“空間生產(chǎn)”視角下鄰避現(xiàn)象的包容性治理

◎王佃利

◎王玉龍(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)我國(guó)城市發(fā)展模式的根本性變革，從側(cè)重土地開(kāi)發(fā)與房地產(chǎn)建設(shè)的“增量發(fā)展”，向側(cè)重公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的“內(nèi)涵發(fā)展”轉(zhuǎn)變。可以預(yù)見(jiàn)，由公共設(shè)施負(fù)外部性引發(fā)的鄰避現(xiàn)象將成為新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中不可回避的治理問(wèn)題。然而，縱觀當(dāng)前城市管理者面對(duì)鄰避沖突的回應(yīng)，通常會(huì)陷入“對(duì)抗式”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不但造成巨大的行政成本浪費(fèi)，而且制約區(qū)域整體福利的提升，成為新型城鎮(zhèn)化改革深化的制約和阻力。本文基于當(dāng)前社會(huì)科學(xué)研究呈現(xiàn)的“空間轉(zhuǎn)向”，從鄰避設(shè)施的空間生產(chǎn)過(guò)程考察鄰避沖突的認(rèn)知邏輯，并試圖說(shuō)明，鄰避現(xiàn)象實(shí)際上是在鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)過(guò)程中，不同利益群體對(duì)鄰避設(shè)施所進(jìn)行的“差異化建構(gòu)”；鄰避沖突的化解之道，則是基于這種“差異化建構(gòu)”實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)的包容性治理。

一、問(wèn)題的提出：鄰避現(xiàn)象的“對(duì)抗式”解讀

當(dāng)前地方政府在應(yīng)對(duì)鄰避現(xiàn)象時(shí)，通常將后者視作一種對(duì)抗式的抵制和阻力。在管理者看來(lái)，反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的公眾缺乏正確的專業(yè)知識(shí)，無(wú)法以客觀、理性的立場(chǎng)來(lái)看待鄰避設(shè)施，其反對(duì)行為缺乏合法性[1]。因此，鄰避設(shè)施的建設(shè)通常伴隨著封閉式的決策過(guò)程，以及說(shuō)教式的政策宣傳。這種自上而下的政策過(guò)程引發(fā)地方居民的反感，進(jìn)而以一種抗?fàn)幨降脑捳Z(yǔ)來(lái)解讀政府行為，并通過(guò)社會(huì)動(dòng)員，上升為集體行動(dòng)。面對(duì)公眾的運(yùn)動(dòng)式抗議，政府則慣常在維穩(wěn)框架下采取各種手段壓制鄰避行動(dòng)，當(dāng)鄰避運(yùn)動(dòng)愈演愈烈時(shí)，政府則往往簡(jiǎn)單地以項(xiàng)目的停止或遷建來(lái)?yè)Q取運(yùn)動(dòng)的平息，由此陷入“一建就鬧，一鬧就?！钡泥彵芾Ь?。

然而，隨著理論研究的進(jìn)展，對(duì)鄰避沖突的“對(duì)抗式”解讀已漸漸讓位于“協(xié)商式”的共識(shí)。鄰避概念提出之初，公眾對(duì)鄰避設(shè)施的反對(duì)被視作一種由個(gè)體自利性所引發(fā)的阻礙社會(huì)進(jìn)步的“負(fù)能量”，需要政府對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)進(jìn)行主導(dǎo)和控制，對(duì)公眾進(jìn)行教育和說(shuō)服。這種對(duì)抗式的立場(chǎng)曾主導(dǎo)早期鄰避治理的實(shí)踐。其后，隨著研究的深入，學(xué)者們逐漸遠(yuǎn)離了這種“非此即彼”的立場(chǎng)，認(rèn)識(shí)到鄰避現(xiàn)象本身的復(fù)雜性[2]。鄰避研究不再以“自私自利”來(lái)簡(jiǎn)單地定義公眾的反對(duì)行為，而是深入考察公眾認(rèn)知的形成過(guò)程；鄰避事件開(kāi)始被視作不同主體展開(kāi)的利益博弈，公眾在這一過(guò)程中的合法權(quán)利得到承認(rèn)。在這一過(guò)程中，研究者逐漸在建立協(xié)商機(jī)制、推進(jìn)環(huán)評(píng)和風(fēng)險(xiǎn)治理、充分宣傳和提升政府公信力，采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和建設(shè)沖突協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)等方面[3]達(dá)成共識(shí)。

管理者在實(shí)踐中對(duì)鄰避沖突所固守的“對(duì)抗式”解讀，實(shí)際上陷入一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，“反映了地方政府維穩(wěn)能力的過(guò)剩與治理能力的短缺”[4]。一方面，這種解讀對(duì)抗式地理解了鄰避現(xiàn)象對(duì)區(qū)域發(fā)展和地方治理的影響，將鄰避現(xiàn)象視作影響社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面事件，是標(biāo)志管理者行政中的“不良記錄”，管理者因此慣常采取穩(wěn)定優(yōu)先的行為邏輯，進(jìn)而導(dǎo)致“鄰避維穩(wěn)能力的過(guò)?！?；另一方面，這種解讀對(duì)抗式地定義了“政府—公眾”關(guān)系，將公眾視作站在政府立場(chǎng)對(duì)面的反對(duì)者和影響區(qū)域發(fā)展的“負(fù)能量”，認(rèn)為公眾是管理的對(duì)象，而不是政府化解鄰避困境的合作對(duì)象和治理主體，由此導(dǎo)致“鄰避治理能力的短缺”。

鄰避現(xiàn)象本身是鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中所引發(fā)的利益分歧和公眾反對(duì)。如何理解鄰避沖突的實(shí)質(zhì)，尋求化解之道，成為走出鄰避沖突“對(duì)抗式”認(rèn)識(shí)誤區(qū)的基本問(wèn)題。因此，本研究從空間生產(chǎn)的理論視角出發(fā)，從鄰避設(shè)施的空間生產(chǎn)角度，分析鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)模式的特征，并由此揭示鄰避沖突的形成邏輯，進(jìn)而提出化解鄰避沖突的路徑。

二、空間生產(chǎn)理論視角下的鄰避沖突認(rèn)知

社會(huì)科學(xué)研究中的“空間轉(zhuǎn)向”為解釋鄰避現(xiàn)象提供了一個(gè)新的視角?？臻g生產(chǎn)不再是空間中的生產(chǎn)，而是空間本身的生產(chǎn)，伴隨著空間的建設(shè)生產(chǎn)出新的社會(huì)關(guān)系。在這一視角下，鄰避沖突實(shí)際上反映了鄰避設(shè)施在空間生產(chǎn)過(guò)程中的矛盾。

(一)鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)要素

列斐伏爾提出，空間生產(chǎn)包含“空間實(shí)踐”(Spatial Practice)、“空間表征”(Representation of Space)和“表征空間”(Representational Spaces)等三個(gè)要素[5]。一般來(lái)說(shuō)，“空間實(shí)踐”反映空間對(duì)日常實(shí)踐、社會(huì)關(guān)系等方面的現(xiàn)實(shí)影響，一言蔽之，“空間實(shí)踐就是空間化的社會(huì)活動(dòng)，任何時(shí)代變遷和環(huán)境演變均在空間重構(gòu)中留下印記”[6]；“空間表征”反映對(duì)空間進(jìn)行的“概念化”界定；而“表征空間”則反映了人們的日常生活的體驗(yàn)。

鄰避設(shè)施的建設(shè)同樣包含這三個(gè)主要的空間生產(chǎn)要素：一是鄰避設(shè)施的“空間實(shí)踐”，是指人們對(duì)鄰避設(shè)施建成后所帶來(lái)影響的認(rèn)識(shí)，這種影響既包括設(shè)施提供的公共服務(wù)對(duì)區(qū)域發(fā)展的增益，也包括對(duì)周邊區(qū)域帶來(lái)的負(fù)面影響；二是鄰避設(shè)施的“空間表征”，涉及不同主體基于各自學(xué)識(shí)水平、知識(shí)背景所形成的對(duì)鄰避設(shè)施以及所處空間的認(rèn)識(shí)；三是鄰避設(shè)施的“表征空間”，即鄰避設(shè)施所處時(shí)空范圍內(nèi)的公眾，對(duì)既有主客觀生活環(huán)境的體驗(yàn)，以及對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)后對(duì)該時(shí)空范圍產(chǎn)生影響的預(yù)期和想象。

(二)鄰避沖突“對(duì)抗式”認(rèn)知的邏輯

朱正威和吳佳從空間生產(chǎn)的角度，探討鄰避設(shè)施生產(chǎn)中的“空間擠壓”模式，進(jìn)而分析鄰避沖突“對(duì)抗式”內(nèi)在邏輯：在鄰避設(shè)施的生產(chǎn)過(guò)程中，權(quán)力和資本主導(dǎo)建構(gòu)了“空間的表征”，而地方公眾的認(rèn)知?jiǎng)t建構(gòu)了基于個(gè)人差異化的“表征的空間”，前者對(duì)后者進(jìn)行空間擠壓，激起了后者的抗?fàn)帲瑥亩鴮?dǎo)致鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)中在價(jià)值、利益、風(fēng)險(xiǎn)上的認(rèn)同斷裂[7]。換言之，鄰避設(shè)施“空間實(shí)踐”“空間表征”“表征空間”等三個(gè)要素內(nèi)部的內(nèi)在張力，成為鄰避設(shè)施生產(chǎn)的“空間擠壓”模式的主要特征。

1.鄰避設(shè)施“空間實(shí)踐”的內(nèi)在張力。鄰避設(shè)施在客觀上同時(shí)兼具區(qū)域范圍內(nèi)的正外部效應(yīng)和對(duì)周邊環(huán)境、居民生活的負(fù)外部性，但無(wú)論是致力于推進(jìn)鄰避設(shè)施建設(shè)的地方管理者和鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)方，還是傾向于抵制鄰避設(shè)施建設(shè)的周邊居民，都試圖用各自的話語(yǔ)主導(dǎo)乃至壟斷對(duì)鄰避設(shè)施“空間實(shí)踐”的定義。

2.不同利益主體分別壟斷了“空間表征”和“表征空間”的概念化定義。地方管理者和鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)方基于所掌握的信息和專業(yè)知識(shí)，壟斷了對(duì)鄰避設(shè)施的“空間表征”的概念化界定，在這一概念化之下，鄰避設(shè)施通常被認(rèn)為是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的必需品。而社會(huì)公眾特別是地方居民則基于自己當(dāng)下的生活體驗(yàn)，以及對(duì)鄰避設(shè)施負(fù)面影響的心理想象，壟斷了對(duì)鄰避設(shè)施“表征空間”的認(rèn)識(shí)，在這一認(rèn)識(shí)中，鄰避設(shè)施被作為破壞現(xiàn)有生活秩序、帶來(lái)不確定風(fēng)險(xiǎn)的“不受歡迎的對(duì)象”。

3.鄰避設(shè)施“空間表征”與“表征空間”要素之間的張力。地方管理者、鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方與社會(huì)公眾尤其是周邊居民之間產(chǎn)生明顯分歧，并且均試圖以強(qiáng)制性方式改變對(duì)方對(duì)鄰避設(shè)施生產(chǎn)的建構(gòu)，讓對(duì)方服從或接受自己對(duì)鄰避設(shè)施的界定，從而形成張力。因此，鄰避設(shè)施生產(chǎn)本應(yīng)“三位一體”的空間要素之間存在內(nèi)在張力，從而使鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)過(guò)程本身具有不穩(wěn)定性。

(三)鄰避沖突“對(duì)抗式”認(rèn)知邏輯面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)城市已經(jīng)進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展的“快車道”，日益增加的公共設(shè)施建設(shè)需求，以及公眾日益增強(qiáng)的環(huán)境敏感性，將使得具有局部環(huán)境負(fù)外部性的公共設(shè)施建設(shè)引發(fā)的鄰避現(xiàn)象更加“常態(tài)化”。首先，新型城鎮(zhèn)化意味著地方政府的治理任務(wù)更加強(qiáng)調(diào)公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給推動(dòng)的內(nèi)涵式提升，而非房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)帶動(dòng)的外延式發(fā)展。其次，新型城鎮(zhèn)化意味著地方政府的治理理念更加側(cè)重社會(huì)建設(shè)、環(huán)境改善，而非基于GDP和財(cái)政收入指標(biāo)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

這兩個(gè)方面的重要轉(zhuǎn)變，意味著鄰避設(shè)施將不再是社會(huì)發(fā)展中的特殊的“異質(zhì)物”。這種“常態(tài)化”的鄰避設(shè)施建設(shè)，給鄰避沖突的“對(duì)抗式”邏輯帶來(lái)更加嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.鄰避設(shè)施本身的多樣化與復(fù)雜化。O’Hare最早提出“鄰避”(NIMBY)的概念，認(rèn)為鄰避設(shè)施是“能夠帶來(lái)整體性社會(huì)利益、但對(duì)周圍居民產(chǎn)生負(fù)面影響”的設(shè)施[8]。因此，鄰避設(shè)施本身具有公共設(shè)施的特征，只是相較于其他“鄰利型”公共設(shè)施而言，鄰避設(shè)施在帶來(lái)區(qū)域范圍內(nèi)廣泛的社會(huì)效益同時(shí)，對(duì)設(shè)施周邊居民也帶來(lái)難以避免的環(huán)境污染和健康風(fēng)險(xiǎn)。陶鵬、童星對(duì)鄰避設(shè)施進(jìn)行經(jīng)典的類型學(xué)分析，用以說(shuō)明鄰避設(shè)施類型之多樣，見(jiàn)表1[9]。

表1 鄰避設(shè)施的類型劃分

2.新型城鎮(zhèn)化刺激下的鄰避設(shè)施建設(shè)需求?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確指出：“提升城市基本公共服務(wù)水平，加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力?！毙滦统擎?zhèn)化要求城市從增量發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，地方政府既需要通過(guò)大量且多樣化的公共設(shè)施建設(shè)，消化掉近年來(lái)快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的人口聚集所帶來(lái)的公共服務(wù)壓力；又需要增強(qiáng)城市的承載能力，在提升戶籍城市化率所推動(dòng)的農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。因此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑刺激了公共設(shè)施建設(shè)需求，也必然使得鄰避設(shè)施的數(shù)量進(jìn)一步增加，類型也更加多樣。

3.新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的鄰避風(fēng)險(xiǎn)的感知強(qiáng)化。新型城鎮(zhèn)化將城市發(fā)展中的環(huán)境價(jià)值提升到一個(gè)更加顯著的高度。傳統(tǒng)的以煤炭為主的能源產(chǎn)業(yè)、重工業(yè)推動(dòng)著三十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，既成為城鎮(zhèn)化水平快速提升的主要?jiǎng)恿Γ矌?lái)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染。作為對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化負(fù)面影響的“糾偏”，綠色治理成為新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)要求，“在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必須將環(huán)境可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)可包容性置于同等地位，并將其列為明確的政策目標(biāo)”[10]。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，公眾業(yè)已覺(jué)醒的環(huán)境意識(shí)將進(jìn)一步增強(qiáng)，由此鄰避設(shè)施為周邊帶來(lái)的環(huán)境負(fù)外部性將會(huì)更加觸動(dòng)公眾日趨敏感的神經(jīng)。因此，傳統(tǒng)的鄰避沖突“對(duì)抗式”邏輯，將在這種“常態(tài)化”趨勢(shì)下更加格格不入?？梢灶A(yù)見(jiàn)，由鄰避現(xiàn)象引發(fā)的激進(jìn)式社會(huì)抗?fàn)幮袨閷⒏宇l發(fā)，進(jìn)一步加深了鄰避治理困境；此外，妥協(xié)性的處理方式也終將無(wú)助于地區(qū)公共服務(wù)水平的整體提升。

三、鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)的差異化邏輯

在新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中，對(duì)抗式的思維將越來(lái)越無(wú)助于鄰避困境的解決，只有通過(guò)“實(shí)現(xiàn)認(rèn)同的重塑，即表征的空間與空間的表征之間的深度融合”[7]來(lái)實(shí)現(xiàn)。這意味著徹底改變鄰避設(shè)施的空間生產(chǎn)模式，從“對(duì)抗式”邏輯轉(zhuǎn)向一種“差異化建構(gòu)”的邏輯。

(一)鄰避設(shè)施生產(chǎn)從“空間擠壓”轉(zhuǎn)向“差異化建構(gòu)”

從空間生產(chǎn)的角度看，鄰避現(xiàn)象成因在于決策者和地方公眾爭(zhēng)奪鄰避設(shè)施空間建構(gòu)中的話語(yǔ)權(quán)；而鄰避現(xiàn)象的治理困境則在于，這種對(duì)話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪和配置往往變成一種排斥對(duì)方與捍衛(wèi)己方壟斷地位的博弈。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，鄰避現(xiàn)象將不再是一種特殊的社會(huì)沖突“負(fù)能量”，而是公共設(shè)施建設(shè)中不同意見(jiàn)的常態(tài)化表達(dá)。對(duì)鄰避現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)不需要如臨大敵，試圖通過(guò)隱瞞而規(guī)避，通過(guò)集權(quán)而壓制，通過(guò)妥協(xié)而平息；而是將其視作一種常態(tài)化的多元主體的立場(chǎng)分歧，以平和、包容的方式回應(yīng)。

在這背后體現(xiàn)了“差異化建構(gòu)”的空間生產(chǎn)邏輯，旨在打破導(dǎo)致“空間擠壓”的壟斷根源，既打破權(quán)力資本對(duì)“空間表征”的壟斷性建構(gòu)，也打破地方公眾對(duì)“表征的空間”的壟斷性建構(gòu)。在鄰避設(shè)施“空間表征”的建構(gòu)中，傾聽(tīng)來(lái)自地方公眾的聲音；同時(shí)在“表征的空間”的建構(gòu)中，表達(dá)出來(lái)自決策者的立場(chǎng)和理由，從而使鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)過(guò)程中，原本由不同利益主體各自壟斷的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诟鳝h(huán)節(jié)下不同利益主體的差異化建構(gòu)。這也是化解鄰避沖突的基礎(chǔ)，見(jiàn)圖1。

(二)鄰避設(shè)施“差異化”邏輯的核心特征

通過(guò)考察近年來(lái)頻發(fā)的鄰避事件可以發(fā)現(xiàn)，在鄰避設(shè)施生產(chǎn)過(guò)程中，任何主體實(shí)際上都無(wú)法在某一空間生產(chǎn)要素中實(shí)現(xiàn)壟斷。本文選取了近年來(lái)不同類型鄰避設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實(shí)案例，通過(guò)對(duì)寧波PX項(xiàng)目、北京阿蘇衛(wèi)垃圾處理廠建設(shè)重啟、北京門頭溝磁懸浮建設(shè)、廣州“珠江帝景苑”小區(qū)變電站建設(shè)、濟(jì)南二環(huán)南路高架橋事件、南京紫金醫(yī)院遷址養(yǎng)老院、珠海社區(qū)養(yǎng)老中心建設(shè)、?？诼轱L(fēng)病康復(fù)醫(yī)院建設(shè)等八起典型鄰避事件進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，這種建立在決策者和地方公眾雙重話語(yǔ)之下的“差異化建構(gòu)”模式，在“空間實(shí)踐”“空間表征”“表征空間”等三個(gè)層次上均呈現(xiàn)出其典型特征。

1.鄰避設(shè)施“空間實(shí)踐”的差異化建構(gòu)。鄰避設(shè)施具有區(qū)域整體效益和局部的環(huán)境污染和安全風(fēng)險(xiǎn)，這種二重性構(gòu)成鄰避設(shè)施“空間實(shí)踐”的基本內(nèi)容。決策者通?；谠O(shè)施的正外部性進(jìn)行建構(gòu)，這種正外部性來(lái)自鄰避設(shè)施建設(shè)之后在區(qū)域范圍內(nèi)所提供的公共服務(wù)；而地方公眾則基于負(fù)外部性來(lái)建構(gòu)鄰避設(shè)施的“空間實(shí)踐”，這種負(fù)外部性主要源自于污染、安全隱患和引起的心理不適等等，見(jiàn)表2。

2.鄰避設(shè)施“空間表征”的差異化建構(gòu)。對(duì)鄰避設(shè)施“空間表征”的建構(gòu)涉及累積的相關(guān)知識(shí)。早期研究認(rèn)為公眾的反對(duì)要么是因?yàn)椤叭狈Α敝R(shí)，要么是具有“不正確”的知識(shí)[1]，這成為決策者壟斷關(guān)于“空間表征”建構(gòu)的依據(jù)，但在近年來(lái)鄰避事件中，公眾的表現(xiàn)卻并非如此。盡管決策者試圖用專業(yè)知識(shí)說(shuō)明，地方公眾所建構(gòu)的負(fù)面“空間實(shí)踐”是不存在的，但事實(shí)上公眾也基于自身掌握的知識(shí)對(duì)“空間表征”進(jìn)行話語(yǔ)建構(gòu)。一是質(zhì)疑決策程序的合法性，即“該鄰避設(shè)施是非法的或程序不當(dāng)?shù)摹?；二是提出可能的替代方案，以證明“該鄰避設(shè)施并不是必要的”；三是通過(guò)自己掌握的國(guó)內(nèi)外信息比較，來(lái)說(shuō)明同樣的設(shè)施“在國(guó)內(nèi)遠(yuǎn)比在國(guó)外危險(xiǎn)”，見(jiàn)表3。

圖1 鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)的“對(duì)抗式”與“差異化”邏輯

表2 鄰避設(shè)施“空間實(shí)踐”中的差異化話語(yǔ)建構(gòu)

表3 鄰避設(shè)施“空間表征”中的差異化話語(yǔ)建構(gòu)鄰避設(shè)施

3.鄰避設(shè)施“表征空間”的差異化建構(gòu)。地方公眾基于自身的生活經(jīng)驗(yàn)和對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、生活發(fā)展的定位，建構(gòu)“表征空間”，由此抵制鄰避設(shè)施對(duì)既有地方生活的影響和改變，但這并不意味著決策者在這一環(huán)節(jié)的缺席。在國(guó)內(nèi)鄰避事件中，決策者通常是基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、公共服務(wù)發(fā)展的客觀需求、對(duì)未來(lái)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的預(yù)見(jiàn)，從而做出鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目“上馬”的決定，見(jiàn)表4。

表4 鄰避設(shè)施“空間表征”中的差異化話語(yǔ)建構(gòu)

因此，就鄰避設(shè)施“空間實(shí)踐”而言，無(wú)論是對(duì)區(qū)域發(fā)展的增益還是對(duì)周邊地區(qū)的負(fù)面影響，都是鄰避設(shè)施不可回避的屬性特征。決策者實(shí)際上無(wú)法憑借專業(yè)知識(shí)和信息優(yōu)勢(shì)壟斷對(duì)鄰避設(shè)施“空間表征”的建構(gòu)，社會(huì)公眾和周邊居民同樣具備相應(yīng)的知識(shí)基礎(chǔ)和認(rèn)知背景，從而建構(gòu)對(duì)鄰避設(shè)施“空間表征”的界定；同時(shí)，對(duì)鄰避設(shè)施“表征空間”的建構(gòu)也并不是地方公眾的專利，決策者和管理者也同樣具有區(qū)域現(xiàn)實(shí)的生活體驗(yàn)和區(qū)域發(fā)展的未來(lái)想象，并在此基礎(chǔ)上形成自身對(duì)“表征空間”的建構(gòu)。在這種鄰避設(shè)施生產(chǎn)過(guò)程中，基于雙重話語(yǔ)的“差異化建構(gòu)”，成為鄰避沖突治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。

五、鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)的包容性治理轉(zhuǎn)型

實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)的包容性治理，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄰避困境的破局之道。包容性治理首先意味著多元利益主體在鄰避設(shè)施建設(shè)中的共同參與，強(qiáng)調(diào)多元利益訴求向鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)中的輸入，包容不同利益主體對(duì)鄰避設(shè)施生產(chǎn)過(guò)程的差異化建構(gòu)；在此基礎(chǔ)上，包容性治理試圖增進(jìn)理解，尋求共識(shí)，且特別強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體利益的關(guān)注。因此，推進(jìn)鄰避設(shè)施生產(chǎn)中的包容性治理，要以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)鄰避設(shè)施生產(chǎn)的空間正義為價(jià)值導(dǎo)向，鼓勵(lì)和保障多元主體平等參與鄰避設(shè)施的空間生產(chǎn)過(guò)程，并且以多元化的空間補(bǔ)償方式維護(hù)弱勢(shì)群體利益，推進(jìn)鄰避設(shè)施共商共建、共擔(dān)共享。

(一)以空間正義作為鄰避包容性治理的價(jià)值追求

空間的社會(huì)轉(zhuǎn)向?yàn)槌鞘邪l(fā)展提出空間正義的價(jià)值追求。在城市鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，空間正義內(nèi)在地包含兩個(gè)方面的價(jià)值內(nèi)核：一是在鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)權(quán)利的保障；二是矯正由鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)所導(dǎo)致的空間非正義。

1.鄰避設(shè)施生產(chǎn)中的權(quán)利保障?？臻g正義意味著在城市空間生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)城市權(quán)利的捍衛(wèi)。城市權(quán)利“是一種高級(jí)的權(quán)利形式，包括實(shí)現(xiàn)自由的權(quán)利、在社會(huì)化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)個(gè)體化的權(quán)利、享有居住環(huán)境的權(quán)利、生活和居住的權(quán)利；同時(shí)也包括參與權(quán)和占有權(quán)(側(cè)重于對(duì)使用價(jià)值的占有而非財(cái)產(chǎn)權(quán))”[11]，簡(jiǎn)而言之，城市權(quán)利就是“一種按照我們的意愿改變和改造城市的權(quán)利”[12]，這并非簡(jiǎn)單的個(gè)人權(quán)利，而是需要圍繞社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行集體政治的塑造。

從這一角度看，鄰避設(shè)施的空間正義要求在“空間實(shí)踐”的維度上，在鄰避設(shè)施的負(fù)外部性下保障地方公眾的環(huán)境權(quán)、居住權(quán)和占有權(quán)；在“空間表征”維度上，實(shí)現(xiàn)公眾的決策參與，公眾所具有的知識(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入對(duì)“空間表征”的建構(gòu)過(guò)程；在“表征空間”維度上，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益、個(gè)性化建構(gòu)與集體利益、社會(huì)共識(shí)之間的平衡。

2.鄰避設(shè)施生產(chǎn)中的空間非正義矯正?？臻g正義的價(jià)值導(dǎo)向還要求消解城市空間生產(chǎn)中形成的空間性非正義。事實(shí)上，“絕對(duì)的、完全的正義是‘烏托邦式’的，是不可能實(shí)現(xiàn)的”[13]。從這個(gè)意義上說(shuō)，空間正義是對(duì)空間性非正義的矯正，使其保持在社會(huì)安全閾值之下。首先，鄰避設(shè)施的空間正義要求矯正負(fù)外部性的空間實(shí)踐導(dǎo)致的污染、風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)福利在空間上的分配非正義。其次，鄰避設(shè)施實(shí)際上是對(duì)其所在空間上公共服務(wù)設(shè)施的附加，不可避免地會(huì)帶來(lái)土地價(jià)值的變動(dòng)，體現(xiàn)在鄰避設(shè)施周邊地價(jià)的下跌與區(qū)域整體地價(jià)的提升。對(duì)此，空間正義要求避免這種地價(jià)的此消彼長(zhǎng)最終演化為基于財(cái)富價(jià)值差異的空間隔離。最后，鄰避設(shè)施的空間正義要求對(duì)地方公眾的心理感知保持敏感和關(guān)注，通過(guò)對(duì)公眾風(fēng)險(xiǎn)的感知和權(quán)利的侵害進(jìn)行補(bǔ)償，避免公眾將鄰避設(shè)施建設(shè)的負(fù)面影響建構(gòu)為一種所屬群體遭到的社會(huì)排斥。從實(shí)現(xiàn)策略上看，鄰避設(shè)施空間正義的權(quán)利路徑側(cè)重于協(xié)商，在追求共識(shí)達(dá)成的過(guò)程中承認(rèn)差異化的權(quán)利訴求，尊重個(gè)體化的利益表達(dá)；鄰避設(shè)施空間正義的矯正路徑側(cè)重于補(bǔ)償，承認(rèn)鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)客觀上對(duì)地方公眾的空間剝奪，并對(duì)后者造成的非正義侵害進(jìn)行彌補(bǔ)。

(二)保障鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)過(guò)程的多元參與

保障鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)過(guò)程的多元參與，要求實(shí)現(xiàn)多元化利益主體在鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)中的利益輸入，正視和承認(rèn)鄰避設(shè)施建設(shè)中存在的利益分歧，以平等對(duì)話增進(jìn)不同立場(chǎng)之間的相互理解。

1.將溝通協(xié)商貫穿于鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)過(guò)程。在鄰避設(shè)施“空間實(shí)踐”的建構(gòu)中，承認(rèn)和正視鄰避設(shè)施所具有的二重屬性；在鄰避設(shè)施“空間表征”的建構(gòu)中，積極推動(dòng)決策者和地方公眾的意見(jiàn)交換，增進(jìn)對(duì)立觀點(diǎn)之間的溝通和相互理解；在“表征空間”的建構(gòu)中，推動(dòng)決策者和地方公眾就區(qū)域定位、未來(lái)愿景、發(fā)展藍(lán)圖和實(shí)現(xiàn)路徑展開(kāi)對(duì)話，在此基礎(chǔ)上尋求區(qū)域發(fā)展共識(shí)。

2.將治理理念貫穿鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)的全環(huán)節(jié)。在鄰避設(shè)施空間生產(chǎn)的早期敏銳判斷和預(yù)測(cè)可能引發(fā)的公眾反對(duì)，通過(guò)制度化和開(kāi)放化的參與機(jī)制，將地方公眾的鄰避情結(jié)化解在鄰避設(shè)施建設(shè)早期[14]。

3.重視鄰避設(shè)施前期規(guī)劃與對(duì)稱式信息溝通。對(duì)于新建居民社區(qū)、新建商業(yè)或產(chǎn)業(yè)區(qū)域等新開(kāi)發(fā)空間而言，在規(guī)劃時(shí)便應(yīng)該考慮到在將來(lái)可預(yù)見(jiàn)的一段時(shí)期內(nèi)周邊有無(wú)鄰避設(shè)施建設(shè)之計(jì)劃，以確保利益相關(guān)者在選擇居住、工作在本區(qū)域時(shí)，能夠在擁有較為充分和對(duì)等的信息條件下進(jìn)行選擇，從而盡可能地減少事后糾紛。在許多鄰避事件中，周邊居民均表示當(dāng)初在購(gòu)房時(shí)并不知道此處今后計(jì)劃建有鄰避設(shè)施，并表示如果事前得知的話，肯定會(huì)慎重考慮是否選擇在此處購(gòu)置房產(chǎn)。

(三)完善鄰避設(shè)施的多元化空間補(bǔ)償方案

空間補(bǔ)償是從結(jié)果層面矯正鄰避設(shè)施負(fù)外部性引發(fā)的空間非正義的有效手段?？臻g補(bǔ)償首先意味著在客觀上，承認(rèn)鄰避設(shè)施建設(shè)對(duì)周邊居民造成了實(shí)質(zhì)上的空間利益剝奪，以及由此引發(fā)的空間非正義；其次，空間補(bǔ)償以物質(zhì)補(bǔ)償為基礎(chǔ)，但不僅限于對(duì)居民風(fēng)險(xiǎn)和損失的貨幣化衡量和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)強(qiáng)調(diào)以多元化的補(bǔ)償方式，從主觀上消解公眾的心理抵觸[15]。

1.增強(qiáng)鄰避設(shè)施本身的空間融入性。研究表明，鄰避設(shè)施外型、顏色、規(guī)模等物理特征也是影響公眾接受度的重要因素，色彩溫和、規(guī)模適宜、外觀友好、與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)的設(shè)計(jì)更能贏得公眾接受[16]。因此，以“環(huán)境友好的”鄰避設(shè)施設(shè)計(jì)增強(qiáng)鄰避設(shè)施本身對(duì)所處環(huán)境的融入性，是鄰避設(shè)施空間補(bǔ)償?shù)囊环N可行手段。

2.對(duì)鄰避設(shè)施進(jìn)行直觀的空間隔離。通過(guò)健康綠色、美麗安全的空間景觀塑造改變鄰避設(shè)施周邊的空間環(huán)境，如通過(guò)在設(shè)施周邊規(guī)劃綠化帶、圍墻等空間景觀，不僅可以將鄰避設(shè)施與周邊環(huán)境進(jìn)行空間隔離，從而增強(qiáng)周邊居民在心理上的安全感，還能夠在物理層面上實(shí)現(xiàn)空間的生態(tài)修復(fù)，避免直接的景觀破壞所造成的不適。

3.推動(dòng)鄰避設(shè)施的“空間置換”。對(duì)于一些專業(yè)人士證明不具備環(huán)境污染和健康威脅，或帶來(lái)的污染與威脅在可規(guī)避范圍內(nèi)的鄰避設(shè)施，將鄰避設(shè)施建在決策者居住(工作)空間附近，或?qū)Q策者遷徙至鄰避設(shè)施附近[17]，能夠有效地證明鄰避設(shè)施的安全性，化解公民的鄰避情結(jié)，從源頭避免鄰避沖突的升級(jí)。

4.基于鄰利設(shè)施生產(chǎn)或就業(yè)促進(jìn)的空間補(bǔ)償。在鄰避設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中，同時(shí)在周邊規(guī)劃具有顯著正外部效益的鄰利設(shè)施，以公共服務(wù)帶動(dòng)土地房產(chǎn)增值和區(qū)域整體效益提升?；蛘咄ㄟ^(guò)鄰避設(shè)施的投入運(yùn)營(yíng)，給設(shè)施所在地增加就業(yè)崗位與就業(yè)機(jī)會(huì)，既可以是鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)本身所需要的、符合設(shè)施所在地勞動(dòng)力素質(zhì)與技能的就業(yè)崗位，也可以是由于設(shè)施運(yùn)營(yíng)、人口增加所引導(dǎo)的相關(guān)行業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，或者小范圍內(nèi)的“商業(yè)鏈條”，從而彌補(bǔ)由鄰避設(shè)施負(fù)外部性所導(dǎo)致的周邊居民財(cái)產(chǎn)損失和生活質(zhì)量的下降。

5.鼓勵(lì)利益相關(guān)者對(duì)鄰避設(shè)施的空間介入。以決策者組織、專業(yè)人士與鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人引導(dǎo)介紹等方式，鼓勵(lì)周邊公眾通過(guò)參觀或參與的方式介入鄰避設(shè)施的運(yùn)營(yíng)過(guò)程，增進(jìn)對(duì)鄰避設(shè)施專業(yè)參數(shù)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程、安全防護(hù)等方面的了解，從而最大限度地消除由于信息不對(duì)稱或“未知”所帶來(lái)的不安全感。