入行政任務(wù)概念為例，要求政府行政人員能夠從多個(gè)角度對(duì)立法政策理論進(jìn)行闡釋和說(shuō)明，以防止行政法治建設(shè)與國(guó)家法治建設(shè)的內(nèi)容出現(xiàn)沖突或走向不一致問(wèn)題。

（三）做好配套的政治體制改革

結(jié)合中國(guó)行政法學(xué)體系化建設(shè)30余年的經(jīng)驗(yàn)可知，如果僅僅依靠行政法建設(shè)，雖然能夠?qū)φ珯?quán)力進(jìn)行有效的約束，但是如何確保這些行政政策能夠在基層得到貫徹落實(shí)，仍然是行政法學(xué)體系化建設(shè)需要考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。事實(shí)上，在一些監(jiān)管力度較弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)，部分政府公職人員表面上說(shuō)一套，做起來(lái)另一套的情況并不少見(jiàn)，一些國(guó)家出臺(tái)的制度停留在紙面上，并沒(méi)有在實(shí)際工作中發(fā)揮實(shí)效?；谶@一客觀情況，在推動(dòng)中國(guó)行政法學(xué)體系化建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展時(shí)，就要做好與法治建設(shè)相配套的政治體系改革工作。通過(guò)政治體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府公職人員的思想意識(shí)，樹(shù)立權(quán)、責(zé)、利一致概念，能夠在開(kāi)展各項(xiàng)行政管理工作時(shí)，嚴(yán)格遵循相關(guān)的行政法律法規(guī)，約束自己的行為，真正確保公權(quán)力的透明運(yùn)作。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)近現(xiàn)代行政法的起步較晚，歷史較短，雖然經(jīng)過(guò)三十余年的努力，現(xiàn)階段已經(jīng)初步形成了基本的行政法學(xué)框架，為推動(dòng)法治政府建設(shè)起到了一定的支持。但是我們也應(yīng)當(dāng)清楚的看到，無(wú)論是在行政法的理論建設(shè)還是應(yīng)用實(shí)踐方面，總體上還是與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距。這就需要我們?cè)谏钊肫饰霎?dāng)前體系化建設(shè)困境的基礎(chǔ)上，通過(guò)明確政策目的定位、關(guān)注關(guān)聯(lián)領(lǐng)域交互影響等措施，切實(shí)為推動(dòng)中國(guó)行政法學(xué)體系的優(yōu)化建設(shè)營(yíng)造必要的環(huán)境，進(jìn)而為建設(shè)法治型國(guó)家提供制度支持。

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