淺談事業(yè)單位預算管理存在的問題及對策

吳海軍

摘要：預算管理是促進事業(yè)單位財政收支法制化和規(guī)范化的重要手段，但是當前部分事業(yè)單位存在預算編制不科學、執(zhí)行不規(guī)范、效益低下等問題，為此需要深入分析原因，提出恰當?shù)母倪M措施，通過提高預算編制水平、強化財政績效審計等方式，使事業(yè)單位整個預算管理更加科學化和合理化。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預算管理；預算績效

預算管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，貫穿于事業(yè)單位會計核算的全過程，是新時期建立效益型社會的重要手段。預算管理質(zhì)量的高低直接關(guān)系到事業(yè)單位各項目標的實現(xiàn)。當前事業(yè)單位預算管理已經(jīng)逐步進入制度化和規(guī)范化，但在實際編制和執(zhí)行過程中還是存在一些問題，需要進一步完善，從而使事業(yè)單位預算管理更加科學化。

一、當前事業(yè)單位預算管理中存在的問題

（一）項目支出預算編制嚴肅性不強，內(nèi)容簡單

各事業(yè)單位的項目支出預算編制一般要求各業(yè)務科室對下一年度的工作計劃進行系統(tǒng)科學的預測，并就所需要的經(jīng)費分類別分項目提供給財務部門，最后由財務部門匯總并經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導審核后形成單位預算進行上報。在這個編制過程中，各業(yè)務科室普遍認為預算編制是財務部門的工作，一般編制的積極性不高，導致預算中的一些項目缺乏科學性與合理性，項目支出預算資金申報內(nèi)容比較簡單，部分項目預算可能存在論證不充分，編制過程簡單粗糙，特別是對項目依據(jù)、實施內(nèi)容、支出標準、實施期限及效果缺乏論證。另外，部分事業(yè)單位對項目預算編制工作缺乏統(tǒng)籌安排，可能造成各業(yè)務部門項目內(nèi)容存在重疊、交叉現(xiàn)象，影響編制預算的效率。

（二）預算編制的方法不科學，質(zhì)量不高

預算編制方法一定程度上決定了預算管理的科學性、有效性與合理性。目前事業(yè)單位都主要采用零基預算、中期滾動預算等編制方法，但是對未來的預測特別是中長期財務規(guī)劃預測還是比較困難的，因而在實際預算編制過程中，對于支出項目還是采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的方法進行編制，導致整個編制過程不科學。另外，各預算單位都存在擴大預算的內(nèi)在動力，因此事業(yè)單位編制預算過程就簡化為在上年預算的基礎(chǔ)上調(diào)整增加支出規(guī)模和增加項目，導致整個預算質(zhì)量不高。

（三）項目支出預算績效申報和評價形式化

目前，財政部門要求事業(yè)單位在編制項目預算時同時申報績效目標，包括長期績效目標和年度績效目標，具體又分為預期工作量目標（數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等）和預期效益目標（經(jīng)濟、社會等）。填報過程中要求對各具體目標進行量化，但很多事業(yè)單位承擔公益性社會職能，部分支出可能只是維護正常工作運轉(zhuǎn)，因此很難準確去預計每個項目支出帶來的績效，事后要開展績效評價也困難重重。正因為如此，目前的項目支出績效目標申報和評價難以取得預期的效果，趨向于形式化。

（四）預算執(zhí)行過程中資金使用效率較低

事業(yè)單位編制預算時，一般難以對下一年度的各個項目支出金額進行準確預測，而且在執(zhí)行過程中還可能會遇到特殊情況，導致單位有些項目會形成結(jié)存資金，還有些項目可能出現(xiàn)資金缺口。在當前事業(yè)單位財政預算管理制度中一般是限制資金結(jié)轉(zhuǎn)，對于沒有用完的資金往往要求收回，因此各單位在預算執(zhí)行中首先考慮的是如何把預算執(zhí)行完畢，而不是支出效益，對于缺乏資金的項目，就會不斷的申請追加預算。由于預算單位非常關(guān)注預算執(zhí)行的進度，以便在以后年度預算申報中獲取更多資金，沒有改善管理提高資金使用效率的壓力，從而導致預算執(zhí)行效率低下。

二、事業(yè)單位預算管理存在問題的原因

（一）預算管理觀念落后，意識淡薄

部分事業(yè)單位的領(lǐng)導及員工對于預算管理的必要性及其作用認識不足，普遍認為預算編制執(zhí)行是財務部門的工作，缺乏該有的參與意識。各業(yè)務科室在申報預算時，一般都指定一人與財務部門溝通，并完成科室項目預算申報。各科室編制預算的主要目的是為了獲取工作經(jīng)費，往往缺乏必要的調(diào)研和論證，可能存在一些不符合實際的地方。在這種情況下，單位普遍對預算編制執(zhí)行缺乏關(guān)注，對預算的準確性和合理性考慮不周，導致預算管理效率較低。

（二）預算編制單位和審批單位之間信息不對稱

預算編制單位是最終的資金使用人，對自己的業(yè)務活動具有充分的了解，而財政部門作為預算的審批部門一般對預算單位的工作缺乏足夠的了解，因此對事業(yè)單位上報的預算就很難恰當合理的審批。財政部門在審批過程中，可能對有些項目資金做出了不恰當?shù)臏p少或增加，最終使得該追加資金的項目預算減少，而可以減少資金的項目預算增加。由于在執(zhí)行過程中，不允許不同項目資金混用，各單位為了加快預算執(zhí)行進度，保證下一年度預算順利審批，導致一些資金較充足的項目支出浪費較大。另外，對于那些被審批部門不恰當減少預算資金的項目，預算單位往往與上級部門討價還價，通過追加預算爭取更多的資金。

（三）缺乏對預算資金使用效益的評價與監(jiān)督

當前對事業(yè)單位資金的監(jiān)管主要體現(xiàn)在財政檢查和審計上，多年來財政檢查和審計都把重點都放在財政資金使用的合規(guī)性和合法性方面。這種審計檢查的主要目的是看被審計單位是否遵循了特定的程序、規(guī)則或規(guī)章，是否符合相關(guān)的法律法規(guī)，而對評價財政資金使用效率和效果目前都沒有正式開展。在這種情況下，各預算單位在資金使用過程中也主要關(guān)注是否遵循了法律法規(guī)，是否在限定用途上，而對于如何提高資金使用效率和節(jié)約財政資金也就不怎么關(guān)注了。

三、完善事業(yè)單位預算管理的對策

（一）加強預算管理重要性認識，轉(zhuǎn)變預算管理觀念

預算管理的實施效果好壞取決于單位管理層的認識。各事業(yè)單位的領(lǐng)導要充分認識到預算管理的重要性，了解預算管理的政策法規(guī)和相關(guān)知識，采取有效措施，落實工作責任，在組織上和人力上對預算編制和執(zhí)行進行保障。各級財政部門在組織實施預算管理的同時，還應加強《預算法》、預算管理政策法規(guī)和現(xiàn)行公共預算改革的宣傳，讓預算管理參與方都認識到預算管理的重要意義，摒棄傳統(tǒng)落后的預算管理理念，逐步實現(xiàn)預算管理的法制化、科學化、規(guī)范化目標。

（二）提高預算編制水平，強化預算執(zhí)行效率

預算編制是事業(yè)單位預算管理的基礎(chǔ)，其好壞直接影響著預算管理的效率，直接決定著部門下一年度經(jīng)費需求的保障程度和各項工作的正常開展情況。各單位要認真組織，結(jié)合預算編制的要求，合理安排相關(guān)部門的人員共同參與。通過采用恰當?shù)念A算編制方法，認真分析評估，合理計劃下一年度工作任務，根據(jù)實際情況編制合適的項目預算，提高預算編制水平。同時，為加強預算執(zhí)行效率，在預算執(zhí)行過程中，要對遇到的問題、所需幫助等信息要及時進行匯報、交流和研究，做到各業(yè)務部門相互配合，建立健全預算支出責任制度，列出各項目預算執(zhí)行時間表，將責任落實到崗，任務落實到人。財務部門要加強對預算執(zhí)行進度的監(jiān)控，及時與具體業(yè)務部門進行溝通協(xié)調(diào)，保障預算執(zhí)行效率。

（三）完善財政績效審計評價體系，培養(yǎng)專業(yè)人才

雖然開展財政績效審計有現(xiàn)實的困難，但在當前建設(shè)效益型社會的前提下，有必要建立健全績效審計的法律法規(guī)，制定操作性較強的績效審計準則，通過審計財務收支的合規(guī)性、效益性提高財政資金使用效率。在當前推進績效目標申報的基礎(chǔ)上，為提高事業(yè)單位預算資金使用效率，有必要逐步形成經(jīng)濟效益和社會效益審計相結(jié)合，短期效益服從于長期效益的審計模式，建立一套定性和定量相結(jié)合、效益與公平相兼顧的、切實可行的績效審計指標。另外，由于績效審計過程較為復雜，需要有較多的理論知識和實踐經(jīng)驗，因此要加強對審計人員的培訓，不斷拓寬其知識結(jié)構(gòu)，以適應績效審計的要求。

總之，預算管理是事業(yè)單位財務管理的核心內(nèi)容，各單位應該在保證預算管理合法性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上，改進編制方法，提高預算編制的水平和執(zhí)行效率，完善預算項目的績效評價工作，使事業(yè)單位預算的編制、執(zhí)行、決算評價更加規(guī)范化、合理化和科學化。

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（作者單位：西安市交通運輸管理處財務科）