檢察機關(guān)行政公益訴訟機制完善

摘 要 檢察機關(guān)擁有憲法賦予的國家法律監(jiān)督機關(guān)的定位，應(yīng)從管轄機制、訴前準備工作機制、價值的落實機制三個方面強化機制建設(shè)，推進行政公益訴訟。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 行政公益訴訟 案件管轄 訴前準備 機制建設(shè)

作者簡介：蔣凡，上海市靜安區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.281

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，為該項制度的建立提供了政策依據(jù)。2015年7月1日，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在甘肅等13個省（區(qū)、市）檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第28次會議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定（自2017年7月1日起施行），標志著我國以立法形式正式確立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。在機制方面，筆者認為應(yīng)從以下三方面予以完善：

一、檢察機關(guān)行政公益訴訟管轄機制

（一）建立行政公益訴訟集中管轄機制

檢察機關(guān)應(yīng)注重整合相關(guān)罪名案件的刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟職能，“三合一”之后提高司法管轄級別：安排地市級以上的檢察機關(guān)（直轄市為分院）的民事行政檢察和刑事檢察部門跨部門辦案機構(gòu)辦理相關(guān)案件。筆者認為實施由地市、分院級檢察機關(guān)作為一審管轄的檢察機關(guān)，還便于檢察機關(guān)將阻礙一些行政機關(guān)依法行政背后的地方政府列為共同被告，遏制地方政府在行政機關(guān)依法行政、法院行政公益裁判執(zhí)行過程中運用自己掌握的行政資源施加不當影響。如此，既提升了實施法律監(jiān)督的檢察機關(guān)級別，使得檢察機關(guān)能更加有效地對抗地方政府及其部門的辦案干擾，又能整合案件資源，在對相關(guān)案件統(tǒng)一受理審查并作出起訴或不起訴決定的同時，掌握相關(guān)領(lǐng)域違法犯罪現(xiàn)象的動態(tài)、趨勢和全貌，深入辦案的同時開展階段性有重點的糾正違法、預(yù)防犯罪等工作。

（二）會同法院建立行政公益訴和異地管轄指定機制

我們還應(yīng)該考慮充分發(fā)揮異地管轄制度較為靈活的優(yōu)勢，可以考慮探索由省級院啟動運用管轄程序，在轄區(qū)內(nèi)探索運行行政公益訴訟案件的異地管轄機制。一般而言，在地域較大的一省之內(nèi)異地管轄相對較為困難，可以通過檢察機關(guān)一體化工作機制，由省級院協(xié)調(diào)指揮地市、分院級檢察機關(guān)調(diào)查取證，并組織基層院協(xié)助取證。同時，為了防止異地管轄中檢察機關(guān)與管轄地域關(guān)系的固定化帶來的潛在司法腐敗風(fēng)險，筆者建議對異地管轄的指定在經(jīng)過適當長的時限后進行重新調(diào)整。

二、訴前準備工作機制

（一）超期履職監(jiān)督機制

筆者認為，就行政機關(guān)在檢察建議規(guī)定的期限內(nèi)已依法履職客觀上卻不能立即見效的情形，可考慮在運行行政相對不起訴機制的同時繼續(xù)做好跟蹤監(jiān)督工作；對于行政機關(guān)遲延履職但取得了糾正違法、損失彌補效果的，提起公益訴訟已無必要，但仍須檢察建議告知其存在履職違法要求改進、向監(jiān)察機關(guān)移送瀆職線索等應(yīng)其他方式有效監(jiān)督。對于行政機關(guān)在收到檢察建議后一個月內(nèi)依法整改的實質(zhì)認定標準，筆者認為一是要積極履職，不僅有書面的整改措施，還應(yīng)配套以路線圖和時間表；二是全面履職，既要依法運用自身的法定職權(quán)，又要對超越自身權(quán)限的事項主動協(xié)調(diào)或要求有權(quán)協(xié)調(diào)的機關(guān)協(xié)同履職；三是持續(xù)履職，不僅要消除被監(jiān)管對象的違法違規(guī)行為，補償損失，更要建立長效工作機制，防止類似損害再度發(fā)生。

（二）證據(jù)收集專業(yè)機構(gòu)協(xié)助機制

行政公益訴訟的證據(jù)收集大多具有較強專業(yè)性，檢察機關(guān)應(yīng)注重與第三方專業(yè)機構(gòu)建立協(xié)作機制，巧借外力更多、更有針對性地收集證據(jù)。2017年，上海浦東新區(qū)人民檢察院獲群眾舉報線索，稱位于浦東宣橋鎮(zhèn)的北二灶港河道北岸沿線，存在河道被違法填埋、違章搭建等情況，致使河道河水污濁、生態(tài)環(huán)境受到破壞，國家利益或社會公共利益受到侵害。為了有效收集證據(jù)，特別是突出證據(jù)的權(quán)威性和專業(yè)性，該院積極發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)特長，尋求專業(yè)水務(wù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)協(xié)助，對案件中河道侵占水域面積進行數(shù)據(jù)丈量，獲取關(guān)鍵證據(jù)。同時，該院在履職中發(fā)現(xiàn)，上海華邦鞋材有限公司未經(jīng)批準占用土地、擅自建造廠房等，造成農(nóng)用地種植條件嚴重毀壞，國家耕地資源遭到破壞，國家利益或社會公共利益受到侵害。為更有效收集證據(jù)，該院與城管執(zhí)法局簽訂了《關(guān)于建立公益訴訟協(xié)作機制的工作協(xié)議》，建立了信息共享和調(diào)查取證協(xié)作配合等機制，以此調(diào)取了行政執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員、實地查看現(xiàn)場，做到全面收集固定證據(jù)，查明了國家耕地資源遭到破壞導(dǎo)致公共利益受到侵害以及宣橋鎮(zhèn)政府未依法履行職責(zé)的事實，遂向責(zé)任部門：浦東新區(qū)宣橋鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議，要求鎮(zhèn)政府履行監(jiān)督管理職責(zé)，采取有效措施，恢復(fù)土地原狀。 筆者認為，檢察機關(guān)要求專業(yè)機構(gòu)協(xié)助收集證據(jù)應(yīng)當注重突出重點，避免耗費專業(yè)機構(gòu)過多人力和物力。首先應(yīng)建立重點協(xié)查機制，通過與專業(yè)機構(gòu)會商，將專業(yè)機構(gòu)協(xié)助調(diào)查取證的重點落實在被訴行政機關(guān)主體資格、職責(zé)權(quán)限、是否存在不作為或亂作為行為、是否存在損害事實與結(jié)果、違法行為與公共利益受損之間是否存在因果關(guān)系等問題上。其次，應(yīng)建立類案協(xié)助取證指導(dǎo)機制。根據(jù)各領(lǐng)域不同類型案件的特點、重點取證需求、證據(jù)規(guī)格標準等因素，經(jīng)檢察機關(guān)與專業(yè)機構(gòu)會商，制定出相應(yīng)的協(xié)助取證指導(dǎo)意見，促進檢察機關(guān)行政公益訴訟業(yè)務(wù)的開展。再次，是證據(jù)收集甄別的費用機制。在行政機關(guān)敗訴的案件中由行政機關(guān)支付證據(jù)費用自不待言，但在檢察機關(guān)敗訴的情況下，通常較為昂貴的證據(jù)費用如何支付？筆者認為，可以考慮成立專項的檢察機關(guān)行政公益訴訟證據(jù)收集甄別基金，用以支付檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟各階段調(diào)查取證過程中所需的合法費用。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的價值落實機制

（一）司法執(zhí)行機制

檢察機關(guān)提起的行政公益案件判決生效后應(yīng)當由法院依照職權(quán)交付執(zhí)行，相應(yīng)的機制應(yīng)當由法院自行建立和運營，檢察機關(guān)加以監(jiān)督落實，監(jiān)督的方式有以下若干種：一是對怠于執(zhí)行生效判決的法院制發(fā)檢察建議，必要時制發(fā)糾正違法通知書。二是將怠于執(zhí)行或拒絕執(zhí)行公益訴訟生效裁判的法院工作人員涉嫌受賄、瀆職等職務(wù)犯罪線索、違法違紀線索移送監(jiān)察機關(guān)處理。三是發(fā)現(xiàn)其他妨礙生效判決依法執(zhí)行的違法犯罪線索，通過偵查監(jiān)督部門移送公安機關(guān)，并監(jiān)督其依法處置。具體標準是判決被告行政機關(guān)承擔義務(wù)的，法院行政審判庭應(yīng)當自行政公益訴訟判決書生效之日起五日內(nèi)移送執(zhí)行部門，并通知檢察機關(guān)，執(zhí)行部門應(yīng)當在六個月內(nèi)執(zhí)行完畢。

（二）行政問責(zé)機制

行政公益訴訟說到底是檢察機關(guān)、審判機關(guān)以外部監(jiān)督者的角度，督促行政機關(guān)落實法定職責(zé)。檢察建議和法院判決的落實還應(yīng)當注重借助行政問責(zé)機制的力量。早在 2015年4月公益訴訟試點工作開始前，貴州省就出臺了《林業(yè)生態(tài)紅線保護黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》和《生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》，明確將嚴格追究在生態(tài)環(huán)境保護中失職瀆職國家機關(guān)工作人員的責(zé)任，檢察機關(guān)提起環(huán)境保護類行政公益訴訟就有了該省領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)將依法行政落到實處，引向深入的機制后盾。同年，該省錦屏縣檢察院對縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)管職責(zé)提起行政公益訴訟，在法院判決確認該縣環(huán)保局存在行為違法后，縣政府即行責(zé)令相關(guān)污染企業(yè)停業(yè)整頓，并對全縣非煤礦山進行集中整治，還在全縣領(lǐng)導(dǎo)干部大會重播該案庭審錄像，促進該縣國家機關(guān)工作人員依法環(huán)保意識的提高。

注釋：

趙輝.檢察機關(guān)提起公益訴訟若干問題研究.昆明學(xué)院學(xué)報.2017（39）.82.

上海市人民檢察院民事行政檢察處.公益訴訟工作情況.2017（2、7）.

朱邪.貴州生態(tài)環(huán)境保護“兩個問責(zé)辦法”解讀.貴州日報.2015年4月24日，第1版；王治國、徐盈燕.檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性逐步顯現(xiàn).檢察日報.2016 年 11 月 7 日，第4 版.