實施負面清單，吸引優(yōu)質(zhì)外資

郝紅梅

6月28日，國家發(fā)展改革委、商務部發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，這份2018年版負面清單自7月28日起施行。

當前，國際環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，一些國家采取新的內(nèi)向的產(chǎn)業(yè)政策，對全球化產(chǎn)生抵觸情緒，通過國內(nèi)法對資源、能源等重點產(chǎn)業(yè)的保護措施增多，對跨國并購的監(jiān)管制度加強，新興經(jīng)濟體則依靠低成本優(yōu)勢承接國際產(chǎn)業(yè)轉移。

我國利用外資面臨發(fā)達國家“制造業(yè)回流”和發(fā)展中國家“中低端分流”的兩端擠壓，傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢逐步削弱，新的競爭優(yōu)勢尚未形成，勞動密集型企業(yè)由于核心競爭力的缺失而面臨被淘汰的情況。我國如果要繼續(xù)保持引資優(yōu)勢，在制度層面建設上尤其是與市場經(jīng)濟相適應的基本制度安排和運作機制上，必須領先于其他新興國家。

十九大報告對中國對外開放做出了總體部署，要求推動形成全面開放新格局，實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策。制定新的外商投資負面清單是深入貫徹習近平總書記關于利用外資的一系列重要指示精神、加快構建開放型經(jīng)濟新體制的具體舉措，是去年以來推出的一系列外資政策的延續(xù)和深化，有利于營造公平、透明的營商環(huán)境，努力保持我國作為全球外商投資主要目的地的地位。

新版外商投資負面清單有哪些特點？

新版外商投資負面清單是基于我國轉向高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求并圍繞外商投資企業(yè)的關切和訴求而制定的?？偟膩砜?，彰顯出以下幾大特點：

1.進一步大幅度減少準入限制

當前，我國對外開放的格局已經(jīng)不能適應高質(zhì)量發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)為：對外開放的地區(qū)不均衡；我國在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的分工地位還較低；缺乏一批具有較強國際競爭力、擁有較強創(chuàng)新能力和國際知名品牌的跨國公司。與目前我國綜合國力和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式等要求相比，我國的對外開放已顯滯后，急需我們在重大開放問題上取得突破。近年來，我國市場監(jiān)管機制不斷完善，法律法規(guī)更加健全，國內(nèi)企業(yè)的競爭力有了較大提高，為高水平開放奠定了制度基礎。

大幅度減少外資準入限制是我國新常態(tài)下積極引資的關鍵一環(huán)，在充分評估國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力水平的基礎上，有關部門對外商投資負面清單進行了科學的評估論證，進一步深入研究了那些準入限制多、行業(yè)水平低、關聯(lián)效應強的領域的擴大開放問題，制定出每個行業(yè)開放的時間表和路線圖。

2018年版外商投資準入負面清單，在一、二、三產(chǎn)業(yè)全面放寬市場準入，涉及金融、交通運輸、商貿(mào)流通、專業(yè)服務、制造、基礎設施、能源、資源、農(nóng)業(yè)等領域，共推出22項重大開放措施，限制措施減少到48條。

在金融領域，取消銀行業(yè)外資股比限制，將證券公司、基金管理公司、期貨公司、壽險公司的外資股比放寬至51%，2021年取消金融領域所有外資股比限制。制造業(yè)領域，汽車行業(yè)取消專用車、新能源汽車外資股比限制，2020年取消商用車外資股比限制，2022年取消乘用車外資股比限制，以及合資企業(yè)不超過兩家的限制。取消船舶、飛機設計、制造、維修等各領域限制，基本形成全行業(yè)開放。

2.增強開放的可預期性

當前，追求外資政策的可預期性已經(jīng)成為全球性的潮流，新版負面清單一次性列出部分行業(yè)未來幾年開放的路線圖和時間表，明確給予相關行業(yè)一定時間過渡期，外資企業(yè)可提前準確了解有關政策，有效評估投資成本，有利于企業(yè)商業(yè)決策的前瞻性和業(yè)務運營的有效性，同時也避免負面清單調(diào)整頻率過高。這表明我國的外資政策從相機抉擇朝著更加制度化的框架轉變，也表明中國政府以更大決心推動重點領域開放，推動經(jīng)濟全球化。

3.進一步提高了國際化水平

2018年版外商投資負面清單，從《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中獨立出來，單獨發(fā)布，按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》，以列表方式列明了股權比例、高管要求等特別管理措施，不再分為“限制類”和“禁止類”兩部分，不再列入屬于內(nèi)外資一致限制類行業(yè)，刪除了“我國法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的說明， 參照國際通行的負面清單框架體系，進一步提高了透明度、規(guī)范度。通過梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國外商投資負面清單管理模式在改革和探索中不斷完善，成為我國不斷擴大對外開放的一個縮影。

4.自貿(mào)試驗區(qū)負面清單繼續(xù)先行先試

新版負面清單仍然包括全國和自貿(mào)試驗區(qū)兩種體系。自貿(mào)試驗區(qū)肩負著在新時期積極推進體制機制創(chuàng)新、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、全面提高開放型經(jīng)濟水平的重要使命。2018年版自貿(mào)區(qū)負面清單仍沿用“說明+列表”的模式，條目由2017年版95條縮減至45條。在放寬市場準入方面，除與全國外資準入負面清單一致的開放措施外，在農(nóng)業(yè)領域，將小麥、玉米新品種選育和種子生產(chǎn)外資股比由不超過49%放寬至不超過66%。采礦領域，取消石油、天然氣勘探、開發(fā)限于合資、合作的限制，取消禁止投資放射性礦產(chǎn)冶煉加工與核燃料生產(chǎn)的規(guī)定。文化領域，取消演出經(jīng)紀機構的外資股比限制，將文藝表演團體由禁止投資放寬至中方控股。增值電信領域，將上海自由貿(mào)易試驗區(qū)原有28.8平方公里區(qū)域試點的開放措施推廣到所有自由貿(mào)易試驗區(qū)。

在自貿(mào)試驗區(qū)進行敏感行業(yè)、重點領域的開放測試，尋找規(guī)律，把握脈絡，既可積累經(jīng)驗值，又能避免出大的風險。如果推動了經(jīng)濟的發(fā)展，同時風險可控，就進一步在全國推廣。如果風險比較大，開放會影響到國家經(jīng)濟安全，將會延緩開放，或者再做一些調(diào)整，最終實現(xiàn)效率與安全并重的開放。

會帶來哪些積極影響？

1.有利于提升我國的對外開放水平

此次負面清單開放的領域，許多是境外投資者長期關心的。比如，汽車行業(yè)的分階段開放、取消金融領域的外資股比限制等，推動這些關鍵領域開放，能持續(xù)釋放增長潛力，推動中國經(jīng)濟轉型升級、提質(zhì)增效，真正激發(fā)市場主體的信心，穩(wěn)定市場預期。新版負面清單擴寬了外資進入的大門，政府審批邊界進一步縮小，市場配置資源的作用不斷擴大，有助于營造更加公平、透明、便利的外商投資環(huán)境，對推動我國高水平對外開放意義深遠，將成為我國吸收外資有力的“助推器”。

2.進一步深化國際合作

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，在這一過程中，中國需要與國外的企業(yè)在研發(fā)、技術、資本和人才等更廣泛的領域開展深度合作。2018年版負面清單通過進一步拓展開放范圍和層次，完善開放結構布局和體制機制，將進一步深化我國同其他國家和地區(qū)間的投資合作，為培育國際合作競爭新優(yōu)勢提供有力支撐。

3.主動引領經(jīng)濟全球化的創(chuàng)新和實踐

全球化今后的趨勢如何，是各國都很擔憂的問題。當前，美國把自身經(jīng)濟社會存在的問題歸咎于經(jīng)濟全球化，大搞貿(mào)易投資保護主義，使得逆全球化趨勢明顯加劇，對全球化的長期發(fā)展造成不利影響。新版負面清單充分展示了中國通過自身開放來主動推動全球化發(fā)展的積極態(tài)度和意愿，彰顯了中國在擴大開放中與各國分享機會和利益的態(tài)度。

有了負面清單，還需哪些配套措施？

發(fā)布負面清單雖然是積極的一步，但只是構成良好投資環(huán)境諸多因素中的一個重要因素，并非必然帶來外資增長和經(jīng)濟發(fā)展。影響跨國投資決策的因素很多，經(jīng)濟方面包括市場規(guī)模和增長前景、要素供應情況、基礎設施發(fā)展程度等，制度方面包括市場秩序、公平競爭、投資者權益保障等。此外，負面清單制度的公平透明不是靠該項制度本身就可以實現(xiàn)的，需要其他法律、法規(guī)和政策、權力行為的調(diào)整，需要綜合配套措施及時跟上?？梢?，一個國家要吸引優(yōu)質(zhì)外資，僅有負面清單是不夠的。

1.強化負面清單制度創(chuàng)新的法制保障

一是建議全國人大成立專題小組，對現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)進行全面審查，徹底清除不符合市場經(jīng)濟發(fā)展需要的、授權行政機關自行擴大權力的法律規(guī)范和監(jiān)管規(guī)則。二是加快構建開放型經(jīng)濟新體制的制度建設，盡快完成新外資法的修訂，建立更開放透明規(guī)范的外資準入、監(jiān)管、服務新框架。三是建立自貿(mào)區(qū)法規(guī)的優(yōu)先、快速調(diào)整機制，并提高立法位階。四是協(xié)調(diào)相關行業(yè)主管部門明確以往模糊管理措施的具體限制條件，在降低顯性門檻后，減少隱性障礙。

2.提升事中事后監(jiān)管能力和水平

負面清單審批備案的實際效果需要事中事后監(jiān)管來維護，需要構建新型的審批監(jiān)管大格局。目前，事前、事中、事后監(jiān)管分別由多個部門負責，法律制定、執(zhí)行、授權等缺乏整合。負面清單所使用的標準化網(wǎng)上申報系統(tǒng)平臺仍不夠完善，技術手段和工作方法仍需改進。事中事后監(jiān)管基礎設施建設還有待加強，政府部門掌握的數(shù)據(jù)資源分散，整合程度較低。

3.盡快建立集中統(tǒng)一的外商投資管理機制

外資管理體制是負面清單順利實施的制度保證，是影響負面清單質(zhì)量和效益的深層次問題。構建新型外商投資管理體制面臨三大挑戰(zhàn)，一是堅持一件事情原則上由一個部門負責的大部制改革原則，建立統(tǒng)一、高效的核準機構，消除多重核準現(xiàn)象。二是以維護市場競爭秩序為核心目標，建立外商投資全周期監(jiān)管體制。三是加強監(jiān)管基礎設施建設，提高對負面清單績效的評估能力，增強行業(yè)預警、審批監(jiān)控、運營監(jiān)測功能。

4.完善負面清單的創(chuàng)新方式

我國地域廣闊，不同地區(qū)比較優(yōu)勢、發(fā)展水平存在差異，負面清單的制定沿用中央決策、地方執(zhí)行的事權劃分模式，自然會較多關注中央部署的統(tǒng)一性和全局戰(zhàn)略。目前自貿(mào)區(qū)版和全國版清單的差異不大，仍有很大的突破空間，自貿(mào)試驗區(qū)作為特殊區(qū)可以率先有一個比較短的外商準入負面清單。負面清單未來調(diào)整時，在堅持全國統(tǒng)一大市場的基礎上，應充分發(fā)揮地方探索的積極性，應能結合地方的特色和實際需要，進行差異化的改革試點，增加地區(qū)的適用性，優(yōu)勢互補、梯度發(fā)展，形成更多制度創(chuàng)新成果。