區(qū)域普通高中發(fā)展結(jié)構(gòu)布局調(diào)整的探索與思考

鄧云鋒

高中教育是連接九年義務(wù)教育和高等教育的重要紐帶，在國民教育體系中具有承上啟下的重要作用，是建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要支撐。研究表明，高中教育不僅能顯著提高長期布勺儀收入，也會為社會創(chuàng)造極大的外部性收益（如更低的犯罪率、更高的創(chuàng)新能力）。高中階段也是學(xué)生個性形成、自主發(fā)展的關(guān)鍵時期，是學(xué)生形成世界觀、人生觀和價值觀的關(guān)鍵時期，為學(xué)生適應(yīng)社會生活、高等教育和職業(yè)發(fā)展做好準(zhǔn)備，培養(yǎng)學(xué)生面向未來的技能。

黨的十八大以來，我國高中教育取得了較大發(fā)展，辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，2016年全國高中階段教育毛人學(xué)率達(dá)87.5%。學(xué)校條件逐步改善，教育質(zhì)量穩(wěn)步提升，普及水平不斷提高。但是，我國普通高中發(fā)展仍存在一些結(jié)構(gòu)失衡和布局失調(diào)問題，如辦學(xué)特色不明顯、管理體制和辦學(xué)體制僵化、培養(yǎng)的學(xué)生缺乏個性和創(chuàng)新精神與能力等。為實現(xiàn)黨的十九大提出的普及高中階段教育的目標(biāo)、落實立德樹人根本任務(wù)、培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時代新人、加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和建設(shè)教育強(qiáng)國的任務(wù)，迫切需要在區(qū)域?qū)用嫱七M(jìn)普通高中結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整。

管理體制：由“兩級管理”向“一級管理”過渡

當(dāng)前，我國高中教育管理普遍存在市、區(qū)兩級部門交叉管理的現(xiàn)象，市、區(qū)兩級政府的責(zé)任分擔(dān)和工作關(guān)系不明確，損傷了市、區(qū)兩級的積極性。可行的改革思路是將區(qū)管理的普通高中整建制移交市教育局管理，由市教育管理部門統(tǒng)一辦學(xué)管理，承擔(dān)普通高中發(fā)展的主體責(zé)任，發(fā)揮市級政府統(tǒng)籌教育資源的優(yōu)勢。

比如，2015年山東省日照市在主城區(qū)探索實行 “一級管理”體制改革，將普通高中由原來的市、區(qū)兩級管理變?yōu)槭幸患壒芾?。這項管理主體的改革，明確了市區(qū)兩級政府的責(zé)任分擔(dān)，厘清了工作關(guān)系，避免了工作交叉，形成了工作合力，發(fā)揮了市區(qū)兩級政府各自優(yōu)勢。

辦學(xué)權(quán)限：由“統(tǒng)一管理”走向“自主發(fā)展”

引導(dǎo)普通高中由“統(tǒng)一管理”走向“自主發(fā)展”，賦予學(xué)校更大辦學(xué)自主權(quán)。普通高中階段教育的專業(yè)性、教育任務(wù)與內(nèi)容的變化性和復(fù)雜性，客觀上要求學(xué)校擁有更大的辦學(xué)自主權(quán)。同時，自主辦學(xué)也是促進(jìn)高中學(xué)校多樣化、特色化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“管辦評分離”要求，改善教育管理機(jī)構(gòu)的職能，擴(kuò)大學(xué)校自主空間，給予普通高中校長在教師聘用、課程設(shè)置、教材選用、經(jīng)費使用、教學(xué)改革、招生錄取等方面的自主決定權(quán)。在此基礎(chǔ)上，由學(xué)校自主設(shè)計教育教學(xué)改革的方式和策略，制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。

2014年12月，山東省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革的意見》（以下簡稱《意見》），省教育廳和省直有關(guān)部門印發(fā)了20余個配套文件?！兑庖姟诽岢鲆M(jìn)一步簡政放權(quán)，實行管理權(quán)限清單、負(fù)面清單制度，規(guī)范辦學(xué)行為，保障校園安全，全面落實校長負(fù)責(zé)制。目前，山東高中學(xué)校已經(jīng)基本完成章程制定任務(wù)，辦學(xué)自主權(quán)的改革工作已在多市順利推開。在全省范圍推進(jìn)了高中校長“職級制”改革，擴(kuò)大了校長在副校長提名、中層干部聘任、教師聘任等方面的用人權(quán)。青島市印發(fā)了《青島市中小學(xué)校管理辦法》，保證了各中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，在課程開發(fā)、校章制定、人事任免、財政預(yù)算支出等方面放權(quán)于學(xué)校。濰坊市列出了學(xué)校自主管理的5大類34項清單目錄，以清單方式對學(xué)校職責(zé)權(quán)限予以明確。

培養(yǎng)模式：從“干校一面”轉(zhuǎn)向“特色發(fā)展”

長期以來，普通高中教育片面追求升學(xué)率，忽視學(xué)生的全面和個性發(fā)展，導(dǎo)致學(xué)校缺乏辦學(xué)特色，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。學(xué)校特色辦學(xué)體現(xiàn)在辦學(xué)理念、管理模式、辦學(xué)體制、辦學(xué)模式、培養(yǎng)模式、學(xué)校課程、教育環(huán)境、評價方式等多個維度。學(xué)校特色辦學(xué)必須以尊重教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律為前提，以滿足學(xué)生多元學(xué)習(xí)需要、提高學(xué)生核心素養(yǎng)為目標(biāo)。

高中教育應(yīng)該是一種選擇性教育而不是篩選性教育。普通高中特色發(fā)展的核心是多樣化課程。高中學(xué)生可以根據(jù)自己的學(xué)科興趣和生涯規(guī)劃選擇不同的考試科目。打破原有行政班劃分，合理確定必修、選修課程比例，增強(qiáng)課程的選擇性，實行選課走班、學(xué)分制和導(dǎo)師制成為必然選擇。

比如，浙江省深化普通高中課程改革方案提出：必修課沒有全省統(tǒng)一課表、實行彈性學(xué)制和學(xué)時、按學(xué)分收費，以課程特色彰顯學(xué)校特色。鄭州市自2013年起，通過在普通高中開設(shè)多樣性選擇課程，合作建立生源基地，實現(xiàn)高中與大學(xué)專業(yè)性、學(xué)術(shù)性課程的銜接，實現(xiàn)與大學(xué)拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)的銜接。建立高中與大學(xué)之間有效銜接也是國外優(yōu)秀高中的普遍做法。法國自2010年起以“探索課程”取代“定向課程”，對學(xué)生進(jìn)行個性化培養(yǎng)，所有學(xué)生可以享受個別輔導(dǎo)。

評價機(jī)制：從“升學(xué)主導(dǎo)”到“學(xué)生健康發(fā)展主導(dǎo)”

以升學(xué)為主導(dǎo)的功利價值成為許多人衡量高中教育質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。當(dāng)前的普通高中教育改革，迫切需要改變把高考成績作為學(xué)校教育的終極目標(biāo)和唯一評價標(biāo)準(zhǔn)的做法，因為這樣既難以滿足學(xué)生個性化發(fā)展的要求，又難以滿足社會對多層次創(chuàng)新人才的需求。教育部2017年頒布了新修訂的普通高中課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)，是全面深化普通高中課程改革的重要契機(jī)。隨著2014年第一批和2017年第二批高考綜合改革的啟動，到了弱化考試機(jī)制對高中學(xué)校評價導(dǎo)向作用的時候，從對知識接受的評價轉(zhuǎn)向“以學(xué)習(xí)者為中心”的注重學(xué)生核心素養(yǎng)的評價，并通過探究式學(xué)習(xí)、實踐式學(xué)習(xí)、合作學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對學(xué)生創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。

韓國自2013年開始的學(xué)生快樂指數(shù)調(diào)查，主要考察學(xué)生對學(xué)校生活的滿意度，更多考慮學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中的感受。2011年起，新加坡開始實施價值觀導(dǎo)向的全面教育。芬蘭也注意發(fā)揮評價的激勵作用而不是選拔作用，激勵后進(jìn)者，重視學(xué)生不同階段發(fā)展差異的評價。

注重評價過程，不僅包括智力因素評價，還關(guān)注對學(xué)生學(xué)習(xí)動機(jī)、情感方面的評價。評價方式多元，不僅是考試，還有論文、實驗等多種形式。

比如，芬蘭高中非常注重外語和體育教學(xué)，順應(yīng)國家對國際化人才的需求，保證學(xué)生擁有健康的體魄和競爭意識、冒險精神。參加多樣化的社團(tuán)和課外活動，幫助學(xué)生形成自我管理、自我教育、自我發(fā)展、自我約束的基本素質(zhì)，并提高領(lǐng)導(dǎo)能力、工作能力以及創(chuàng)新能力等。與之相配套的輔導(dǎo)員制度、學(xué)生顧問制度、自我管理制度和學(xué)生會制度，加強(qiáng)了學(xué)生之間、學(xué)校與學(xué)生之間的交流和溝通。這些都值得我們借鑒。

辦學(xué)體制：從公辦為主轉(zhuǎn)向多元發(fā)展

普通高中教育還需要從辦學(xué)體制改革層面尋求突破，鼓勵和扶持一批高水平的民辦普通高中，形成公辦民辦共同發(fā)展的多元辦學(xué)格局。但是，發(fā)展民辦普通高中已經(jīng)不再是為了緩解教育經(jīng)費不足問題，而是通過民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的共同發(fā)展，試行公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、民辦校托管公辦校、委托管理、中外合作辦學(xué)項目等，增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。

為推進(jìn)民辦普通高中的改革和發(fā)展，在《山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）》中提出要推進(jìn)普通高中辦學(xué)體制多元化，形成公辦與民辦普通高中教育共同發(fā)展的辦學(xué)格局。2014年，山東省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革的意見》提出，要鼓勵社會力量辦學(xué)，支持社會力量采取公建民營、民辦公助、混合股份等形式舉辦中小學(xué)。鼓勵社會力量與公辦學(xué)校建立學(xué)校聯(lián)盟，支持名校辦分校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校托管薄弱學(xué)校。目前，山東省民辦普通高中達(dá)到162所，在校生22.32萬，分別占全省高中總數(shù)和在校生總數(shù)的27.37%、13.49%，一大批優(yōu)質(zhì)的民辦高中脫穎而出。

教育投入：從“超大班額”到“適度規(guī)?！?/p>

近年來，全國許勃也區(qū)出現(xiàn)了普通高中局部發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，“超級中學(xué)”和“超大班額，”現(xiàn)象比較突出。例如，2014年前，山東普通高中大校額、大班額問題相當(dāng)普遍、非常突出，全省17個市都不同程度存在，11個市存在超大班額問題，萬人以上高中比較常見。

要解決“超級中學(xué)”和“超大班額”現(xiàn)象，一方面需要科學(xué)規(guī)劃普通高中的規(guī)模布局，尤其要對市級管理范圍內(nèi)的普通高中規(guī)模布局重新進(jìn)行規(guī)劃。另一方面從微觀層面看，要明確辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、叫停違反規(guī)定的跨區(qū)域招生、規(guī)范收費，斬斷學(xué)校大規(guī)模擴(kuò)張背后的經(jīng)濟(jì)鏈條，保障優(yōu)質(zhì)資源在區(qū)域、城鄉(xiāng)和學(xué)校間得到公平分配。2015年山東省啟動消除普通高中大班額工程，突破“人、地、錢”關(guān)鍵因素，化解存量，控制增量，到2017年底全省共完成投資315億元，新建、改擴(kuò)建學(xué)校201所，新增學(xué)位29.7萬個，新增教師1.1萬名，相當(dāng)于為全省580所普通高中平均增加19名教師，大班額比例由2014年的74%下降到26%，下降48個百分點，起始年級基本消除了大班額。規(guī)劃到2020年，全省共投資383.73億元，新建、改擴(kuò)建普通高中324所，新增學(xué)位23.44萬個。2014年12月，山東省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革的意見》提出，新建高中要嚴(yán)格控制超大規(guī)模普通高中學(xué)校，新建普通高中規(guī)模不得超過60個班。2018年全面消除50人以上普通高中大班額，建立健全大班額監(jiān)測和長效防控機(jī)制。到2020年，所有普通高中實現(xiàn)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化。

此外，全國普通高中負(fù)債現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)費短缺成為當(dāng)前制約普通高中發(fā)展的一大瓶頸。加大財政投入是完善普通高中經(jīng)費保障機(jī)制的核心環(huán)節(jié)。各省級人民政府要科學(xué)核算高中教育辦學(xué)成本，合理確定各級財政的經(jīng)費分擔(dān)比例，逐步提高高中階段教育占財政性教育經(jīng)費的比重，提高普通高中的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)?；窘ㄔO(shè)、教學(xué)儀器設(shè)施設(shè)備和教職工工資等經(jīng)費投入。以山東省為例，山東省普通高中生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出從2010年的5077元提高到2016年的12546元，翻了一番；公用經(jīng)費支出從2010年的1071元提高到2016年的2711元，提高1.5倍。在不斷增加教育財政性經(jīng)費的同時，積極拓寬經(jīng)費來源，鼓勵行業(yè)、企業(yè)等社會力量參與公辦高中辦學(xué)。

教育結(jié)構(gòu)：從“普職孤立”走向“相互融通”

長期以來，高等教育、普通高中教育、職業(yè)教育之間相互隔離，人才培養(yǎng)“單打獨斗”“各自為戰(zhàn)”，沒有充分利用各自優(yōu)勢實現(xiàn)不同學(xué)段、不同類型教育的貫通培養(yǎng)，導(dǎo)致具備綜合素質(zhì)的創(chuàng)新型、實用型、復(fù)合型人才缺乏。迫切需要優(yōu)化高中階段教育結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌普通高中教育和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，提高中等職業(yè)教育招生比例，使普職招生規(guī)模大體相當(dāng)。更為有效的機(jī)制是建立普通高中與中職統(tǒng)一招生平臺，建立普通高中與中職合作機(jī)制，實現(xiàn)課程互選、學(xué)分互認(rèn)、資源互通。

山東省在保證高中階段普職比例大體相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，重點在人才融合培養(yǎng)上下功夫。早在2013年，山東制定下發(fā)了《關(guān)于開展普通高中與中等職業(yè)學(xué)校學(xué)分互認(rèn)學(xué)籍互轉(zhuǎn)試點工作的通知》，在青島、濰坊、德州開展為期3年的普高與中職學(xué)分互認(rèn)、學(xué)籍互轉(zhuǎn)試點工作，建立起普職溝通、合作共贏的教育體系。為進(jìn)一步加強(qiáng)推進(jìn)人才貫通培養(yǎng)工作，2014年12月省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革的意見》提出：實施高等學(xué)校和高中階段學(xué)校聯(lián)合育人計劃，支持本科高校與高中階段學(xué)校聯(lián)合開發(fā)課程、共建共享教育資源；支持高職高專學(xué)校與普通高中探索“2+1”人才培養(yǎng)模式，普通高中學(xué)生完成高中兩年課程學(xué)習(xí)后，可在第三學(xué)年選修職業(yè)技術(shù)類課程，有效促進(jìn)了普職融通的深度和廣度。

為了在世界范圍內(nèi)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命中搶占先機(jī)，各國幾乎都制訂了面向未來的創(chuàng)新人才培養(yǎng)計劃，把目光放在下一代尖端人才培養(yǎng)爭奪上。普通高中階段教育改革起著至關(guān)重要的作用，高中階段教育改革必須緊跟時代發(fā)展潮流和世界科技發(fā)展前沿，為“培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊”打好基礎(chǔ)。