多元化投融資機(jī)制的國際經(jīng)驗及啟示

杜錦偉

摘 要：長期以來，我國地方投融資主要靠地方政府主導(dǎo)，依靠地方融資平臺發(fā)行城投債，造成了大量或有負(fù)債，地方財政承擔(dān)了很大部分負(fù)有擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)，由此放大了系統(tǒng)性風(fēng)險。要改變這種不可持續(xù)的地方投融資機(jī)制，就必須多渠道廣泛地引入社會資本和金融資金。學(xué)習(xí)借鑒國外成熟的地方政府投融資理論與實(shí)踐，總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗與教訓(xùn)對于科學(xué)構(gòu)建我國地方政府投融資管理模式具有較強(qiáng)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：多元化 投融資機(jī)制 啟示

一、多元化投融資機(jī)制的國際經(jīng)驗

政府財政撥款。政府財政撥款是政府投資資金的最直接來源。包括來自中央政府的財政資金轉(zhuǎn)移和地方政府的財政收入。財政撥款主要用于社會效益好、涉及公眾利益而經(jīng)濟(jì)效益差，或者可以取得經(jīng)濟(jì)效益但政府不許收費(fèi)的項目。

發(fā)行政府債券或者專項建設(shè)債券。在美國等國家，發(fā)行地方政府債券是地方政府融資的一個主要途徑。發(fā)行債券一般用于項目建成后可以收費(fèi)的項目，政府往往規(guī)定對這些債券的收益不收所得稅，使購買這類債券的實(shí)際收入高于購買其他債券的收入，以鼓勵公眾購買基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券。

銀行貸款。利用銀行貸款是國外地方政府債務(wù)融資的主要途徑，包括政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款、國際性和地區(qū)性銀行貸款等。銀行貸款融資具有融資金額大、融資速度快、交易費(fèi)用較低等特點(diǎn)，在大型基礎(chǔ)設(shè)施融資中，發(fā)揮著重要作用。

設(shè)立專項基金。這是很多國家籌集政府投資資金來源的一個重要方式。基金的來源包括：一是銀行機(jī)構(gòu)、保險公司的強(qiáng)制性儲蓄及中央和地方政府及公共管理機(jī)構(gòu)的各種公共基金；二是各級政府預(yù)算的一部分。

出售政府企業(yè)資產(chǎn)。出售政府企業(yè)資產(chǎn)，是政府開辟的面向市場籌措建設(shè)資金的新財源。為了扭轉(zhuǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資逐步萎縮的趨勢，產(chǎn)生了一系列轉(zhuǎn)讓政府企業(yè)股權(quán)和鼓勵私人投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的政策。

鼓勵私人部門投資。為了緩解政府投資的不足，近年來，一些原來完全由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目開始鼓勵私人部門參與投資。

土地等國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。在英美等國，有大量的土地屬于國有，土地等國有資產(chǎn)經(jīng)營收益也是國外地方政府融資的一個主要來源。政府經(jīng)營土地的模式為：政府公共投資使城市土地升值，而政府土地經(jīng)營從土地升值中獲得可觀效益，再將其用于進(jìn)一步改善城市環(huán)境的公共投資，形成良性循環(huán)。

二、幾點(diǎn)啟示

正視地方政府的融資需求。目前，我國地方政府在提供諸如道路、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施方面的融資需求巨大，但在我國的財政制度設(shè)計上財權(quán)高度集中于中央政府，地方政府缺乏相對獨(dú)立和完整的資本性支出財力支撐體系，我國《預(yù)算法》限制了地方政府舉債的能力。面對這樣的宏觀和體制環(huán)境，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家在公共項目融資方面的成功經(jīng)驗，為地方政府融資開辟多元化的渠道。

大膽探索城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的BOT融資新模式。為了防止出現(xiàn)建設(shè)過分依賴財政撥款和商業(yè)銀行貸款的問題，我們認(rèn)為有必要借鑒BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）項目融資模式進(jìn)行大膽探索創(chuàng)新，開辟城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的新模式。該模式不動用政府資金，成功將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給投資企業(yè)，為民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施開辟了新的渠道。

積極探索試行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化的新模式。允許城投集團(tuán)負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有選擇地針對城市改造、交通道路建設(shè)、城市污水治理等能產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行證券化，這不但可以緩解城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，減輕財政支出，還可以支持基建單位在短期內(nèi)收回項目投資，加快資金周轉(zhuǎn)。

開展城鎮(zhèn)化建設(shè)債券發(fā)行試點(diǎn)。中央代理發(fā)行地方政府債券的具體用途包括保障性安居工程，農(nóng)村民生和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生，教育文化等社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)工程，地震災(zāi)后恢復(fù)重建以及其他涉及民生的項目建設(shè)和配套。一部分是和城市建設(shè)相關(guān)的，可以在一定程度上滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。因此，政府可以開展城鎮(zhèn)化建設(shè)債券發(fā)行試點(diǎn)，讓地方債券發(fā)行逐步成為一種常態(tài)，并進(jìn)一步完善地方債券的發(fā)行機(jī)制、定價機(jī)制及二級市場流通渠道等問題。

鼓勵民間資本進(jìn)入公共項目建設(shè)領(lǐng)域。應(yīng)降低民間資本進(jìn)入公共建設(shè)領(lǐng)域的限制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府的角色逐漸從公共項目的直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)楣岔椖康囊?guī)劃者和監(jiān)管者。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，鼓勵民間資本參與公共項目投資，有效調(diào)動民間資本投資公共項目的熱情，建立公共資金和民間資金高效配合的體制。

發(fā)揮窗口指導(dǎo)作用，正向激勵金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。人民銀行要擴(kuò)大貼息貸款政策范圍，對城鎮(zhèn)化建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)給予貼息貸款支持；發(fā)揮窗口指導(dǎo)作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)把更多的資金投向中小城市建設(shè)。各金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，積極探索并找準(zhǔn)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的切入點(diǎn)，支持城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。