內蒙古政府引導型科技投資基金的運營管理

我國政府引導基金始于2002年，近幾年在數(shù)量和規(guī)模上呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。根據(jù)數(shù)據(jù)終端CVSource顯示，截至2016年底國內共成立901支政府引導基金，總規(guī)模達23960.6億元，平均單支基金規(guī)模約26.6億元，其中2016年新增規(guī)模達到5032.1億元。作為目前國內風險資本市場重要的出資人，政府引導基金在引導社會資本、促進產(chǎn)業(yè)調整、扶持具有創(chuàng)新能力的中小企業(yè)方面取得了不小的成績。

內蒙古政府引導型科技投資基金運行情況

2014年12月，為推動創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略在科技領域的全面貫徹落實和深化，也為了將行政力量從市場化運作要求較高的資本運營工作中解脫出來，內蒙古自治區(qū)設立了以科技廳為核心力量的內蒙古協(xié)同創(chuàng)新股權投資基金股份有限公司，作為內蒙古政府引導型科技投資基金的運營主體，旨在完善內蒙古科技投融資體系，促進科技成果轉化，扶持科技型企業(yè)成長，進一步推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。截至2017年年底，內蒙古政府引導型科技投資基金股東實繳出資約7億元。

（一）管理模式

1.組織架構

政府設立引導基金是為了放大財政資金的作用，引導社會資本參與，通過推動風險投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終實現(xiàn)科研成果產(chǎn)業(yè)化、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結構升級等目標。因此，大部分地區(qū)的政府引導基金運營的重點是對風險投資機構的投資，主要模式包括階段參股、跟進投資、風險補助和投資保障，基金主體的組織形式也多采用在風險投資機構中比較普遍的有限合伙制。

圖1的模式是在總結沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗的基礎上形成的，對于科技資源相對集中、風險投資機構比較發(fā)達的地區(qū)更為適用。內蒙古地區(qū)科技資源并不豐富且布局分散，區(qū)內金融機構以商業(yè)銀行為主，市場化運作的風險投資機構比較少，并且普遍存在吸納區(qū)內資本參與區(qū)外投資的現(xiàn)象。鑒于此，內蒙古政府引導型科技投資基金設立之初即定位在直接解決科技型企業(yè)融資難題，推動科技型企業(yè)的發(fā)展，以期未來由科技資源帶動金融資源，從而實現(xiàn)科技與金融的協(xié)同發(fā)展?？紤]到投資經(jīng)驗、代理成本、科技資源數(shù)量和質量等多方面因素，引導基金以公司制模式運營。

2.委托管理

內蒙古政府引導型科技投資基金將基金財產(chǎn)全權委托給市場化運作的基金管理機構，由專業(yè)團隊負責對區(qū)內科技型企業(yè)進行獨立的篩選、盡職調查，提出投資方案和退出安排。基金管理機構在做出投資或退出決策時，由投資決策委員會對決策方案進行內審，委員會采取簡單多數(shù)通過的決策機制，成員由基金管理機構內部財務、法律、風險控制等領域的專家組成。經(jīng)投資決策委員會審議通過的方案還要經(jīng)過投資專家審核小組外審，該小組由外聘的資深專家組成，對投資決策委員會提出的決策方案進行復核。審核通過的方案由專業(yè)團隊推動實施，形成對被投資企業(yè)的后續(xù)管理，直至最終退出。

圖1 政府引導基金基本運營模式

圖2 內蒙古政府引導型科技投資基金運營模式

如圖2所示，在整個運營過程中，基金管理機構在委托協(xié)議約定的范圍內，對引導基金的資產(chǎn)擁有絕大部分的決策權和管理權，完全市場化運作，政府和引導基金不干預任何環(huán)節(jié)。

3.監(jiān)管模式

基金管理公司獨立自主按照市場化運作方式開展對外投資，政府對其日常投資管理不加干涉，但是為了保證委托協(xié)議被正確履行，需要在投資決策實施前加以監(jiān)管，具體監(jiān)管流程如圖3所示。

監(jiān)管過程中，審核小組僅根據(jù)委托協(xié)議約定內容對基金管理機構提供的投資決策委員會審議通過項目的投資方向、金額等內容進行形式審核，不對項目具體內容和風險做實質判斷。

（二）投資情況

截至2017年底，內蒙古政府引導型科技投資基金的基金管理團隊共走訪區(qū)內200多家科技型企業(yè)，完成9個項目的投資決策，累計投資2.92億元，產(chǎn)業(yè)涵蓋草業(yè)、生物、育種、新能源、污水處理、食品加工等。其中8個項目為自治區(qū)內科技型企業(yè)，投資總額2.52億元。被投資企業(yè)中有2家企業(yè)在引導基金的投資效應下融資境況明顯好轉，引導基金在完成引導和扶持作用后已成功退出。

圖3 內蒙古政府引導型科技投資基金運營監(jiān)管流程

（三）引導效果

內蒙古政府引導型科技投資基金在解決科技型企業(yè)融資問題的同時，也關注引導基金的引導及放大作用。在運營過程中，基金管理機構除運用引導基金的資金外，還為被投資企業(yè)引入不同類型的投資者。截至2017年底，引導基金完成投資總額2.92億元，撬動有關盟市地方財政、銀行、基金、民間投資等資金6.58億元，杠桿放大倍數(shù)2.25，有效引導企業(yè)和民間資本的參與，實現(xiàn)了政府投資牽引和放大的效應。

內蒙古政府引導型科技投資基金運營中值得關注的環(huán)節(jié)

（一）項目篩選和盡職調查的成本過高

項目的篩選和盡職調查對于投資決策意義重大，詳盡、準確的盡職調查將幫助基金管理機構了解擬投資企業(yè)的情況，減少信息不對稱造成的諸多問題。盡職調查結果將成為雙方建立合作關系并合理估值的基礎。內蒙古政府引導型科技投資基金的基金管理團隊首要工作就是拓展項目渠道，展開盡職調查。但是內蒙古地域廣闊，科技型企業(yè)的布局并不集中，項目的篩選和盡職調查相對科技資源發(fā)達且集中的地區(qū)而言成本高、效率低，而且內蒙古科技型企業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點往往是投資周期比較長，項目投后管理和服務等事宜大大提高了基金管理機構的人力成本，可能產(chǎn)生委托代理問題。

（二）引導基金退出渠道單一

引導基金的運作流程主要包括募集資金、投資項目、退出變現(xiàn)三個環(huán)節(jié)，其中資本退出是確定資本運作效果的重要途徑，是引導基金得以良性持續(xù)發(fā)展的關鍵。當前，退出變現(xiàn)主要有被投資企業(yè)公開發(fā)行上市、股權轉讓和破產(chǎn)清算三種形式，其中，股權轉讓的形式中，由被投資企業(yè)的股東回購股份往往是退出方式設置的保底措施。內蒙古科技型企業(yè)在參與國內主板和創(chuàng)業(yè)板等資本市場競爭時往往表現(xiàn)為劣勢，所以內蒙古政府引導型科技投資基金的退出渠道基本是股權轉讓，并且多是選擇由股東回購。單一的退出渠道會影響引導基金的資本循環(huán)速度和效率，進一步影響對科技型企業(yè)的支持效果。

（三）投資對象缺乏處于早期發(fā)展階段的科技型企業(yè)

政府希望引導社會資本投向符合地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展的領域，同時投向在技術、市場、管理等方面都存在較大風險的種子期或初創(chuàng)期等早期發(fā)展階段的科技型企業(yè)，以通過引導基金在一定程度上彌補市場失靈的現(xiàn)象。與此相反，無論是基金管理機構還是其他社會資本都更愿意投資成長中后期和成熟期的風險相對較小的企業(yè)和市場前景更樂觀的產(chǎn)業(yè)領域。兩者不同目標的協(xié)調是引導基金運營中的一個重要環(huán)節(jié)。從現(xiàn)實情況來看，內蒙古政府引導型科技投資基金已投資的9家企業(yè)，沒有一家處于種子期或初創(chuàng)期。

優(yōu)化內蒙古政府引導型科技投資基金運營管理的建議

（一）細化投資領域，調整引導基金運營模式

圖4 內蒙古政府引導型科技投資基金未來運營模式設想

為了真正發(fā)揮政府引導基金對種子期和初創(chuàng)期科技型企業(yè)，以及對科技成果產(chǎn)業(yè)化的扶持作用，建議內蒙古政府引導型科技投資基金進一步細化投資對象，按風險等級對被投資企業(yè)歸類，并設置相應的子基金進行投資和管理。在設置風險比較高的天使投資子基金的同時，也應設置限制比較少、基金管理機構話語權更多的社會投資子基金，兼顧基金合作雙方的利益，與之相對應的引導基金組織架構也要做出相應的調整，具體見圖4。

在實際運營過程中，政府將更多的行政控制力保留在公司層面，通過股東大會、董事會等決策機構把握戰(zhàn)略方向，對子基金實行動態(tài)監(jiān)管。而子基金的運營主要遵循市場化原則，由專業(yè)的管理團隊按照委托協(xié)議約定內容完成投資運營和投后管理。

（二）培育競爭的市場化環(huán)境，加快企業(yè)的規(guī)范化進程

科技型企業(yè)的群體水平和自我發(fā)展能力直接影響著引導基金的投資和引導效果，只有這些企業(yè)充滿活力和效率，具備強烈的創(chuàng)新動力和相應的能力，內蒙古政府引導型科技投資基金才能發(fā)揮其推動科技創(chuàng)新的作用。只有競爭的市場條件和不斷變化的環(huán)境，才會驅使科技型企業(yè)持續(xù)進行適應性創(chuàng)新以不被市場所淘汰，而為了在此環(huán)境中獲得更多的金融資源以做大做強從而趕超其他競爭者，企業(yè)必須不斷提升自身的規(guī)范化程度，這又有效降低了引導基金盡職調查的周期和成本。所以，無論是從內蒙古政府引導型科技投資基金運營效果的角度，還是為內蒙古區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展考慮，改善市場環(huán)境，培育具有一定市場競爭性的科技型企業(yè)都有著重要意義。

（三）構建內蒙古科技金融服務平臺，提供綜合性支持

內蒙古政府引導型科技投資基金運營過程中表現(xiàn)出的成本高、效率低等現(xiàn)象在一定程度上受資源分散、信息不共享等因素的影響，因此有必要建立區(qū)域性科技金融服務平臺，在信息共享的基礎上，對接自治區(qū)內科技型企業(yè)、金融機構、中介服務機構等各類資源，從而有效提高引導基金搜集、篩選、投資企業(yè)的效率。平臺同時對接包括股權和債券市場在內的多層次資本市場，在拓寬科技型企業(yè)融資渠道的同時，也完善了引導基金的退出路徑。構建內蒙古科技金融服務平臺將實現(xiàn)對內蒙古政府引導型科技投資基金從自身運營管理到產(chǎn)業(yè)鏈條上下游之間協(xié)同等多方面綜合性的支持。（本文是內蒙古“技術轉移對接協(xié)同創(chuàng)新投融資平臺建設”課題（201503026）和“內蒙古自治區(qū)科技創(chuàng)新投資基金管理研究”課題（20140329）的研究成果）

（參考文獻略）