公立高校法人財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)探析

摘要公立高校法人財產(chǎn)權(quán)制度作為推進現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的關(guān)鍵命題，逐步引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。在梳理公立高校法人財產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵及類型的基礎(chǔ)上，廓清其要意義，通過完善相關(guān)立法，確保公立高校法人財產(chǎn)權(quán)的良好實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞公立高校法人財產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代大學(xué)

中圖分類號：G649.21 文獻標識碼：A

0引言

近些年，高校財產(chǎn)狀況逐步廣泛受到社會關(guān)注。例如，“擴招—貸款—再擴招”模式，有效構(gòu)建了教育產(chǎn)業(yè)化運轉(zhuǎn)鏈條，也成為大學(xué)城建設(shè)蜂擁而至的重要因素之一。大學(xué)城建設(shè)資金，主要源于銀行貸款。據(jù)審計署2011年數(shù)據(jù)顯示，全國1164所地方所屬的普通高校負債2634.98億元。2007年1月，浙江大學(xué)因合并擴張、新校區(qū)建設(shè)，將湖濱校區(qū)以24.6億價格賣掉。而同年3月，吉林大學(xué)宣布負債30億元。與此對應(yīng)，有些高校則閑余資金增多，開始進入資本市場。據(jù)時代周報統(tǒng)計，截至2014年3月，實際控制人為高校的A股上市公司共有25家，總市值1878億元，涉及13所頂級高校。雖然頂著高校、高科技光環(huán)，獨具學(xué)、研的優(yōu)勢，但這些企業(yè)大多在生產(chǎn)、經(jīng)營方面乏善可陳。以上兩則事例，一方面，反映出高等教育發(fā)展資金與政府財政投入之間的供需矛盾，另一方面，部分公立高校資金充裕，逐步從事風(fēng)險巨大的資本運作。二者的共同指向在于公立高校財產(chǎn)權(quán)益及制度規(guī)范問題。事實上，我國高等教育進行了諸多轉(zhuǎn)變，但對財產(chǎn)權(quán)利及責(zé)任承擔(dān)方面的制度仍裹足不前。公立高校法人制度則更表現(xiàn)出“外延不夠清晰、內(nèi)涵也顯空虛”的特征。確實，我國改革開放走過40年，公立高校作為“計劃經(jīng)濟”的最后“堡壘”，法人財產(chǎn)權(quán)極少被觸動。法人地位缺失、國有資產(chǎn)流失、淪為政府附屬……根源也大多在此。公立高校法人財產(chǎn)權(quán)已成為現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)進程的一個關(guān)鍵命題。

1公立高校法人財產(chǎn)權(quán)及劃分

1.1法人財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

與經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)接近——財產(chǎn)權(quán)概念，屬于法律調(diào)整范疇，在大陸法系中與人身權(quán)相對應(yīng)，涵蓋范圍不僅包含傳統(tǒng)物權(quán)，還包括債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)利。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，財產(chǎn)權(quán)扭轉(zhuǎn)絕對所有權(quán)——對所有物直接占有、使用、收益、處分的傳統(tǒng)理念，轉(zhuǎn)為關(guān)注價值實現(xiàn)和利益取得，實現(xiàn)方式由直接控制實體逐步變?yōu)橹渌袡?quán)。對于公立高校來說，法人財產(chǎn)權(quán)是指公立高校對舉辦者（政府）投入的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。簡言之，就是公立高校對財產(chǎn)依法擁有的獨立法人支配權(quán)。

1.2法人財產(chǎn)權(quán)的類型

我國現(xiàn)有關(guān)于高校法人、財產(chǎn)權(quán)規(guī)定，主要在《教育法》《高等教育法》《民法通則》《物權(quán)法》等法律中。《教育法》第32條“學(xué)校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格”，“學(xué)校及其他教育機構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有。”《高等教育法》第30條“高等學(xué)校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”第38條“高等學(xué)校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用。高等學(xué)校不得將用于教學(xué)和科學(xué)研究活動的財產(chǎn)挪作它用。”《民法通則》第36、37條規(guī)定，法人應(yīng)當具有必要的財產(chǎn)和經(jīng)費，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任?！段餀?quán)法》第54條“國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利?！庇纱?，現(xiàn)行法律不僅確立了高校的法人地位，而且明確了高校財產(chǎn)權(quán)的諸多屬性。從本質(zhì)來看，公辦高校由原來單一的財產(chǎn)權(quán)主體裂變?yōu)閮蓚€主體，形成了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的結(jié)構(gòu)類型：舉辦者（政府）擁有高校財產(chǎn)的最終所有權(quán)和高校擁有法人財產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)、占有權(quán)、部分收益權(quán)等）。

2法人財產(chǎn)權(quán)奠定現(xiàn)代大學(xué)基礎(chǔ)

有觀點認為，公立學(xué)校不是市場主體，而是國家事業(yè)單位，是社會公益事業(yè)的一個重要組成部分，投資基本上來源于各級政府，所有者和利益所得者都是國家，經(jīng)營上不是一味追求市場效益，而是把社會效益作為第一指標，也即是說，社會效益第一，經(jīng)濟效益第二，因此，高校沒有純粹的法人財產(chǎn)權(quán)利。就公立高校實際運行來看，舉辦者所有權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)的合一結(jié)構(gòu)，容易引發(fā)“政校合一”弊端，以行政權(quán)代替財產(chǎn)權(quán)，過多干涉高校運行，使其失去獨立性。如果說大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由以及教授治學(xué)乃現(xiàn)代大學(xué)的內(nèi)在核心，那么法人制度就是現(xiàn)代大學(xué)運行的外在保障。事實上，法人制度具有三個基本特點：法律擬制性、組織性與財產(chǎn)獨立性。既然公立高校是法人，就應(yīng)當符合基本特點，尤其應(yīng)當具有獨立的財產(chǎn)權(quán)。其中，充分的大學(xué)自治應(yīng)當包括自主分配經(jīng)費的自由，換句話說，即只有具有獨立的財產(chǎn)權(quán)才能使高校真正具備獨立人格，尤其對現(xiàn)代大學(xué)制度的建立與運行至關(guān)重要。歸根結(jié)底，高校辦學(xué)體制、學(xué)校章程、評價機制、管理體制、運行機制等內(nèi)容，離開法人財產(chǎn)權(quán)，都會變得毫無實際意義。

進一步從治理層面看，法人財產(chǎn)權(quán)也是高校依法展開科學(xué)管理的基本方式：財產(chǎn)既是高校立于社會、市場的出發(fā)點，同時也是推動并促進高校持續(xù)發(fā)展的必要保障。在現(xiàn)代大學(xué)的法人治理中，公立高校面對的不僅是政府，更多的還是市場、社會，計劃性和市場性的交易活動相互交織，且市場和非政府主體的參與成分越來越多，簡單財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)顯然無法適應(yīng)主體多元化的社會實踐。因此，高校的法人治理也必須依托于財產(chǎn)權(quán)制度：向下與市場制度發(fā)生聯(lián)系，向上與治理結(jié)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，因此，財產(chǎn)權(quán)制度才是治理機制的基礎(chǔ)。

3公立高校法人財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)構(gòu)想

3.1公立高校法人財產(chǎn)權(quán)障礙

在需要自由、追求和傳播知識角度，當外部控制力量軟弱、分散時，大學(xué)在精神層面更加富足。知識之花也會開得更加絢麗多姿；如果大學(xué)需要資源、維持辦學(xué)，并依賴富裕、強大的教會、國家或市場支持，當外部控制力量強大、集中時，大學(xué)在物質(zhì)上就顯得繁榮，但這種力量可能——也的確常常——以各種有害于教學(xué)和研究自由的方式展開控制。就高校法人財產(chǎn)權(quán)而言，同樣存在類似的博弈矛盾?！睹褶k教育促進法》第36條“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)?！笨梢?，民辦高校的法人財產(chǎn)獨立性不存在問題。但公辦高校并非如此：《教育法》《高等教育法》在形式上確立高校的法人主體地位，高校法人財產(chǎn)權(quán)也在形式上獲得法律依據(jù)。之所以稱之為“形式”，原因主要在于高校法人主體的獨立地位實際上并有真正建立。進一步說，第一，依據(jù)法人制度原理，法人財產(chǎn)與舉辦者相互分離，法人擁有自己的財產(chǎn)權(quán)，但公立高校是否享有法人財產(chǎn)權(quán)，法律并沒有規(guī)定。第二，公立高校的權(quán)利能力不明。《高等教育法》規(guī)定了高校對各種財產(chǎn)可以“自主管理和使用”，但管理權(quán)并非財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能。《物權(quán)法》規(guī)定享有包括占有、使用、法定條件下收益和處分的權(quán)利，但并沒有規(guī)定公立高校收益、處分的具體方式。鑒于制度層面對高校財產(chǎn)權(quán)界定的含混不清，尤其沒有得到充分理清，且與法人制度理念相悖。后果在于，在財產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)力方面，高校與政府之間的權(quán)力邊界難以清晰?？梢哉f，財產(chǎn)權(quán)獨立性不足成為阻礙建立現(xiàn)代大學(xué)制度、落實高校自主權(quán)的重要障礙。

3.2公立高校法人財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)構(gòu)想

在現(xiàn)代社會中，組織的自主運行需要以財產(chǎn)為經(jīng)濟基礎(chǔ)，而財產(chǎn)獨立是其擺脫隸屬地位的重要保障。當然，完全的自主必然要求完全的財產(chǎn)獨立，但這種狀態(tài)是基本不可能實現(xiàn)的。對于公立高校而言，政府或其他舉辦者，在將財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移后，除能夠參與管理外，將喪失對財產(chǎn)的任何控制，也不能獲得任何經(jīng)濟收益。因此，舉辦者可以獲得并非對高校財產(chǎn)的直接支配，而是監(jiān)督財產(chǎn)使用的權(quán)利，這顯然不能影響到高校的財產(chǎn)權(quán)。為彌補現(xiàn)有法律及實踐中的缺陷，應(yīng)完善立法以明確高校所享有的法人財產(chǎn)權(quán)，推動建立真正意義的現(xiàn)代高校法人制度，進而實現(xiàn)高等教育的深化改革。

第一，明確獨立財產(chǎn)權(quán)，此乃實現(xiàn)公辦高校法人地位的前提。除非政府應(yīng)獲得的財產(chǎn)或者保留所有權(quán)的財產(chǎn)，無論高校財產(chǎn)是財政投入形成，還是辦學(xué)積累形成，高校應(yīng)當對財產(chǎn)擁有獨立支配權(quán)。當然，這也是世界多數(shù)國家的通例，例如在法國，無論是財政撥款還是來自公立或私立機構(gòu)的捐贈，高校均擁有獨立支配的自由。具體來說，一方面，可以修改《教育法》《高等教育法》的相關(guān)內(nèi)容；另一方面，可以針對《物權(quán)法》第54條，制定國務(wù)院行政法規(guī)，細化高校財產(chǎn)的收益、處分權(quán)利，確保高校法人財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能完整。

第二，強化對財產(chǎn)權(quán)行使的監(jiān)督。政府將財政資金投入高校形成各類資產(chǎn)，主要目的在于規(guī)范財產(chǎn)的使用，且需要確保國有資產(chǎn)不流失。以此目的來剝奪高校法人財產(chǎn)權(quán)的完整性，尤其缺乏處分這項核心權(quán)能。然而，權(quán)利的行使、歸屬與對財產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督分屬不同的法律關(guān)系，為了保證用途正當而否認高校財產(chǎn)權(quán)的獨立、完整，是缺乏法理依據(jù)的典型表現(xiàn)。因此，在明確高校具有財產(chǎn)處分權(quán)基礎(chǔ)上，立法進一步明確審計監(jiān)督、責(zé)任追究、流轉(zhuǎn)限制等方式，強化對財產(chǎn)權(quán)行使的法律監(jiān)督。

基金項目：重慶市教委人文社會科學(xué)研究重點項目（14SKC04）；重慶市高等教育學(xué)會高等教育科學(xué)研究項目（CQGJ15015B）；重慶市教育委員會重慶市高等教育改革研究項目（143070）。

作者簡介：胡耘通，男，博士，西南政法大學(xué)副教授，主要研究教育管理。

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