PPP項目風險識別及指標體系的構建研究

張冰馨 方健紅 李昌鈴 李雨倩

摘要：PPP是一種新型的項目融資方式，因其充分結合了公共部門和私營部門的優(yōu)勢和經(jīng)驗，在國內(nèi)外墓礎設施建設領域得到了廣泛的應用。然而在這種模式下，建設項目的風險變得更加錯綜復雜，有必要在項目建設初期識別項目中各風險因素，并對各風險因素進行評價，采取合理的措施使項目順利進行以達到項目各參與方的預期目標。本文提出了八種風險識別方法，然后結合相關文獻和案例得出各種風險因素，并從宏觀、中觀、微觀三個層級進行風險分類，在此基礎上構建風險評價指標體系。PPP項目參與方可以根據(jù)具體項目結合各項指標進行分析得出項目中存在的主要風險，為風險管理提供依據(jù)。

關鍵詞：PPP模式；風險識別；風險因素；風險評價指標

0 引言

公私合營（Public-Private Partnership，簡稱PPP）即政府與社會資本合作共同進行基礎設施的建設，有效減輕政府財政的壓力，同時使社會資本得到充分利用，雙方利用各自的優(yōu)勢共擔風險、分享收益，促進基礎設施建設。近年來，PPP模式在國內(nèi)外得到了廣泛的應用，并在推動國民經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要的角色。但PPP項目周期長，資金投入大，面臨著未來的支出和收益不穩(wěn)定、風險分擔不明確等不確定性，這些不確定因素增加了項目的風險，導致項目費用超支或項目延期，甚至造成整個項目失敗，因此對于PPP項目風險的研究顯得尤為重要。本文主要對PPP項目中的風險因素進行識別并分類，構建了風險評價指標體系，可以用于項目風險評估。

1 文獻綜述

PPP模式最早應用于英國，隨后在世界各國的公共基礎設施建設中廣泛采用，并取得了一定的經(jīng)濟效益，然而在一些工程實踐中由于各種風險事件導致項目參與方無法實現(xiàn)預期目標，對此國內(nèi)外學者對PPP項目風險做了大量的理論研究，其中關于風險因素的研究有以下觀點：早期Zayed 3fCI Chang（2002）將項目總風險分為八類：政治風險、財務風險、市場風險、激勵風險、采購風險、形成風險、完工風險和經(jīng)營風險川；Grimsey和Lewis（2002）從不可抗力、技術、信用、金融、運營、收益、政治、環(huán)境保護和建設這九個方面進行風險識別[2]，這些研究沒有將風險因素進行系統(tǒng)的歸類，只是單純地總結出PPP項目中存在的風險類型?；陲L險來源的角度戚安邦等（2005）將所識別的風險分為政治層面風險、經(jīng)濟層面風險、技術層面風險、自然環(huán)境風險[3]，這種分類方式能夠直觀地把握風險主體，易于從相應層面提出改善措施，但是對于風險來源的研究較為缺乏；Shen（2006）通過對政府部門的深人調(diào)查，將PPP項目主要風險歸為三大類：內(nèi)部風險、外部風險和項目層風險[4]，這種分類方式將項目層風險獨立，為了便于針對項目自身分析風險，但是事實上項目層風險可以歸為內(nèi)部風險?；陧椖侩A段的角度Ghorbani等（2014）將風險劃分為：開發(fā)階段、運營階段和全壽命階段，每個階段存在不同的風險種類，然后分析各類風險的風險因素，這些因素可以作為評價指標分析各類風險[5]，這種劃分過于粗糙，其中開發(fā)階段范圍太廣，應進一步劃分；吳曉麗（2015）在劃分PPP項目風險時，將項目分為項目立項、招投標、談判、建設、運營、移交、項目全壽命周期這幾個階段，接著分析這些階段的風險因素，可以用于評價各階段風險[6]，這種分類方法雖然能夠清晰地把握項目進程中的風險，脈絡清晰，但是容易忽視項目外部環(huán)境引起的風險?；诳臻g層級的角度Li B（2005）把PPP項目風險分作三個等級：宏觀、中觀和微觀風險，然后進行詳細分類[7]；張瑋（2012）也將項目風險劃分為宏觀層、微觀層和中觀層，宏觀層面的風險又分為4個一級指標和12個二級指標，微觀層面風險分為2個一級指標，5個二級指標，中觀層面的風險分為5個一級指標和11個二級指標[8]。這種劃分方式具有較強的系統(tǒng)性和層次性，其中宏觀風險為項目外部環(huán)境引起的風險，中觀風險是項目實施過程中的內(nèi)部風險，微觀風險也是項目內(nèi)部風險，主要體現(xiàn)在項目參與方之間的關系沖突。

本文在進行風險識別與風險因素分類時，考慮風險來源，然后從宏觀、中觀、微觀角度對風險進行歸類，全面地總結了項目內(nèi)部及外部風險，這樣劃分使項目風險更加系統(tǒng)化，也可以依據(jù)下一層風險因素作為指標評價上一層風險，決策者也可以有針對性地提出風險管理措施。

2 風險識別

對于PPP項目而言，其由私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，進行公共基礎設施的建設，在項目的策劃、決策、建設、運營的各個階段參與的合作者層次、性質差異均較大，并且項目周期長、運行環(huán)節(jié)多，因而在項目中會出現(xiàn)各種風險事件。為了避免風險事件對項目最終目標的實現(xiàn)產(chǎn)生負面的影響，我們有必要識別影響PPP項目的各種潛在的風險因素，并有針對性地給出降低或者杜絕風險的應對之策，風險識別是風險管理的要求，也是保障投資收益的重要環(huán)節(jié)。

2.1 風險識別的方法

在工程實踐中，有諸多風險識別的方法，主要包括頭腦風暴法、德爾菲法、專家調(diào)查法、故障樹分析法等，表1將目前常用的風險識別方法進行對比，對它們的優(yōu)缺點進行了詳細的介紹，可以結合具體項目的特點采用適當?shù)淖R別方法對項目風險進行系統(tǒng)的識別。

2.2 風險識別的結果

PPP模式風險的分類標準較多，例如按風險承擔主體、項目階段、風險來源、風險層級等分類。其中，按風險承擔主體是否落實到位可以分為：有明確承擔方的風險，有歧義無明確規(guī)定的風險，無歧義但分擔不明確的風險。按項目階段可以分為：項目立項、招投標、談判、建設、運營、移交、項目全壽命周期這幾個階段的風險。按風險來源可以分為：內(nèi)部風險、外部風險和項目層風險。本文通過分析大量風險識別相關文獻及PPP項目案例后匯總了各類風險因素，并按照項目系統(tǒng)邊界的標準將PPP項目風險劃分為宏觀風險、中觀風險和微觀風險三個層級[7]，這種層級劃分的方法具有鮮明的層次性和系統(tǒng)性。

宏觀風險主要是指外在于項目本身且對項目整體發(fā)展具有影響的外部性因素，如國家、項目行業(yè)、自然條件方面的變動引發(fā)的風險事件，主要包括政治風險、市場環(huán)境風險、自然風險及法律風險。中觀風險主要是指項目自身內(nèi)生因素所引發(fā)的風險事件，其結果一般都作用于項目系統(tǒng)自身，且在一定程度上是PPP項目執(zhí)行效果的直接反映，中觀風險的識別主要是以項目開展的時間段為分類標準，包括融資、設計、建造、運營幾個階段。微觀風險主要表現(xiàn)為政府的公共性與私人資本的趨利性發(fā)生沖突，項目參與主體之間出現(xiàn)各種不同的利益矛盾，從而對項目的建設、運營和產(chǎn)出產(chǎn)生不利影響，主要可以分為關系風險和第三方風險。風險分類結果如圖1。

3 風險評價指標體系

上述基于宏觀、中觀、微觀角度對風險因素進行分類，并將PPP項目宏觀風險劃分為政治風險、市場環(huán)境風險、自然風險、法律風險；中觀風險劃分為融資風險、設計風險、建造風險、運營風險；微觀風險劃分為關系風險及第三方風險。這是對PPP項目風險進行定性分析。為了對這些風險因素進行定量分析，評價PPP項目中的各種風險，對這些風險分別選取了相應的評價指標，具體如下：

3.1 政治風險

政治風險可以從政治環(huán)境穩(wěn)定性、政府信用度、政府審批、政府反對可能性幾個角度評價。政治環(huán)境風險指地區(qū)政局動蕩、領導人更迭頻繁等影響項目順利進行；政府信用風險指的是政府沒有按照約定履行相應的權利與義務；政府審批風險指的是政府的行政效率、審批過程復雜導致延誤工期；政府反對風險指政府權衡利弊后取消或暫停項目。

3.2 市場環(huán)境風險

市場環(huán)境風險可以從市場競爭、市場需求、市場經(jīng)濟角度評價。市場競爭風險指各企業(yè)同質化競爭激烈，企業(yè)必須承受這種不良競爭的損失；市場需求風險指隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、預期收入、人口的變動等導致大眾的需求發(fā)生變化；市場經(jīng)濟風險是指宏觀經(jīng)濟政策變動，經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化，如通貨膨脹和通貨緊縮。

3.3 自然風險

自然風險可以從氣象災害、地質條件、氣候環(huán)境角度評價。氣象災害主要來自不可抗力，如暴雨、泥石流、山洪、臺風等；地質條件指項目選址在易于發(fā)生山洪和坍塌的地區(qū)；氣候環(huán)境風險分為高溫、雨雪等自然氣候和施工對環(huán)境破壞兩方面。這些因素均會影響施工的進度，加大建設成本。

3.4 法律風險

法律風險可以從法律變更、法律監(jiān)管力度、合同規(guī)范性來評價。法律變更是指項目進行期間中央法律或地方法律變動，導致各方利益變化；法律監(jiān)管不足一方面是立法不完善，另一方面是其實施力度不強；合同能明確各方權責，模糊性的合同可能導致部分參與方逃避責任，進而損害了其他主體的利益。

3.5 融資風險

項目融資風險可以從融資方案、融資能力、融資成本角度來評價。融資方案的可行性會直接影響金融機構等資金主體投資的積極性；私營投資方必須按規(guī)定按時完成融資，只有具有較強的融資能力才能確保項目順利進行；融資成本過高不僅會增大融資難度，也會直接影響項目整體的收益。

3.6 設計風險

項目設計風險可以從技術標準、設計質量、設計變更角度評價。設計是項目開展的基礎，合理的設計有助于后期的建設和運營正常開展，技術標準達不到設計的要求，會影響項目的竣工和驗收；設計質量不合格可能會增加后期施工和運營的成本；設計是項目的前期環(huán)節(jié)，其變更對后續(xù)的施工和運營有很大的影響，如延誤工期等。

3.7 施工風險

項目施工風險可以從施工技術、人力配備、設備配備、財力配備、場地可及性、土地使用、合同變更、工程變更、施工安全來評價。施工技術的穩(wěn)定性、成熟性會影響項目的進度以及項目驗收；人力、物力、財力的及時配備是保證項目按時按量完成的前提，也是影響投資收益的因素；施工中可能因場地問題延誤工期造成損失；合同預先的要求可能會與施工實際產(chǎn)生沖突，導致合同變更或施工變更，增大建設成本；項目施工環(huán)境、條件的復雜性很容易造成安全性事故的發(fā)生，施工安全也是項目建設過程中的一個重大風險。

3.8 運營風險

項目運營風險可以從運營費用、運營效率、運營收入來評價。運營費用主要是設施或設備的維護、維修與更新費用，如果在其上花費的資金太多會延長項目投資回收的時間；運營收益的高低與運營效率成正比，運營效率越高，收益越高；運營收入是回收投資成本和盈利的來源，運營收入過低會使私營投資者在特許期內(nèi)無法完全回收投資或無法實現(xiàn)預期收益目標。

3.9 關系風險

關系風險可以從組織結構、權力分配、責任分配、信息溝通等角度評價。項目的組織結構，尤其是領導者如果具有前瞻性和預見性，能夠合理協(xié)調(diào)各方關系可以使項目有序高效的進行；項目過程中如果權力分配不當可能會影響項目的正常建設和運作，責任分配不當可能會在風險發(fā)生后不能及時處理，造成重大損失；項目參與者之間沒有進行及時地溝通交流也會影響到項目的決策和執(zhí)行，影響項目進程。

3.10 第三方風險

第三方風險可以依據(jù)其可靠度來評價。項目實施中存在第三方的參與，包括分包商、供應商，項目的原料供應和施工進度會受到供應商和分包商影響，第三方可靠與否與項目能否順利進行直接相關。

綜合以上十種風險因素的評價指標構建了風險評價指標體系，如表2。

4 結語

本文通過對PPP項目風險的識別，在總結國內(nèi)外研究的基礎上對各項風險因素進行分析并構建了風險評價指標體系，決策者可以據(jù)此進行PPP項目風險評價并為項目風險管理提供依據(jù)。文章雖然盡可能總結了PPP項目存在的各種風險，但是在實踐中，各個項目具有不同的特點，風險事件出現(xiàn)具有不確定性，而且風險類型仍然層出不窮，因此PPP項目參與主體需要結合項目的實際情況進行分析。相信隨著國內(nèi)外關于PPP項目風險的研究不斷深入，PPP項目風險將得到有效控制，PPP模式將得到更廣泛的應用。

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