權(quán)力協(xié)同監(jiān)督：理論內(nèi)涵、現(xiàn)實梗阻與實現(xiàn)路徑

◎陳 希

◎李 靖(吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春130012)

“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力”[1]。黨的十九大報告明確了未來權(quán)力監(jiān)督工作的思路，“增強(qiáng)監(jiān)督合力”這一指導(dǎo)思想為新時代我國權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)與完善提供重要依循?！霸鰪?qiáng)監(jiān)督合力”的本質(zhì)是各監(jiān)督主體的監(jiān)督力量作用于共同方向，所以踐行這一思想的路徑即為提升各監(jiān)督主體間的協(xié)同性。學(xué)界關(guān)于權(quán)力監(jiān)督協(xié)同性的研究未有清晰的概念界說與具有系統(tǒng)性的理論解讀。基于此，本文提出“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”理念，以系統(tǒng)論這一成熟的理論視角探尋其理論內(nèi)涵，并論述現(xiàn)階段“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”的現(xiàn)實梗阻與實現(xiàn)路徑，以期對推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督的理論延伸和實踐發(fā)展有所助益。

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

既有研究提供具有價值的學(xué)理啟示，奠定本文的研究基礎(chǔ)。本文對“權(quán)力監(jiān)督的協(xié)同性”的相關(guān)研究進(jìn)行梳理，整合為以下三個層次：

第一，關(guān)于反腐倡廉協(xié)同性問題的研究。反腐倡廉是權(quán)力監(jiān)督的重要組成部分，其本質(zhì)即為對權(quán)力的監(jiān)督。有鑒于此，為保證文獻(xiàn)梳理的全面性，本文將其納入前期文獻(xiàn)基礎(chǔ)中。相關(guān)研究以反腐倡廉中的協(xié)同路徑與實效性等問題為聚焦點，從權(quán)力監(jiān)督的主體、路徑與保障等角度闡述反腐倡廉中的協(xié)同理念與推進(jìn)舉措。如高新平認(rèn)為，反腐倡廉的協(xié)同主要呈現(xiàn)為預(yù)防、懲治、監(jiān)督、教育功能的實現(xiàn)能力之間的正協(xié)同樣態(tài)[2]；任鐵纓從反腐敗工作中社會與權(quán)力監(jiān)督部門的協(xié)同來闡述社會監(jiān)督的重要意義、主體界定及發(fā)展趨勢[3]。

第二，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督協(xié)同性問題的整體性研究。相關(guān)研究以權(quán)力監(jiān)督協(xié)同性作為探討客體，從監(jiān)督力量整合理念、協(xié)同監(jiān)督的困境及部分監(jiān)督主體的聯(lián)動路徑等維度展開學(xué)術(shù)分析。如李輝和蔡琳慧分析行政權(quán)力監(jiān)督當(dāng)前存在的結(jié)構(gòu)性與功能性困境，并從司法獨立及監(jiān)督權(quán)向人大整合等維度重構(gòu)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)[4]；張淑瑛則從成效均衡、聯(lián)動與合作機(jī)制不足等方面探討協(xié)同監(jiān)督的機(jī)制問題，并提出從監(jiān)督統(tǒng)領(lǐng)、信息共享及監(jiān)督保障等三個方面構(gòu)建協(xié)同監(jiān)督機(jī)制[5]。

第三，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督中個別監(jiān)督主體間協(xié)同的相關(guān)研究。主要包括某一監(jiān)督主體與其他監(jiān)督主體間的協(xié)同及針對某一監(jiān)督客體形成的協(xié)同監(jiān)督。如曹光煜關(guān)注新媒體與傳統(tǒng)媒體融合、加強(qiáng)監(jiān)督功能引導(dǎo)及其與其他監(jiān)督模式對接等方面內(nèi)容，構(gòu)建新媒體監(jiān)督與其他監(jiān)督模式形成協(xié)同監(jiān)督的可行路徑[6]；李玉才和唐鳴探討對村干部進(jìn)行的權(quán)力監(jiān)督中存在的多元隔離現(xiàn)狀，并構(gòu)建重構(gòu)多元監(jiān)督主體協(xié)同結(jié)構(gòu)的可行路徑[7]。

既有研究不乏真知灼見，但仍有較大探索空間，一是多數(shù)研究對主體、客體做出限定，研究對象具有局限性，難以涵蓋“權(quán)力監(jiān)督的協(xié)同性”這一議題的全部內(nèi)涵；二是既有研究貼近實踐，問題意識較強(qiáng)，但缺乏理論深度。理論源于人類的思辨智慧與現(xiàn)實經(jīng)驗，基于理論視角的闡述可以深化對問題的認(rèn)識。結(jié)合研究現(xiàn)狀可知，提升“權(quán)力監(jiān)督的協(xié)同性”這一思想亟待學(xué)術(shù)界立足具有整體性的理論視角進(jìn)行深度解讀。

基于對既有研究的總結(jié)與評析，本文結(jié)合權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)實需求，以成熟的理論為視角，通過構(gòu)建“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”理念來回應(yīng)“提升權(quán)力監(jiān)督協(xié)同性”這一現(xiàn)實命題。“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”理念以系統(tǒng)論作為理論視角，可以更為清晰地表征協(xié)同監(jiān)督在監(jiān)督有效性和監(jiān)督覆蓋范疇等方面對傳統(tǒng)監(jiān)督模式的超越，并系統(tǒng)性地闡述協(xié)同監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的核心理念、運作機(jī)理和現(xiàn)實意義，從而為權(quán)力監(jiān)督工作的有序推進(jìn)提供理論層面的引導(dǎo)與依循。具體而言，一方面，“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”理念下形成的監(jiān)督體系與“系統(tǒng)”的本質(zhì)屬性契合，基于系統(tǒng)論視角可以更為科學(xué)地呈現(xiàn)權(quán)力協(xié)同監(jiān)督體系的基本結(jié)構(gòu)與運作機(jī)理。系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)是由具有特定功能、相互間有機(jī)聯(lián)系的要素構(gòu)成的整體，具有環(huán)境依存性，與環(huán)境的互動影響著系統(tǒng)的功能與發(fā)展[8]。“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”所形成的監(jiān)督體系包含多個監(jiān)督主體，各監(jiān)督主體是監(jiān)督體系中的核心要素，通過監(jiān)督實踐形成有機(jī)整體，這一整體與法律制度、政治文化等外部環(huán)境發(fā)生互動，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督的效果。“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”所形成的監(jiān)督體系從要素、系統(tǒng)、環(huán)境及其相互關(guān)系等方面契合“系統(tǒng)”的本質(zhì)屬性，可以通過系統(tǒng)論視角展開更為科學(xué)的理論審視。另一方面，系統(tǒng)論中關(guān)于“協(xié)同”的闡釋可以使“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”理念內(nèi)核的厘定更為明晰。系統(tǒng)論認(rèn)為，各要素間的有效協(xié)同能夠形成一種整體效應(yīng)，系統(tǒng)包含其所有組成部分及相互關(guān)系，系統(tǒng)整體比單一子系統(tǒng)的功能更強(qiáng)大[9]。這一論述可以較好地解釋“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”理念中“協(xié)同”的內(nèi)涵，使理念的闡釋更具深度。

二、權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的理論內(nèi)涵——基于系統(tǒng)論的視角

權(quán)力是影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的態(tài)度或行為的能力[10]，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為支配他人或組織的能力。孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，人們使用權(quán)力直到遇到界限的地方才休止”[11]。權(quán)力作為一種具有自我擴(kuò)張屬性的支配性力量，應(yīng)通過不斷優(yōu)化監(jiān)督理念與模式實現(xiàn)對其有效規(guī)約?！皺?quán)力協(xié)同監(jiān)督”作為超越傳統(tǒng)監(jiān)督模式的新理念，其核心在于通過“協(xié)同”織密權(quán)力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。有鑒于此，應(yīng)以現(xiàn)實需求為導(dǎo)向，以系統(tǒng)理論為支撐，在明晰“協(xié)同”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，界定“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”的理論內(nèi)涵。

一方面，從現(xiàn)實需求維度揭示“協(xié)同”內(nèi)涵。黨的十九大報告提出新時代權(quán)力監(jiān)督工作的方針，通過對黨的十九大報告相關(guān)論斷的分析可知，未來的權(quán)力監(jiān)督工作應(yīng)具備三大核心特征，即黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋及權(quán)威高效。具體而言，一是監(jiān)督體系的構(gòu)建與運行應(yīng)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，在黨的統(tǒng)一指揮下，各監(jiān)督主體合理配置分工，形成目標(biāo)明確、層次有序、角色清晰的監(jiān)督體系，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義本質(zhì)特征的優(yōu)勢。二是各監(jiān)督主體通過有效協(xié)同搭建起更為嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使監(jiān)督力量延伸到權(quán)力運行的各個場域，實現(xiàn)監(jiān)督范圍的全覆蓋。三是在監(jiān)督合力形成過程中，單一主體的監(jiān)督效力能夠通過整合得到優(yōu)化，各方積極協(xié)作，提升整體監(jiān)督效能，使權(quán)力監(jiān)督呈現(xiàn)出“1+1＞2”的加和性，亦使監(jiān)督體系更權(quán)威高效。這三大特征體現(xiàn)出新時代權(quán)力監(jiān)督工作的首要原則、本質(zhì)屬性與目標(biāo)取向，應(yīng)有機(jī)整合到“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”理念中。

另一方面，從系統(tǒng)理論維度表征“協(xié)同”內(nèi)涵。系統(tǒng)論的“整體協(xié)同律”認(rèn)為，系統(tǒng)在發(fā)展過程中各部分間、部分與整體間的協(xié)同作用可以形成系統(tǒng)整體的協(xié)同運動，其關(guān)鍵條件在于系統(tǒng)內(nèi)各部分間的有機(jī)聯(lián)系、協(xié)作與配合，以及系統(tǒng)與外部環(huán)境的有機(jī)聯(lián)系、適應(yīng)與協(xié)調(diào)[12]。而“系統(tǒng)是由各要素按一定方式構(gòu)成的有機(jī)整體，要素作為整體的部分，要素與整體、環(huán)境以及各要素間相互聯(lián)系、作用，使系統(tǒng)整體呈現(xiàn)各個要素所沒有的新的質(zhì)，具有構(gòu)成部分所不具有的功能”[13]。要素與要素間關(guān)系、要素與系統(tǒng)間關(guān)系、系統(tǒng)與環(huán)境間關(guān)系構(gòu)成系統(tǒng)整體協(xié)同的核心要件，覆蓋系統(tǒng)內(nèi)部與外部活動的全部范疇，揭示系統(tǒng)形成、發(fā)展與運行的規(guī)律?！皺?quán)力協(xié)同監(jiān)督”理念的構(gòu)建，也應(yīng)從要素與要素的互動、要素與系統(tǒng)的互動及系統(tǒng)與環(huán)境的互動等三個方面出發(fā)。

基于上述分析，本文將“權(quán)力協(xié)同監(jiān)督”的基本理念界定為：在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以全面覆蓋、權(quán)威高效為目標(biāo)導(dǎo)向，通過各監(jiān)督主體間有機(jī)聯(lián)系、協(xié)作、配合及加強(qiáng)與外部環(huán)境的聯(lián)系、適應(yīng)、協(xié)調(diào)，來實現(xiàn)對公職人員或機(jī)構(gòu)影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的能力的有效監(jiān)督。權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵由如下三個部分構(gòu)成：

(一)協(xié)同監(jiān)督的層次序列

系統(tǒng)論認(rèn)為，不同要素構(gòu)成系統(tǒng)內(nèi)不同層次，對于系統(tǒng)發(fā)揮不同作用。只有系統(tǒng)中各監(jiān)督主體的功能配置及由此形成的層次序列結(jié)構(gòu)合理、主次有序，各主體按照層次序列各司其職，系統(tǒng)的整體功能才能得到有效發(fā)揮[14]56。具體到權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵構(gòu)成，這一理論體現(xiàn)為協(xié)同監(jiān)督過程中形成的層次序列及各監(jiān)督主體在其中的角色扮演?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，“在黨和國家的機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)當(dāng)秉持優(yōu)化協(xié)同高效這一原則，具體而言，優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢”[15]，這一表述凸顯科學(xué)合理的整體結(jié)構(gòu)的重要性。權(quán)力協(xié)同監(jiān)督體系的整體結(jié)構(gòu)為系統(tǒng)內(nèi)各監(jiān)督主體的相互協(xié)作提供指引框架，只有系統(tǒng)內(nèi)形成理念科學(xué)、原則明確的層次序列，且各部分均能較好地依循這一序列扮演自身角色，權(quán)力監(jiān)督才能實現(xiàn)協(xié)同高效。

(二)協(xié)同主體間的銜接路徑

系統(tǒng)論認(rèn)為，要素與要素間的關(guān)系構(gòu)成系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與其質(zhì)的規(guī)定性是密切聯(lián)系的范疇，即系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)的性質(zhì)。系統(tǒng)要維持自身的協(xié)同屬性，就需要為要素間的互動提供有效路徑。具體到權(quán)力協(xié)同監(jiān)督方面，只有各監(jiān)督主體能夠通過監(jiān)督中的線索收集、信息共享、共同巡視、案件審理、監(jiān)督問責(zé)及建議轉(zhuǎn)化等銜接路徑實現(xiàn)有效協(xié)同，才能最終達(dá)成權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的整體效應(yīng)。根據(jù)各監(jiān)督主體的特征，有學(xué)者將權(quán)力監(jiān)督主體分為黨政權(quán)力監(jiān)督體系主體與社會權(quán)力監(jiān)督體系主體。前者主要指黨和國家政權(quán)系統(tǒng)中的監(jiān)督主體，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等；而后者主要指黨政系統(tǒng)外的監(jiān)督主體，包括政協(xié)監(jiān)督與公民監(jiān)督等[16]。結(jié)合這一分類及權(quán)力監(jiān)督中的實踐，本文將協(xié)同主體間的銜接路徑按主體的類型學(xué)劃分標(biāo)準(zhǔn)具體化，包括黨政權(quán)力監(jiān)督體系中各主體間協(xié)同、黨政與社會權(quán)力監(jiān)督體系間各主體協(xié)同及社會權(quán)力監(jiān)督體系中各主體間協(xié)同等三個方面銜接路徑。銜接路徑的暢通，可以促進(jìn)各監(jiān)督主體實現(xiàn)雙邊或多邊協(xié)同。

(三)協(xié)同監(jiān)督的外部環(huán)境

根據(jù)系統(tǒng)論中系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系原理，環(huán)境是系統(tǒng)整體保持穩(wěn)定和發(fā)展的必要條件，二者通過信息、能量等形式的交換完成互動[14]47-48。法律制度與政治文化是政治系統(tǒng)中的重要組成部分，前者作為正式制度，以剛性規(guī)制為基本特征，為個體行為提供實體性與程序性規(guī)范，并通過指引、強(qiáng)制及教育功能的發(fā)揮維護(hù)政治秩序；后者作為非正式制度，作用方式具有彈性約束、潛移默化及長效作用等特征，通過調(diào)節(jié)個體心理影響其行為。法律制度與政治文化相輔相成，共同構(gòu)成各政治行為主體之外的環(huán)境。具體到權(quán)力協(xié)同監(jiān)督方面，法律制度為有效規(guī)范、引導(dǎo)各監(jiān)督主體的行為提供剛性約束；而政治文化則通過教化、引導(dǎo)及自我強(qiáng)化等方式作用于監(jiān)督行為，二者相互補(bǔ)充，作為外部環(huán)境因素對權(quán)力協(xié)同監(jiān)督體系產(chǎn)生影響。

三、權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的現(xiàn)實梗阻及形成機(jī)理

權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵構(gòu)成主要包括層次序列、銜接路徑與外部環(huán)境，任何一部分出現(xiàn)梗阻均可能誘發(fā)整體功能的失靈。有鑒于此，本文從這三個部分切入來探析權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的現(xiàn)實梗阻及形成機(jī)理，見圖1。

圖1 權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的現(xiàn)實梗阻及形成機(jī)理

(一)權(quán)力協(xié)同監(jiān)督中的層次序列失序

1.層次框架維度上存在的失序問題

這一問題主要表現(xiàn)為在一定程度上存在黨的領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)同監(jiān)督中作用弱化的現(xiàn)象。系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)產(chǎn)生整體效應(yīng)的重要條件是具有一個強(qiáng)有力的整體吸引子，即具有明確目的性、方向性的終極點，把系統(tǒng)各部分有力地引向同一方向、同一目的點運動[12]。各級黨委作為權(quán)力監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，應(yīng)當(dāng)積極、充分地落實主體責(zé)任，塑造系統(tǒng)中的整體吸引子，將各監(jiān)督主體有力引導(dǎo)至同一方向，使其圍繞共同監(jiān)督目標(biāo)分工協(xié)作。但當(dāng)前各級黨委對于各權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的政治、組織與思想領(lǐng)導(dǎo)仍有強(qiáng)化空間，黨對于各監(jiān)督主體的政治把握、統(tǒng)籌組織及思想動員等方面的機(jī)制尚不健全，部分領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)僅停留在對理念、方式的原則性指導(dǎo)，具體操作性指導(dǎo)闕如。這種現(xiàn)象使黨委在權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的過程中無法充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致權(quán)力協(xié)同監(jiān)督中層次框架維度的失序。

2.各監(jiān)督主體角色意識淡薄導(dǎo)致的失序問題

層次排序?qū)τ谙到y(tǒng)的作用不僅依托層次框架，還需要具備角色意識的各監(jiān)督主體在框架中發(fā)揮各自功能。在權(quán)力協(xié)同監(jiān)督體系中，各監(jiān)督主體所扮演的角色具有雙重內(nèi)涵，一方面，應(yīng)有效行使自身監(jiān)督權(quán)力(權(quán)利)，嚴(yán)格履行自身監(jiān)督責(zé)任(義務(wù))；另一方面，則應(yīng)在完成前者的基礎(chǔ)上，與其他監(jiān)督主體進(jìn)行精確分工與密切協(xié)作。但由于社會原子化與價值多元化等現(xiàn)象的影響，個體與社會疏離，社會凝聚力降低，阻礙公民之間的信任、合作及共同目標(biāo)的形成[17]，在權(quán)力協(xié)同監(jiān)督體系中，部分監(jiān)督主體的角色意識也受到削弱，導(dǎo)致各監(jiān)督主體參與協(xié)同監(jiān)督的普遍共識模糊。有學(xué)者基于統(tǒng)計指出，2013年3月至2015年3月，山西省1/5的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個案件都未查處，基層各類問題的發(fā)現(xiàn)往往來自上級的巡視[18]，這一數(shù)據(jù)表明部分監(jiān)督者角色意識淡薄，未能積極履行責(zé)任與義務(wù)。

(二)監(jiān)督主體間互動路徑銜接梗阻

1.黨政權(quán)力監(jiān)督體系中各主體間協(xié)同受阻

黨政權(quán)力監(jiān)督體系是組織性較強(qiáng)的監(jiān)督力量，其中各個主體的分工與權(quán)力配置不同，只有實現(xiàn)高效協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，黨政權(quán)力監(jiān)督體系才能發(fā)揮整體效能。當(dāng)前，黨政權(quán)力監(jiān)督體系中的各監(jiān)督主體在實踐中暴露的問題，嚴(yán)重阻礙各主體間的協(xié)同。一是在同體監(jiān)督中，因為待遇等歸屬問題而導(dǎo)致的銜接梗阻。例如，審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察及派駐監(jiān)督等監(jiān)督形式的責(zé)任部門因為與本級領(lǐng)導(dǎo)班子存在隸屬關(guān)系，編制、工資與組織關(guān)系等均落在本級部門，面對被監(jiān)督者即是領(lǐng)導(dǎo)班子成員等情況，高效監(jiān)督往往會間接影響部門績效與監(jiān)督者權(quán)益，這些情況導(dǎo)致其在協(xié)同其他部門監(jiān)督時有所顧慮，在信息共享、協(xié)同辦案及建議轉(zhuǎn)化等方面受到干擾。二是異體監(jiān)督難以介入監(jiān)督核心場域的銜接梗阻。異體監(jiān)督主要包括人大監(jiān)督與司法監(jiān)督，后者是事后監(jiān)督，事前、事中監(jiān)督主要由人大機(jī)關(guān)承擔(dān)。與人大在異體監(jiān)督中的重要地位相脫節(jié)的是，當(dāng)前人大機(jī)關(guān)與黨政權(quán)力體系中其他監(jiān)督主體在信息共享、監(jiān)督協(xié)助等方面的協(xié)同機(jī)制缺失，各方依循的監(jiān)督框架還是單方面的政策法規(guī)，對于協(xié)同中出現(xiàn)的問題亦缺乏成熟的問責(zé)機(jī)制。

2.黨政與社會權(quán)力監(jiān)督體系中各監(jiān)督主體間銜接不暢

社會權(quán)力監(jiān)督主體一般不具備對權(quán)力的剛性規(guī)制能力，但可以作為信息源，彌補(bǔ)其他監(jiān)督部門信息獲取能力的不足，亦可對權(quán)力監(jiān)督部門施壓，倒逼其認(rèn)真履職?，F(xiàn)階段，社會與黨政權(quán)力監(jiān)督主體的協(xié)同存在阻礙。一是在與同級權(quán)力監(jiān)督部門協(xié)同中，部門內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜，同一部門人員數(shù)量較少，“相互之間很熟悉，在工作中需要相互支持，形成你幫我扶的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”[19]，部分貪腐者利用親情、友情、鄉(xiāng)情等形成的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，彼此結(jié)成利益聯(lián)盟[20]。部分權(quán)力監(jiān)督者由于立場不堅定，最終淪落到與貪腐者相互勾結(jié)的境地，如利用職務(wù)之便充當(dāng)貪腐者的保護(hù)傘或消極行使監(jiān)督權(quán)力，使自身與其他監(jiān)督主體協(xié)同的可能性降低。二是由于我國當(dāng)前權(quán)力監(jiān)督部門的管理依循科層制，上級權(quán)力監(jiān)督部門的監(jiān)督權(quán)力與公民的監(jiān)督權(quán)利相結(jié)合，形成上下互動的監(jiān)督網(wǎng)。但科層組織的典型特征是權(quán)力自上而下層層授予，責(zé)任卻自下而上層層分擔(dān)，上下級間通過權(quán)責(zé)分割形成“合作關(guān)系”，并依托這種關(guān)系共同完成組織目標(biāo)[21]。在這種“合作關(guān)系”與共同目標(biāo)的作用下，地方與基層上下級產(chǎn)生“利益共謀”①學(xué)者周雪光認(rèn)為，鑒于上下級政府間的利益同構(gòu)，本級政府為保證獲得良好績效評價，往往存在與下級政府形成利益共同體的傾向，其典型表現(xiàn)即為政府間的“利益共謀”。參見：周雪光.基層政府間的共謀現(xiàn)象——一個政府行為的制度邏輯[J].社會學(xué)研究，2008，(6)：1-21.現(xiàn)象，使權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利監(jiān)督的協(xié)同遭到破壞。

3.社會權(quán)力監(jiān)督體系中的監(jiān)督資源尚未有效整合

隨著反腐倡廉工作的持續(xù)推進(jìn)，權(quán)力異化呈現(xiàn)隱蔽化、多樣化等趨勢，要保證監(jiān)督的有效性，公民這一監(jiān)督主體須支付相當(dāng)?shù)臅r間與物質(zhì)成本，還應(yīng)具備較高水平的監(jiān)督技能與法律、政治素養(yǎng)。然而，公民受教育程度與經(jīng)濟(jì)水平參差不齊，時間、精力亦有限，在權(quán)力監(jiān)督實踐中，需要來自社會權(quán)力監(jiān)督體系中其他監(jiān)督主體的協(xié)助來實現(xiàn)監(jiān)督資源整合。針對這一現(xiàn)實需求，各類社會組織應(yīng)發(fā)揮第三方身份的優(yōu)勢，在政策解讀、法律援助及困難救助等方面協(xié)助公民監(jiān)督。但當(dāng)前我國各類社會組織發(fā)育不完善，協(xié)助公民監(jiān)督的能力低下；此外，政府較少對二者的協(xié)同給予政策支持，使社會權(quán)力監(jiān)督體系在社會動員、組織建設(shè)及監(jiān)督管理等方面存在較大缺陷，不利于社會權(quán)力監(jiān)督體系各主體間的協(xié)同。

(三)法律制度與政治文化缺陷形成外部性干擾

1.法律制度中關(guān)于隱私信息保護(hù)的規(guī)定亟待完善

協(xié)同意味著監(jiān)督行為涵蓋更多監(jiān)督主體，如信息管理與保護(hù)制度不健全，協(xié)同即意味著監(jiān)督者信息泄露乃至受到打擊報復(fù)的可能性增大，這將極大地提高監(jiān)督者參與協(xié)同監(jiān)督的風(fēng)險成本，削弱其參與的積極性。由此可見，在熟人社會中，避免人情網(wǎng)絡(luò)成為監(jiān)督者隱私信息的泄露渠道，保護(hù)監(jiān)督者合法權(quán)益，就成為保障其參與協(xié)同監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。法律是保障監(jiān)督者合法權(quán)益的重要依托，在我國關(guān)于監(jiān)督者申訴權(quán)利的保護(hù)在法律制度層面存在缺陷，現(xiàn)有法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定中關(guān)于舉報人權(quán)利保護(hù)的制度，宣示性多、可操作性少[22]，監(jiān)督者考慮維護(hù)自身所在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或懼怕打擊報復(fù)，對主導(dǎo)或參與協(xié)同監(jiān)督缺乏積極性，導(dǎo)致各監(jiān)督主體的整體協(xié)同意愿降低。

2.政治文化環(huán)境中存在協(xié)同監(jiān)督的阻礙因素

伴隨中外文化交流的繁盛與傳統(tǒng)文化的復(fù)興，西方資本主義政治文化與中國傳統(tǒng)政治文化中的糟粕沉渣泛起，如官本位文化、中庸文化、潛規(guī)則文化、極端個人主義及享樂主義等負(fù)面文化以變體形式嵌入當(dāng)前政治文化環(huán)境中，造成權(quán)力監(jiān)督工作者民本意識與責(zé)任意識弱化。具體而言，官本位與潛規(guī)則文化將公職人員視為一種附帶額外資源的身份，官員可以通過潛規(guī)則的方式實現(xiàn)權(quán)力任性與以權(quán)謀私。官本位文化與潛規(guī)則文化往往與特權(quán)思維相勾連，使政策執(zhí)行只強(qiáng)調(diào)服從，忽視公眾獨立人格與合理利益訴求，最終導(dǎo)致不作為、亂作為[23]。中庸文化、極端個人主義及享樂主義所蘊(yùn)含的價值理念則容易使權(quán)力監(jiān)督部門人員或懾于得罪同僚，或由于精神懈怠，在監(jiān)督中采取明哲保身、敷衍應(yīng)對的態(tài)度，割裂權(quán)力與權(quán)利在監(jiān)督中的耦合渠道。

四、權(quán)力協(xié)同監(jiān)督的實現(xiàn)路徑

理論內(nèi)涵與現(xiàn)實梗阻為實現(xiàn)權(quán)力協(xié)同監(jiān)督提供具體導(dǎo)向。有鑒于此，本文依循這一具體導(dǎo)向，從強(qiáng)化層次排序中的框架與意識、完善監(jiān)督主體間銜接路徑及推進(jìn)制度與文化建設(shè)等方面構(gòu)建實現(xiàn)路徑。

(一)以框架優(yōu)化與意識培育強(qiáng)化層次排序功能

1.圍繞黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)化層次排序框架

在政治領(lǐng)導(dǎo)方面，各級黨委應(yīng)把握政治方向，使其他監(jiān)督主體在政治思想與工作作風(fēng)上與黨中央的要求保持一致，并建立監(jiān)督工作匯報機(jī)制，通過常規(guī)工作的階段性匯報與重大問題的實時性匯報強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)。在組織領(lǐng)導(dǎo)上，各級黨委應(yīng)在人大提名基礎(chǔ)上，與監(jiān)察委班子舉行聯(lián)席會議，共同商定后依程序?qū)ΡO(jiān)察官等干部進(jìn)行人事任免，既保證紀(jì)委、監(jiān)察委等部門權(quán)力行使的獨立性，又能較好地落實黨委的主體責(zé)任。在思想領(lǐng)導(dǎo)上，可以通過召開黨的民主生活會，強(qiáng)化對其他監(jiān)督主體中黨員的思想動員，使具備雙重身份的黨員能夠帶動其他非黨監(jiān)督者，有效地貫徹黨對于監(jiān)督工作的方針路線。通過強(qiáng)化黨在協(xié)同監(jiān)督體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，增強(qiáng)監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)性與實效性，為形成權(quán)力協(xié)同監(jiān)督格局提供有力支持。

2.通過構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督“共同體”提升各監(jiān)督主體的角色意識

共同體指具有某種共同價值觀、規(guī)范和目標(biāo)的實體，其中每個成員都把共同目標(biāo)當(dāng)作自己的目標(biāo)[24]。面對當(dāng)前社會原子化、利益訴求多樣化及價值理念多元化等趨勢，黨和國家應(yīng)當(dāng)切實推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督“共同體”的構(gòu)建，以政治生態(tài)中各監(jiān)督主體的利益與情感等為聯(lián)結(jié)紐帶，以“增強(qiáng)監(jiān)督合力”“監(jiān)督權(quán)威高效”為共同目標(biāo)，凝聚各監(jiān)督主體的廣泛共識，培育積極協(xié)同的監(jiān)督氛圍。構(gòu)建權(quán)力協(xié)同監(jiān)督“共同體”的核心路徑在于培育各監(jiān)督主體的共同體素質(zhì)，這需要使各監(jiān)督主體將自身視為共同體中的一員，在監(jiān)督中積極行使權(quán)力與權(quán)利、履行義務(wù)，以共同目標(biāo)作為監(jiān)督工作的具體依循，通過與其他監(jiān)督主體的共同協(xié)作達(dá)成目標(biāo)。

(二)以銜接路徑的完善推動主體間多元耦合

1.理順各監(jiān)督主體間權(quán)力關(guān)系

一是厘清待遇等歸屬關(guān)系，提升同體監(jiān)督獨立性。權(quán)力監(jiān)督工作者一般具備較高的政治素質(zhì)與職業(yè)素養(yǎng)，也有合理的利益訴求。編制、工資、福利及升遷等是權(quán)力監(jiān)督工作者履職的重要動機(jī)之一，應(yīng)避免其因為無法滿足自身的合理利益訴求而產(chǎn)生后顧之憂。有鑒于此，應(yīng)將編制管理、資金撥付、福利發(fā)放及人員升遷等由上級紀(jì)委、監(jiān)察委統(tǒng)一調(diào)配，并聯(lián)動上級組織、財政等部門歸口管理，解除監(jiān)督者的后顧之憂。二是完善聯(lián)動介入制度，增強(qiáng)異體監(jiān)督實效性。應(yīng)強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會的功能，如加緊推進(jìn)各級紀(jì)委、監(jiān)察委的合署辦公；疏通人大常委與紀(jì)委、監(jiān)察委的銜接路徑，如強(qiáng)化雙邊或多邊信息共享、人大督察問責(zé)機(jī)制及人大建議轉(zhuǎn)化機(jī)制等，建立在監(jiān)督過程中失職情況的判定與問責(zé)機(jī)制，保障黨政權(quán)力監(jiān)督體系中的異體監(jiān)督力量能夠聯(lián)動介入監(jiān)督實踐。

2.破解利益同構(gòu)與人情網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致的協(xié)同失靈

一是強(qiáng)化各級紀(jì)委與監(jiān)察委合署在協(xié)同監(jiān)督中的主干地位，以紀(jì)委、監(jiān)察委為核心力量，圍繞其進(jìn)行功能整合，推動其他監(jiān)督主體與之有效銜接。如可構(gòu)建紀(jì)委與監(jiān)察委的雙軌巡察機(jī)制，強(qiáng)化紀(jì)委、監(jiān)察委網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、舉報平臺建設(shè)，使黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督通過自上而下與自下而上兩種方式，充分與民主監(jiān)督、公民監(jiān)督及輿論監(jiān)督相銜接，破解利益同構(gòu)與人情網(wǎng)絡(luò)帶來的阻礙。二是通過優(yōu)化考評體系倒逼地方及黨政權(quán)力監(jiān)督體系主體與其他監(jiān)督主體的協(xié)同。對協(xié)同監(jiān)督的考評應(yīng)在理念、內(nèi)容及形式等方面突出對“協(xié)同”的重視，針對協(xié)同監(jiān)督過程中各主體、部門的履職情況設(shè)計獨立的指標(biāo)體系，并從不同監(jiān)督主體處獲取評價信息，為協(xié)同監(jiān)督工作的激勵與獎懲提供依據(jù)，倒逼各級權(quán)力監(jiān)督部門加強(qiáng)與其他主體間的協(xié)同。

3.整合各項社會權(quán)力監(jiān)督資源

一是積極培育具有法律援助能力與監(jiān)督評估能力的社會組織，由上級或本級黨政機(jī)關(guān)提供政策支持，推動形成協(xié)助社會監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)舉報的律師團(tuán)體、公益協(xié)助組織及第三方評估機(jī)構(gòu)等，為監(jiān)督、舉報濫用權(quán)力者提供專業(yè)的咨詢與協(xié)助服務(wù)。二是各級黨組織與政府在積極推動社會組織建設(shè)的同時，應(yīng)加以引導(dǎo)與監(jiān)管。政府可以出臺特定的管理條例與實施細(xì)則來規(guī)范社會組織參與監(jiān)督的行為，設(shè)定合理的準(zhǔn)入門檻與評估機(jī)制，通過建立激勵機(jī)制與協(xié)同平臺來推動政府部門、社會組織、社會公眾等在監(jiān)督中的協(xié)同。

(三)以法律制度與政治文化建設(shè)強(qiáng)化外部性支撐

1.健全隱私保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定

解決打擊報復(fù)問題，應(yīng)從事前防范、事中監(jiān)控與事后救濟(jì)等三個方面采取措施。一方面，完善監(jiān)督者隱私信息管理的法律規(guī)定。人情網(wǎng)絡(luò)的不當(dāng)利用是打擊報復(fù)的形成條件，監(jiān)督者的隱私信息正是通過人情網(wǎng)絡(luò)流入被監(jiān)督者、被舉報者手中，使打擊報復(fù)成為可能。有鑒于此，應(yīng)強(qiáng)化對監(jiān)督者隱私信息的管理與保護(hù)，通過修訂法律法規(guī)，適度擴(kuò)大信息保護(hù)范圍，并細(xì)化規(guī)定，提升程序的操作性，對隱私信息泄露進(jìn)行過程監(jiān)控與風(fēng)險防控，化解人情網(wǎng)絡(luò)對監(jiān)督者協(xié)同監(jiān)督意愿的破壞。另一方面，強(qiáng)化對打擊報復(fù)行為責(zé)任方的追責(zé)與受害方的救濟(jì)?，F(xiàn)行法律法規(guī)對該問題的相關(guān)規(guī)定尚不完善，這為打擊報復(fù)行為的出現(xiàn)打開方便之門。從法律、政策與機(jī)制等多方面針對各監(jiān)督主體可能遭受的打擊報復(fù)行為進(jìn)行問責(zé)與救濟(jì)，免除各監(jiān)督主體的后顧之憂，保障其參與協(xié)同監(jiān)督的積極性。

2.優(yōu)化外部政治文化環(huán)境

官本位、潛規(guī)則以及極端個人主義等糟粕文化的核心作用機(jī)理在于，使監(jiān)督工作者對身份與權(quán)力屬性界定產(chǎn)生認(rèn)知偏差與價值偏位，對其糾偏需要通過政治認(rèn)知與價值的重新錨定。一方面，樹立權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的政治認(rèn)知，避免權(quán)責(zé)脫節(jié)。公共行政人員作為一種代理人角色，包括復(fù)雜的責(zé)任內(nèi)容，即對多種委托人負(fù)責(zé)，包括組織的上級、政府官員、職業(yè)性協(xié)會和公民[25]。黨委成員、紀(jì)檢監(jiān)察干部、人大代表及審計干部等權(quán)力監(jiān)督者在行使權(quán)力的同時，必須嚴(yán)格履行相應(yīng)責(zé)任，將特權(quán)思想與等級思想等文化糟粕與自身認(rèn)知結(jié)構(gòu)相剝離，按照黨規(guī)國法中的實體性與程序性要求，杜絕“為官不為”等失職、瀆職行為。另一方面，強(qiáng)化以民為本的價值排序標(biāo)準(zhǔn)，避免價值體系混亂?！罢巫杂衅渑袦?zhǔn)，而這些判準(zhǔn)可以特有的方式表達(dá)出來”[26]，政治價值即屬于一種評判標(biāo)準(zhǔn)的表達(dá)方式，其為人們對社會政治現(xiàn)象的評價提供基本的價值標(biāo)準(zhǔn)，并且通過滿足人們的價值需求來使其獲得認(rèn)同。這要求政治文化將以民為本的用權(quán)理念置于價值體系的首要位階，以這一價值理念統(tǒng)合其他政治價值，并通過文化符號與生活實踐的緊密結(jié)合提升文化歸屬感，提升以民為本等政治價值的認(rèn)同水平[27]。