深化“放管服”改革的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

唐瑩 吳瓊?cè)A

摘 要： “放管服”改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。面對(duì)“放管服”改革面臨的難點(diǎn)，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，從“交易成本”出發(fā)，對(duì)改革中所存在的突出問(wèn)題展開(kāi)掃描。研究發(fā)現(xiàn)目前深化“放管服”改革關(guān)鍵在于解決制度性交易成本問(wèn)題；而信息不對(duì)稱是產(chǎn)生制度性交易成本的源泉。為進(jìn)一步提升全社會(huì)資源配置效率，對(duì)深化改革提出三點(diǎn)建議：第一，改革和完善現(xiàn)有制度，降低非必要性政府制度性交易成本和非必要性企業(yè)制度性交易成本。第二，重視全社會(huì)市場(chǎng)信息對(duì)稱分配的制度安排，降低搜尋、整合、維護(hù)的信息成本，由此抵制各種信息不對(duì)稱帶來(lái)的全社會(huì)策略成本。第三，充分利用新型信息技術(shù)，重視“互聯(lián)網(wǎng)+”公共制度性信息平臺(tái)建設(shè)。

關(guān)鍵詞： “放管服”改革； 制度性交易成本； 信息成本； “互聯(lián)網(wǎng)+”公共信息平臺(tái)

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.009

Abstract： Deepening reforms in streamlining government administration， delegating more powers， and improving regulation and service is the main content of the structural reform of the supply side. In the face of the difficulties faced by the reform of “streamlining government administration， delegating powers， and improving regulation and service ”， the paper uses the framework of institutional economics analysis and starts with the “transaction cost” to scan the outstanding problems in the reform. The research finds that the key to deepening the reform is to solve the system transaction cost， and information asymmetry is the source of the system transaction cost. In order to further improve the allocation efficiency of the whole society， this paper puts forward three suggestions for further reform： first， to reform and perfect the existing system， to reduce the institutional transaction costs of non-necessity government and the institutional trade costs of non-necessity enterprises should be considered. Secondly， we should pay attention to the symmetrical distribution of market information and reduce the cost of searching， integrating and maintaining， thus resisting the whole social cost of information asymmetry. Third， to make full use of new information technology and the construction of public institutional information platform should also be considered.

Key words： reforms in streamlining administration； delegating powers， and improving regulation and service； institutional transaction cost； information cost； Internet plus； public information platform

2014年以來(lái)，“放管服”改革取得明顯進(jìn)展和成效，但利益藩籬、改革深水區(qū)、改革梗阻、市場(chǎng)和群眾獲得感不強(qiáng)等問(wèn)題，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革中的痛點(diǎn)問(wèn)題。如何破解這些困擾，打開(kāi)改革新思路，本文試圖另辟蹊徑，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，通過(guò)引入交易費(fèi)用、信息不對(duì)稱等經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，將其納入政府改革困境的研究中，使之一般化，寄希望尋找到深化改革的新契機(jī)，并能為此提供一定的建議。

一、“放管服”改革的內(nèi)涵、進(jìn)展與研究現(xiàn)狀

（一）“放管服”改革的內(nèi)涵

1. “放管服”改革是政府市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的重要一環(huán)。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，主要圍繞明確政府與市場(chǎng)關(guān)系，按照使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，以“放管服”（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)）改革為重要抓手，持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。[1]“放管服”改革是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要內(nèi)容；是政府適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，不斷適應(yīng)和調(diào)整行政形態(tài)的變革；也是建立符合現(xiàn)代市場(chǎng)需要的政府治理體系的關(guān)鍵，是政府治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。目前，“放管服”改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，下一步是如何把“放管服”改革推向縱深，如何全面深化改革，找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)成為必然。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的核心在于優(yōu)化資源配置方式。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心在于資源的合理配置。以市場(chǎng)供需存在的矛盾現(xiàn)象為例：一方面是一些領(lǐng)域存在產(chǎn)能過(guò)剩、需求不足的局面，另一方面是國(guó)人在海外掀起一波波的掃貨狂潮。看似矛盾的背后反映的是我國(guó)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這種結(jié)構(gòu)性矛盾的出現(xiàn)，主要是因?yàn)樯a(chǎn)要素的配置方式出現(xiàn)偏差，影響了全社會(huì)資源配置效率的提升。從此意義上來(lái)看，深化“放管服”改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)，著眼于要素配置方式的錯(cuò)配現(xiàn)象，從政府端出發(fā)重點(diǎn)消解由公共權(quán)力運(yùn)行而產(chǎn)生的制約資源高效配置的因素。

（二）“放管服”改革的進(jìn)展

這場(chǎng)刀刃向內(nèi)的政府行政改革，在最大限度取消減少審批、多措并舉加強(qiáng)監(jiān)管、不斷創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)方面，取得了顯著的成績(jī)。

“放”的改革主要體現(xiàn)“放開(kāi)”和“下放”上。一方面是取消本可由市場(chǎng)、社會(huì)自行調(diào)節(jié)、決策的事項(xiàng)和行為的審批權(quán)力，讓市場(chǎng)、社會(huì)依法自主行為。另一方面是將必不可少的審批事項(xiàng)進(jìn)行不同層級(jí)間政府合理劃分。但是，行政審批和與各種審批相關(guān)的事項(xiàng)依舊較多，取消和下放事項(xiàng)的“含金量”不足，束縛市場(chǎng)活力的“權(quán)力之網(wǎng)”仍沒(méi)有真正打開(kāi)。

“善管”是為了更好地做到“寬放”。通過(guò)改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的事前監(jiān)管這一傳統(tǒng)管理體制，建立符合市場(chǎng)發(fā)展需要的現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管體系。相較于傳統(tǒng)重審批的事前監(jiān)管，事中事后監(jiān)管將成為政府職能體現(xiàn)的重點(diǎn)。政府監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)性變化，對(duì)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)新的“革命”。監(jiān)管手段創(chuàng)新不足，事中事后監(jiān)管仍是短板，多頭重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管乏力缺位同時(shí)并存。

“寬放”、“善管”都是手段，“優(yōu)服”才是根本目的?！皟?yōu)服”是全面優(yōu)化政府服務(wù)的質(zhì)量和水平。服務(wù)是政府施政的目的，也是行政的本質(zhì)。在全球化激烈競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)成長(zhǎng)下的用戶習(xí)慣日趨“苛刻”，打造符合市場(chǎng)主體需要的營(yíng)商環(huán)境成為優(yōu)化服務(wù)的著力點(diǎn)。優(yōu)化服務(wù)表現(xiàn)在：政務(wù)大廳擴(kuò)面升級(jí)，由“跑多個(gè)門，辦一件事”到“進(jìn)一個(gè)門，辦所有事”轉(zhuǎn)變；網(wǎng)上服務(wù)內(nèi)容的多樣；行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的精簡(jiǎn)規(guī)范。但同時(shí)“辦證難”、“辦證多”現(xiàn)象依舊普遍存在，市場(chǎng)真正需要的公共服務(wù)有效供給不足。

（三）“放管服”改革的研究現(xiàn)狀

對(duì)于以“放管服”為核心的新一輪行政體制改革，以往研究多從政治學(xué)、法學(xué)、行政管理、哲學(xué)等視角出發(fā)展開(kāi)分析。政治學(xué)方面，研究多將“放管服”改革看作政府治道的變革的一部分，反映出的是政府治理權(quán)力的分權(quán)化特征。[2]法學(xué)方面，主要關(guān)切政府改革過(guò)程中，行政權(quán)力與其他權(quán)力的邊界調(diào)整與確立，政府與市場(chǎng)、社會(huì)法治化運(yùn)作規(guī)則等。行政管理方面的研究最為多見(jiàn)，研究通常在科層制框架下，以行政權(quán)力為核心，分析行政體制結(jié)構(gòu)和應(yīng)用層面的變革。然而，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，分析深化“放管服”改革的學(xué)術(shù)研究并不多見(jiàn)?？紤]到行政改革是中國(guó)改革承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)，在改革速度放緩的當(dāng)下，如何突破利益的藩籬，破解梗阻現(xiàn)象，從全新的視角出發(fā)，嘗試以交易成本為切入點(diǎn)，對(duì)深化“放管服”改革中所存在的突出問(wèn)題展開(kāi)研究。

二、“放管服”改革在于解決制度性交易成本問(wèn)題

（一）交易成本與制度性交易成本

1. 交易成本

交易成本理論作為改善和提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效的有效途徑，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，至今得到廣大學(xué)者們的關(guān)注，并將其頻繁應(yīng)用到各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的研究中。

科斯顛覆傳統(tǒng)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，指出交易成本的存在，“管理的交易”不是瞬間完成，而是需要付出時(shí)間和努力。交易成本概念隨后被應(yīng)用于廣泛領(lǐng)域，概念逐漸一般化。[3]3張五常認(rèn)為，交易成本是運(yùn)行制度的成本。阿羅指出，交易成本是經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行費(fèi)用。正是由于交易活動(dòng)本身的多樣性導(dǎo)致了交易費(fèi)用定義的多樣性。本文認(rèn)為交易費(fèi)用，主要是影響“資源達(dá)到最優(yōu)配置”所付出的費(fèi)用。從資源配置的角度看，人們的交易活動(dòng)是要付出成本的。如果所付出成本過(guò)高，就意味著資源配置效率的降低。

2. 制度性交易成本

制度的存在本身為了穩(wěn)定預(yù)期，使各方行為達(dá)成合意的一種秩序規(guī)定。而“當(dāng)針對(duì)某種類型交易活動(dòng)的制度產(chǎn)生時(shí)，交易成本就在這種制度的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)化成了制度成本”。[4]如此，制度成本就包括兩部分：一是制度本身框架形成的成本，即“形成制度的費(fèi)用”；二是在制度框架下人們從事具體交易活動(dòng)的成本，即“制度執(zhí)行、監(jiān)督和維護(hù)的費(fèi)用”。我們所說(shuō)的制度性交易成本，主要是指后者，它是在制度框架下，人們圍繞制度運(yùn)行、監(jiān)督和維護(hù)的費(fèi)用。特別強(qiáng)調(diào)，因?yàn)橹贫瘸杀局械摹爸贫取辈粌H指的是政府性制度安排，也包括私人交易雙方之間的合約訂立?！爸贫刃浴睆?qiáng)調(diào)公共屬性，是公共性制度安排。不同于交易雙方之間訂立合約的“小制度”，我們所說(shuō)的制度性交易成本是強(qiáng)調(diào)政府性制度安排特征的“大制度”，是參與主體因各種涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共制度運(yùn)行而支付的費(fèi)用。涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共制度和規(guī)則，包括：行政審批制度、產(chǎn)權(quán)制度、稅費(fèi)制度和金融制度等。對(duì)于制度性交易成本的概念和現(xiàn)實(shí)使用有幾點(diǎn)具體解釋：

第一，制度性交易成本包括政府承擔(dān)的制度性交易成本和企業(yè)承擔(dān)的制度性交易成本。制度性交易成本的承擔(dān)主體包括政府和政府相對(duì)方。在很多研究者看來(lái)，提到制度性交易成本，就會(huì)認(rèn)為是市場(chǎng)主體所支付的費(fèi)用。其實(shí)不然，交易是雙向的，政府在這一過(guò)程中，也承擔(dān)了制度運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用。對(duì)于政府而言，它是政府制定、執(zhí)行制度規(guī)則的成本；對(duì)相對(duì)方而言，以企業(yè)為例，它是企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)性成本以外的，受制于政府制度性安排的外部成本。它是市場(chǎng)主體在遵循政府制定的一系列規(guī)章制度時(shí)所需付出的成本。[5]302

第二，制度性交易成本的降低只能通過(guò)公共政策和制度制定方，采取一定的流程啟動(dòng)修改和取消。制度性交易成本的強(qiáng)制性、客觀性特征。它的建立和運(yùn)行，其主導(dǎo)權(quán)不在于企業(yè)，而在于制度制定方和運(yùn)行方。通常它是企業(yè)自身無(wú)法降低的成本，是制度自身形成和運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用。由于“科斯定理”所假定的可能性，即“交易費(fèi)用不為零”的情況在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法實(shí)現(xiàn)，那么，制度性交易成本的合理需要依靠公共性制度改革和創(chuàng)新，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供合宜的政府干預(yù)制度設(shè)計(jì)，從而為市場(chǎng)主體提供便利和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第三，政府自身制度性交易成本也有著降低的沖動(dòng)。雖然政府有能力以低于私人組織的成本進(jìn)行某些活動(dòng)，但政府行政機(jī)制的本身并非不要成本。[3]93權(quán)威性方法的使用，回避了行政成本過(guò)高而被其他組織形式替代的可能。實(shí)際上，有時(shí)它的成本大得驚人。與參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)一樣，政府內(nèi)部各層級(jí)之間也存在著某種競(jìng)爭(zhēng)和考核壓力。政府間也有著降低制度性交易成本的沖動(dòng)。各地圍繞招商引資，紛紛創(chuàng)新服務(wù)方式，打造高效便捷的營(yíng)商環(huán)境就是一種地區(qū)間政府圍繞降低制度性交易成本而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)。

第四，制度性交易成本需要合理評(píng)估。成本的存在有一定必然合理性，但是超過(guò)一定限度的制度性交易費(fèi)用，其合理性就會(huì)喪失。換句話說(shuō)，并不是在所有場(chǎng)合都要降低交易成本的，有些時(shí)候需要提高交易成本來(lái)限制交易的發(fā)生，如毒品和違法交易。對(duì)于它的評(píng)估，需要理性看待。正常的制度性成本，為市場(chǎng)交易和企業(yè)利潤(rùn)提供保障（合理稅費(fèi)），成本只有超出一定比例時(shí)，才會(huì)成為一種負(fù)擔(dān)，就需要加以剔除或者創(chuàng)設(shè)新的制度予以替代。

（二）“放管服”改革與制度性交易成本

過(guò)高的代價(jià)必然影響資源配置的效率。諾斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，市場(chǎng)交易由于各種投機(jī)行為容易導(dǎo)致?lián)p失，制度創(chuàng)生的目的就在于降低這部分損失。當(dāng)制度的存在不能降低交易成本，反而帶來(lái)各種因制度自身運(yùn)轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的交易成本大幅上升，同時(shí)有可能會(huì)產(chǎn)生因投機(jī)行為帶來(lái)的損失，這時(shí)制度自身的合法性就受到挑戰(zhàn)。制度不適宜市場(chǎng)交易的現(xiàn)實(shí)需要，重新建立與市場(chǎng)交易匹配的新制度成為必然。

“放管服”改革在于降低因制度運(yùn)行所發(fā)生的不適宜的交易成本。改革的目的在于改革和完善不合理、不適宜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制機(jī)制，通過(guò)降低因政府干預(yù)所帶來(lái)的不合理成本，包括制度制定、管制、行政審批和行業(yè)壟斷等干預(yù)所形成的成本，降低在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行框架各參與者的支出費(fèi)用。根據(jù)“放管服”改革的具體內(nèi)容可以看出，它的改革對(duì)象主要是經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行環(huán)節(jié)的執(zhí)行、監(jiān)督和維護(hù)中費(fèi)用。這就需要明確非必要制度性交易成本的邊界，即完成政府與市場(chǎng)“握手”所必需費(fèi)用的超出部分。非必要交易成本，既有的交易制度規(guī)則與交易行為的不適應(yīng)多發(fā)生的“摩擦成本”?，F(xiàn)行存在的主要問(wèn)題，實(shí)體企業(yè)自身成本結(jié)構(gòu)不合理，同時(shí)政府干預(yù)產(chǎn)生的不合理成本存在，加劇了全社會(huì)制度性交易成本升高。

現(xiàn)實(shí)“放管服”改革，重在改革影響市場(chǎng)資源配置效率的體制機(jī)制，通過(guò)降低企業(yè)承擔(dān)的制度性交易成本，同時(shí)保持政府承擔(dān)的制度性交易成本合理、合規(guī)，最終求得由公共制度運(yùn)行給全社會(huì)運(yùn)行所帶來(lái)的費(fèi)用大幅降低。

三、信息不對(duì)稱是產(chǎn)生制度性交易成本的源泉

交易成本產(chǎn)生的前提在于機(jī)會(huì)主義和信息不充分。[6]71目前在以“放管服”為抓手的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中，由于公共制度運(yùn)行而產(chǎn)生的交易成本，主要來(lái)源于信息不對(duì)稱下的信息不充分和投機(jī)行為。

（一）信息不充分

首先，由于公共制度和公共政策單方制定的特殊性，決定了市場(chǎng)一方天然的存在獲取既有規(guī)則信息的弱勢(shì)。我們看到在行政審批中，往往存在前置條件材料要求，辦理流程運(yùn)行復(fù)雜，辦事效率較低等問(wèn)題；此外，公共服務(wù)提供的錯(cuò)配，不僅僅是政府要提供什么，關(guān)鍵還在于市場(chǎng)主體真正需要什么，這些都需要信息的交流和反饋。只有解決這些，才能真正增強(qiáng)“放管服”改革“最后一公里”等問(wèn)題。政府掌握海量的數(shù)據(jù)，但目前大部分是門戶各立的“數(shù)據(jù)煙囪”；我們擁有眾多市場(chǎng)內(nèi)生的監(jiān)督機(jī)制，但是缺乏承納社會(huì)共識(shí)的“大監(jiān)督平臺(tái)”，可以讓監(jiān)督的信息在全社會(huì)流動(dòng)和共享。

其次，當(dāng)市場(chǎng)主體通過(guò)審核進(jìn)入市場(chǎng)后，其是否按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度依法行事，此時(shí)市場(chǎng)主體擁有更多信息，政府在此環(huán)節(jié)中處于弱勢(shì)。當(dāng)前，監(jiān)管對(duì)象、內(nèi)容的海量和政府的有限能力之間不匹配，關(guān)鍵在于監(jiān)督信息的不對(duì)稱。將市場(chǎng)主體的事后行為信息和政府既有規(guī)則信息相結(jié)合，是發(fā)展高效、持續(xù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行健康環(huán)境的前提。制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵工作是設(shè)計(jì)相應(yīng)的規(guī)則，使得在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的不同階段中，兩類信息能夠相互結(jié)合。

從此意義上來(lái)看，解決信息搜尋、信息分布、信息效率的不對(duì)稱，為市場(chǎng)的準(zhǔn)入信息、監(jiān)管信息、服務(wù)信息搭建流動(dòng)、共享的平臺(tái)是目前改革的關(guān)鍵問(wèn)題。

（二）投機(jī)行為

事前信息也稱為“隱藏信息”，容易導(dǎo)致“逆向選擇”；事后非對(duì)策信息也稱為“隱藏行為”，容易導(dǎo)致“道德風(fēng)險(xiǎn)”。還有各種因抵制信息不對(duì)稱的行為，如腐敗和親屬關(guān)系網(wǎng)等裙帶關(guān)系。

1. 逆向選擇

“逆向選擇”源于“隱藏信息”產(chǎn)生的投機(jī)行為。如果所獲得的收益很大，大于獲取了該收益所付出的成本，隨著收益的增多，私有信息的擁有者或潛在擁有者，就有極大的動(dòng)機(jī)維護(hù)“私有性”或“資產(chǎn)專有性”，從而保持獲取更多收益的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)中依附于行政權(quán)力上的“紅頂中介”，加劇了和審批相關(guān)的信息市場(chǎng)專有性，變相實(shí)施行政壟斷，致使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)萎縮，同時(shí)造成中介服務(wù)耗時(shí)長(zhǎng)，收費(fèi)高，態(tài)度差等問(wèn)題頻生。[7]黑龍江一個(gè)7000萬(wàn)的項(xiàng)目，企業(yè)支付給指定的“紅頂”中介費(fèi)用高達(dá)300萬(wàn)，企業(yè)把這個(gè)費(fèi)用成為“痛快費(fèi)”，因?yàn)榻毁M(fèi)后，審批等事情就能順利地辦下來(lái)。一些地區(qū)項(xiàng)目審批中，審批所需材料多，流程繁瑣，中介收費(fèi)項(xiàng)目多，很多高質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)項(xiàng)目無(wú)法上馬。所以在一些項(xiàng)目審批中，可能會(huì)出現(xiàn)逆向選擇的“劣勝優(yōu)汰”結(jié)果。

2. 道德風(fēng)險(xiǎn)

制度性交易成本中的道德風(fēng)險(xiǎn)也在加大。“為官不為”現(xiàn)象的抬頭就是“隱藏行為”的新型投機(jī)行為表現(xiàn)。雖然服務(wù)人員表面上辦事，是否全力協(xié)助辦事，群眾是否能得到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，就存在極大的不確定性。當(dāng)工作和權(quán)力被授權(quán)給下級(jí)單位，上下級(jí)之間不可避免的信息不對(duì)稱會(huì)在激勵(lì)上產(chǎn)生問(wèn)題。[6]70下級(jí)單位利用自己的優(yōu)勢(shì)使用信息，但是高層組織的權(quán)力目標(biāo)則有可能實(shí)現(xiàn)不了。雖然近年來(lái)我國(guó)高度重視決策主體的權(quán)責(zé)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化責(zé)任追究，增強(qiáng)了決策主體的責(zé)任意識(shí)，但也導(dǎo)致了新的制度性交易成本。一些部門為了規(guī)避責(zé)任，抱著“只要形式到位，只要過(guò)問(wèn)了，即使出了問(wèn)題，也不是自己的責(zé)任”的心態(tài)，工作消極，背后推諉時(shí)有存在。

3. 親屬關(guān)系網(wǎng)、熟人社會(huì)和地域紐帶

家族、親屬關(guān)系、熟人社會(huì)甚至是地域管轄網(wǎng)作為一種可以限制機(jī)會(huì)主義和降低信息不對(duì)稱的重要治理機(jī)制、制度安排。它的優(yōu)勢(shì)在于“這個(gè)制度在限制機(jī)會(huì)主義行為和減少交易成本與信息不對(duì)稱方面的能力?！薄俺梢彩捄螖∫彩捄巍边^(guò)度依賴親屬關(guān)系網(wǎng)會(huì)大大限制經(jīng)濟(jì)的效率。熟人社會(huì)帶來(lái)的“群體內(nèi)交易成本比較低，但是群體間交易成本一直很高”，進(jìn)而影響全社會(huì)交易成本。如何打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，是下一步深化改革的重點(diǎn)。

4. 腐敗

在監(jiān)管領(lǐng)域，我們看到政府的過(guò)度管制不僅本身無(wú)效率，而且會(huì)損害克服信息不對(duì)稱的一個(gè)重要機(jī)制“聲譽(yù)機(jī)制”。聲譽(yù)的供給曲線處處低于需求曲線，“極度監(jiān)管、毫無(wú)聲譽(yù)”的極端情況成為均衡，整個(gè)社會(huì)就陷入“管制陷阱”。一旦落入管制陷阱，人們總是把市場(chǎng)不重視聲譽(yù)理解為管制太少，結(jié)果就陷入管制和聲譽(yù)的惡性循環(huán)中。[8]醫(yī)藥和食品兩個(gè)領(lǐng)域，被認(rèn)為是信息不對(duì)稱非常嚴(yán)重的領(lǐng)域，但是嚴(yán)格的政府管制反而使這兩個(gè)領(lǐng)域成為官員腐敗的重災(zāi)區(qū)。亟須建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的監(jiān)督制約體系，尤其重視市場(chǎng)和社會(huì)的“聲譽(yù)機(jī)制”的建立。

四、“放管服”改革經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和下一步突破重點(diǎn)

（一）“放管服”改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

20世紀(jì)70年代開(kāi)始世界各國(guó)開(kāi)始的治道變革，政府治理由單一化向分權(quán)化的轉(zhuǎn)變，反映出的是提供信息和分配信息的制度安排在發(fā)生根本性改變。而這一改變，也加劇了治理過(guò)程中主體的信息不對(duì)稱。

“簡(jiǎn)政放權(quán)”，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化的同時(shí)，政府放權(quán)于市場(chǎng)、社會(huì)。市場(chǎng)、社會(huì)本身能憑借自身更多的時(shí)空信息，更好地在其運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮自我管理作用，政府就不需要越俎代庖，徒增因信息不對(duì)稱而帶來(lái)的行政控制、審批交易成本過(guò)高等問(wèn)題。為此，深化行政審批制度改革，中介機(jī)構(gòu)清理，商事制度改革等都是在降低由政府審批而帶來(lái)的事先和事后交易成本，以及由此引發(fā)的一系列投機(jī)行為帶來(lái)的策略成本。

“放管結(jié)合”，強(qiáng)調(diào)有效監(jiān)管，更注重事中事后監(jiān)管。這里有兩層解釋：一是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的行為互動(dòng)方面，相對(duì)于生產(chǎn)者、銷售者而言，由于消費(fèi)者距離產(chǎn)品和服務(wù)的信息是最遠(yuǎn)的，存在著嚴(yán)重的信息不足。生產(chǎn)者和銷售者存在隱藏信息的動(dòng)機(jī)，這就需要政府通過(guò)有效監(jiān)管，及時(shí)公布、整合有效信息，扭轉(zhuǎn)信息的不對(duì)稱現(xiàn)狀。否則，全社會(huì)信息搜尋、交流、協(xié)商、治理的交易成本將大大提升。二是政府監(jiān)管系統(tǒng)的績(jī)效問(wèn)題。政府監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，由傳統(tǒng)更注重事前監(jiān)管向事中、事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移，反映出政府在信息不對(duì)稱背景下，如何使政府新獲得監(jiān)督信息的邊際成本正好等于減少錯(cuò)誤信息的邊際收益。在培育發(fā)展新動(dòng)能背景下，很多新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新模式的出現(xiàn)，由于事物本身發(fā)展處于初始階段，趨勢(shì)不明顯，信息搜尋成本過(guò)高，獲取信息的不完全，信息不足造成的錯(cuò)誤成本加大。如若著重事前監(jiān)管，容易扼殺新業(yè)態(tài)乃至全社會(huì)創(chuàng)新的活力。而事中事后監(jiān)管，事物發(fā)展全面展開(kāi)，信息搜尋成本降低，可以做出獲取信息的最優(yōu)管理方案（搜集成本與錯(cuò)誤成本之間的均衡，總信息成本的最小化）。

“優(yōu)化服務(wù)”體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的互動(dòng)中，政府屬于信息擁有的強(qiáng)勢(shì)一方，掌握絕對(duì)信息的一方擁有潛在的投機(jī)行為傾向，無(wú)疑策略成本有增加的極大可能。為了防止因?yàn)橥稒C(jī)行為導(dǎo)致的策略成本上升，降低制度性交易成本，從而在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)占據(jù)成本優(yōu)勢(shì)地位，政府要提供符合市場(chǎng)主體需要的公共服務(wù)和與之匹配的公共產(chǎn)品，以上這些將會(huì)成為深化政府“放管服”改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

（二）下一步改革要突破的重點(diǎn)

一旦存在信息的不對(duì)稱，就可能產(chǎn)生各種投機(jī)行為和信息不充分情況，如果沒(méi)有相應(yīng)的措施安排對(duì)信息的不對(duì)稱進(jìn)行抵制，信息不充分極有可能誘發(fā)逆向選擇、道德危害、腐敗等投機(jī)行為，從而極大增加社會(huì)的交易成本，最終影響到資源的最優(yōu)配置。因此，有助于提供信息或分配信息的制度安排在降低各種類型的交易成本方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

通過(guò)以上分析，以“放管服”改革為主要抓手的政府治理改革，重點(diǎn)要放在解決由于信息不對(duì)稱而帶來(lái)的制度性交易成本不合理問(wèn)題，進(jìn)而影響全社會(huì)資源配置效率。下一步突破和創(chuàng)新的重點(diǎn)在于：

1. 改革和完善現(xiàn)有制度，降低非必要政府承擔(dān)制度性交易成本和非必要企業(yè)承擔(dān)制度性交易成本。因?yàn)橹贫刃越灰壮杀镜膹?qiáng)制性，所以清理非必要性制度性交易成本的重任，主要在于公共政策和制度的制定一方。一方面政府需要及時(shí)清理是否存在過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，行政權(quán)力濫用而產(chǎn)生的不合規(guī)律、效率不高的制度。按照收益法則，一項(xiàng)好的制度產(chǎn)生的效益，應(yīng)當(dāng)大于社會(huì)主體為遵守這一制度所付出的成本和政府執(zhí)行這一制度的成本相加的總和。[5]305完善配套改革，明確政府相關(guān)部門的工作職責(zé)，做好權(quán)責(zé)清單的集約化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化等權(quán)力運(yùn)行梳理工作；建立制度設(shè)計(jì)評(píng)估論證制度，保證制度的科學(xué)、合理、有效；要健全制度設(shè)計(jì)的監(jiān)督制度，制度設(shè)計(jì)的過(guò)程、結(jié)果都要公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，使錯(cuò)誤的制度能及時(shí)糾正。另一方面加大對(duì)相關(guān)承接部門及人員的及時(shí)專業(yè)化、系統(tǒng)化、政策培訓(xùn)，盡快熟悉和掌握新工作，更快勝任崗位。

2. 重視全社會(huì)信息對(duì)稱分配的制度安排，降低搜尋、整合、維護(hù)的信息成本，由此抵制各種信息不對(duì)稱帶來(lái)的全社會(huì)策略成本。從技術(shù)上看，新興技術(shù)使得信息分布相對(duì)對(duì)稱，將交易雙方置于較為平等的過(guò)程中，達(dá)成合意的最終結(jié)果因?yàn)樾畔⒌南鄬?duì)分布合理；使得信息擁有較少方獲得更多用于彌補(bǔ)、執(zhí)行、救濟(jì)的信息，同時(shí)降低信息擁有較多方采取投機(jī)策略選擇。如果了解信息成本在契約達(dá)成活動(dòng)中的重要性的話，那么就不難理解獲取和整合信息難易，直接影響事先交易成本（交易信息獲取、協(xié)調(diào)）、事后交易成本（交易的彌補(bǔ)和制裁）以及策略成本。一個(gè)當(dāng)事方對(duì)其他當(dāng)事方在達(dá)成合意中的特點(diǎn)、對(duì)有關(guān)執(zhí)行活動(dòng)的時(shí)空信息了解越多，他們可能花費(fèi)的策略成本就越低。技術(shù)作為一種重要的變量，通過(guò)嵌入政府治理流程，可以形成與制度力量相當(dāng)?shù)臏p少信息不對(duì)稱的抵制性力量。全面嵌入政務(wù)流程的自動(dòng)化、智能化技術(shù)提升服務(wù)的精準(zhǔn)、個(gè)性等確定性特征，大大降低了信息的不確定性。建議盡快出臺(tái)全國(guó)行政審批改革的標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化、集約化、數(shù)據(jù)化改革方案。加強(qiáng)“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”的使用和動(dòng)態(tài)調(diào)整。尤其要健全追責(zé)機(jī)制，對(duì)問(wèn)題涉及到哪級(jí)政府和責(zé)任人、承擔(dān)什么責(zé)任進(jìn)行明確界定，形成專負(fù)其事、專擔(dān)其責(zé)的權(quán)責(zé)事對(duì)應(yīng)制度。

3. 充分利用新型信息技術(shù)，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”公共制度性信息平臺(tái)建設(shè)?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，不僅極大地提高了政府治理參與各方在信息獲取上的能力，并且將信息不對(duì)稱的延伸拓展信息分析、信息應(yīng)用上的能力，為政府簡(jiǎn)政放權(quán)、“放管服”改革的進(jìn)一步深入推進(jìn)提供了新能量。一方面，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)，互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的乘數(shù)效應(yīng)，降低信息搜尋成本；另一方面，新技術(shù)平臺(tái)提供了信息交流、碰撞、整合的平臺(tái)，降低了信息整合成本。因?yàn)檎?wù)由“線下”變?yōu)椤熬€上”，由“群眾最多跑一次”到“全部參與者最多跑一次”，背后反映的是數(shù)據(jù)的流動(dòng)，帶來(lái)的政府和參與方的時(shí)間成本、物質(zhì)成本和人力成本的大量減少。智慧政府的目標(biāo)，在更高層面上全面融合信息資源，提供統(tǒng)一完善的政府服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)一站式辦理無(wú)障礙，政務(wù)信息資源開(kāi)放共享無(wú)阻礙，政府部門與社會(huì)公眾互動(dòng)的零距離，公眾辦事需求與政府在線服務(wù)匹配零誤差。網(wǎng)絡(luò)版現(xiàn)代政府運(yùn)作的支撐體系正在搭建，浙江省的“最多跑一次”，貴州的“服務(wù)到家”互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)都是典型案例?！皵?shù)字政府”建設(shè)的提出，正是使技術(shù)嵌入上升為信息分配的制度安排。通過(guò)政府治理全流程的數(shù)字化、數(shù)據(jù)化、智能化，真正切斷各種部門利益，行業(yè)利益，權(quán)力利益、個(gè)人利益相互交，難以推進(jìn)改革等問(wèn)題，同時(shí)也能通過(guò)信息的交流和碰撞，使政府明確市場(chǎng)主體需要的公共服務(wù)，打造良好的營(yíng)商環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]李克強(qiáng)在全國(guó)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上發(fā)表重要講話[EB/OL].中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)，（2017-06-13）[2017-02-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-06/13/content_5202214.htm.

[2]薄貴利.推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化[J].中國(guó)行政管理，2014（5）：53.

[3]羅納德.H.科斯.企業(yè)、市場(chǎng)與法律[M].上海：格致出版社，2014 ：3-93.

[4]孫國(guó)峰.交易成本與制度成本的關(guān)系分析[J].西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2004（2）：70.

[5]中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“降成本”課題組. 降成本：2017年的調(diào)查與分析[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2017：302-305.

[6]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展[M].陳幽泓，等譯.上海：上海三聯(lián)出版社，2000：70-71.

[7]龍海波.深化行政審批制度改革需要處理好六個(gè)問(wèn)題[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2016-11-23（5）.

[8]張維迎.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].西安：西北大學(xué)出版社，2015：352.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]