新型城鎮(zhèn)化中被征地農民社會政策建設研究

李迎生 劉靜

摘 要：推進被征地農民市民化是實現以人為本的新型城鎮(zhèn)化的應有之義。受城鄉(xiāng)二元社會政策體系的影響，被征地農民難以融入城市社會，無法享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會權利。因此，被征地農民市民化社會政策建設成為一個時期以來各界關注的焦點。在各地的探索中，江蘇省太倉市自21世紀初以來以推進被征地農民市民化為目標、以實現被征地農民社會政策與城鎮(zhèn)整合為方向、通過“土地換保障”等途徑，推進被征地農民社會政策與城鎮(zhèn)社會政策的并軌，取得了良好效果。目前，這一模式尚未完全定型，其主要問題在于對被征地農民的制度設計公平性不足。借鑒江蘇省太倉市經驗，我國推進被征地農民市民化社會政策建設，應在推動被征地農民就業(yè)、推動社會政策定型發(fā)展、提升公平性以及堅持政府主導幾個方面著力。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；被征地農民市民化；社會政策

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）04-0057-07

黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化。作為農業(yè)轉移人口的重要組成部分，被征地農民是在建立開發(fā)區(qū)、建設新區(qū)和新城、城市擴展等城鎮(zhèn)化推進過程中因土地被征用所形成的特殊群體。隨著新型城鎮(zhèn)化的加快，被征地農民的規(guī)模越來越大，預計到2020年，我國被征地農民的數量累計將超過1億①。現階段，推進被征地農民市民化已成為積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化的應有之義。然而，受城鄉(xiāng)二元社會政策體系影響，大量被征地農民難以融入城市社會，無法享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會權利，市民化進程遲緩，被征地農民市民化社會政策建設成為社會各界關注的焦點。作為中小城市之一，21世紀以來，江蘇省太倉市積極探索被征地農民市民化社會政策建設路徑，2004年首創(chuàng)被征地農民“土地換保障”，成為江蘇省第一個把全部被征地農民納入“城保”的縣級市，2006年該市被原國家勞動和社會保障部確定為“被征地農民保障工作試點市”。太倉市被征地農民的就業(yè)安置、社會救助等方面工作也很有特色。本文以太倉市為例，對被征地農民市民化社會政策的實踐進行分析，以期為其他地區(qū)提供借鑒。

一、我國被征地農民補償安置政策的演變

一般來說，歐美發(fā)達國家被征地農民的征地補償即“土地補償”，并不包含就業(yè)和社會保障安置，征地補償與社會政策之間互不干擾。②由于土地的私有性質，土地補償是按照被征收土地的市場價值進行補償的，補償標準較高。在我國，長期以來，被征地農民的征地補償不僅包括土地補償，還包括就

收稿日期：2017-12-29

*基金項目：國家社會科學基金重點項目“適應經濟新常態(tài)的本土發(fā)展型社會福利理論與制度建設研究”（16ASH005）；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“當代中國社會分化、不平等與社會政策研究”（17JJD840002）。

作者簡介：李迎生，男，中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心教授、博士生導師（北京 100872）。

劉靜，女，中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心博士生（北京 100872）。

業(yè)和社會保障安置③。這不僅是因為我國農村土地屬集體所有，土地補償標準較低，更重要的原因是土地被看作農民社會保障的重要來源。由于土地具有社會保障功能，土地被征收后，附著在土地上的社會保障功能也隨之消失，因此需要實施就業(yè)和社會保障安置進行替代。④事實上，土地具有社會保障功能的說法并不準確，作為一種生產要素和財產要素，土地本身并不具備社會保障功能。土地之所以具有社會保障功能是與土地的利用方式相關的，不同的土地利用方式產生出來的“收入”在一定程度上實現著土地的社會保障功能。⑤

1949年以來，我國在農村建立了以土地為基本生產要素、集體經濟為依托的集體保障制度⑥。計劃經濟體制時期，以集體就業(yè)、集體救濟、五保供養(yǎng)、合作醫(yī)療為代表的集體保障制度，為保障農民的基本生存安全做出了貢獻。然而，隨著農村土地家庭聯(lián)產承包責任制的實行，集體保障式微，承包土地收入成為農村家庭維持基本生存的重要來源。隨著承包土地被征收，在土地補償標準較低的情況下，將就業(yè)和社會保障安置作為被征地農民征地補償的一部分就變得十分必要。在城鄉(xiāng)二元社會政策下，一方面，農村社會政策發(fā)育遲緩、保障標準低，不健全的社會政策匹配較低的土地補償并不足以保障被征地農民的基本生活；另一方面，在新型城鎮(zhèn)化下，如果沒有就業(yè)和社會保障安置，被征地農民難以實現實質上的向城市流動。顯然，將就業(yè)和社會保障安置作為被征地農民征地補償的一部分是維持被征地農民基本生存安全、推進市民化的必然要求。我國被征地農民補償安置政策大致經歷了三個階段，每一階段均有自己的特點。

第一，城鄉(xiāng)二元社會政策下被征地農民“農業(yè)安置+轉業(yè)安置”階段（1949—1977年）⑦。所謂農業(yè)安置即為被征地農民協(xié)調生產所需之土地，通過土地置換維持被征地農民原有的生產生活方式及集體保障制度不變。所謂轉業(yè)安置即為被征地農民提供非農就業(yè)崗位，通過解決被征地農民的就業(yè)問題，實現被征地農民的社會保障。轉業(yè)安置的辦法突出體現了將土地補償、就業(yè)與社會保障安置融為一體的思路。在城鄉(xiāng)二元社會政策模式下，我國城鎮(zhèn)社會政策與就業(yè)捆綁，在統(tǒng)分統(tǒng)配的就業(yè)制度下，被征地農民很難憑借自身的努力獲得非農就業(yè)機會，只能依靠政府或單位安排來獲得相應的社會福利。

第二，城鄉(xiāng)二元社會政策松動時期的貨幣安置階段（1978—2002年）。1978年以來，尤其進入20世紀90年代，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，“農業(yè)安置+轉業(yè)安置”的征地補償辦法已難以為繼。一方面，隨著征地規(guī)模擴大，被征地農民數量越來越大，可供調配的土地卻越來越少，農業(yè)安置的方法遭遇瓶頸。另一方面，隨著國企改制深入進行，大量中小型企業(yè)、集體所有制企業(yè)破產、解體，形成下崗潮，城鎮(zhèn)失業(yè)人員的就業(yè)問題尚無法解決，被征地農民的轉業(yè)安置更成為一道難題。在這種情況下，國家開始嘗試提高土地補償和安置補助標準，將土地補償和安置補助以貨幣形式一次性發(fā)給被征地農民，不再負擔被征地農民的就業(yè)和社會保障責任。土地補償與社會政策安置相脫離的辦法造成了嚴重的社會問題，被征地農民的可持續(xù)生計遭遇嚴重挑戰(zhàn)。

第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會政策下被征地農民“土地換保障”階段（2003年至今）。這一時期，推進以農民工和被征地農民為主要對象的農業(yè)轉移人口市民化成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會政策建設的重點和難點。針對一次性貨幣安置所造成的弊端，被征地農民的補償安置重新回到土地補償、就業(yè)與社會保障安置融為一體的思路⑧。有序推進被征地農民市民化成為城鄉(xiāng)社會政策一體化的重要抓手，“土地換保障”成為各地解決被征地農民問題的基本辦法。所謂“土地換保障”即以被征地農民的土地承包經營權來換取相關的社會保障權益。⑨

自2003年以來，被征地農民社會政策建設取得突出進展。縱觀各地區(qū)實踐，不同地區(qū)被征地農民社會政策仍然存在較大差異，特別是部分地區(qū)被征地農民社會政策并不以市民化為目標，阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展?，F階段，被征地農民社會政策模式主要有：整合模式，即將被征地農民納入城鎮(zhèn)社會政策體系，代表地區(qū)有北京、成都、昆山等⑩；仿城模式，即為被征地農民建立一套與城鎮(zhèn)社會政策相仿、實行“低繳費、低待遇”的社會政策，代表地區(qū)是上海；基本生活保障模式，即為被征地農民單獨建立以基本生活保障金為主要形式的社會政策，代表地區(qū)是浙江；新農保模式，即將被征地農民納入新型農村社會政策體系，代表地區(qū)是青島。其中，整合模式能夠有效維護社會公平，保障被征地農民的參保權利，有利于推動被征地農民市民化，成為被征地農民市民化社會政策的主流模式。仿城模式和基本生活保障模式保障水平較低，但對被征地農民市民化起到一定的推動作用。新農保模式與被征地農民市民化目標相背離。由于各地區(qū)經濟發(fā)展程度、城市規(guī)模、政府財政實力不同，不同地區(qū)的整合模式仍然存在較大差距，其中江蘇省太倉市推進被征地農民市民化的社會政策建設具有一定的前瞻性。

二、太倉市推進被征地農民市民化

社會政策建設的實踐

（一）基本背景

太倉市是位于江蘇省東南部的一個縣級市。2016年年末，太倉市常住人口71.2萬人，城市化率為66.9%。太倉市經濟發(fā)展水平較高，2016年全年實現地區(qū)生產總值1155.13億元，列全國百強縣第四位，是江蘇省首批6個率先全面實現小康的縣市之一。自2004年開始，太倉市大力探索被征地農民市民化社會政策建設，通過“土地換保障”將全部被征地農民納入城鎮(zhèn)社會政策體系。與其他中小城市相比，太倉市被征地農民市民化社會政策項目齊全、覆蓋范圍廣、待遇水平高，是中小城市被征地農民市民化社會政策建設的典型。

1.城鄉(xiāng)二元社會政策體系下被征地農民可持續(xù)生計遭遇嚴重挑戰(zhàn)

自20世紀90年代中后期以來，太倉市進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。隨著港區(qū)、新區(qū)以及工業(yè)園區(qū)的開發(fā)，太倉市征地規(guī)模越來越大。2001—2006年，太倉市土地征用規(guī)模達4686.42公頃（70296.3畝），其中耕地3635.64公頃（54534.6畝），占土地征用總數的77.58%。隨著征地規(guī)模的增大，被征地農民越來越多。截至2006年，太倉市已產生被征地農民8.22萬人，接近戶籍人口的五分之一。

受以下兩方面因素的影響，被征地農民的基本生存安全遭遇嚴重威脅。第一，隨著被征地農民規(guī)模的擴大，原有的“農業(yè)安置+轉業(yè)安置”的辦法已難以為繼，太倉市嘗試將被征地農民的補償安置與社會政策分離，貨幣安置成為被征地農民補償安置的主流模式。然而，由于貨幣安置的標準偏低，農民缺乏保值增值渠道，一次性貨幣安置只能暫時解決問題，被征地農民的可持續(xù)生計難以保障。第二，城鄉(xiāng)二元社會政策難以保障被征地農民的基本生存安全。改革開放后至21世紀初，伴隨社會主義市場經濟的發(fā)展，太倉市社會政策進行了一系列變革，但城鄉(xiāng)二元社會政策基本格局未變。這一時期，雖然城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險參保門檻有所放寬，但受用人單位節(jié)省開支、被征地農民繳費能力較弱等因素的限制，絕大多數失地農民并沒有實際享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險，并被排斥在城鎮(zhèn)社會救助與社會服務以外。此外，雖然新型農村養(yǎng)老保險和新型農村醫(yī)療保險均已建立，但由于起步晚，個人賬戶積累不足，被征地農民并未得到良好的保障。根據2003年《太倉市農村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》，退休年齡段被征地農民僅享受80元/月的社會性養(yǎng)老金，難以滿足基本生活需要。

2.政府發(fā)展理念轉變成為推進被征地農民市民化社會政策建設的根本動力

進入21世紀以來，以人為本的科學發(fā)展觀成為我國經濟社會發(fā)展的指導思想。黨和政府對民生問題關注力度不斷加大，要求政府積極承擔社會政策建設、社會福利供給的責任，尤其要保障被征地農民等弱勢群體的基本福利需求，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為社會政策發(fā)展的基本方向。在此背景下，政府開始重新思考被征地農民的補償安置問題，將社會政策作為妥善安置被征地農民的重要舉措。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，勞動和社會保障部門要會同有關部門盡快提出建立被征地農民就業(yè)培訓和社會保障制度的指導性意見，使被征地農民的長遠生計有保障。2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》將“先保后征”作為解決被征地農民可持續(xù)生計的基本原則。在上述理念和中央文件的指導下，太倉市愈加重視被征地農民社會政策建設。

（二）太倉市的探索

自2004年以來，太倉市積極推進被征地農民市民化社會政策建設，將被征地農民納入城鎮(zhèn)社會政策體系。就業(yè)、社會保險、社會救助成為被征地農民市民化社會政策建設的重點。

1.實施積極的就業(yè)政策，促進被征地農民就業(yè)

有序推動被征地農民市民化的前提是實現被征地農民從農業(yè)就業(yè)到非農就業(yè)的轉變。太倉市秉持“就業(yè)是民生之本”理念，將被征地農民納入城鎮(zhèn)就業(yè)和再就業(yè)體系，從就業(yè)培訓、供需對接、就業(yè)援助、創(chuàng)業(yè)扶持四個方面入手，促進被征地農民就業(yè)。

第一，開展被征地農民就業(yè)培訓。為提高被征地農民的就業(yè)競爭能力，太倉市為被征地農民免費提供系統(tǒng)的職業(yè)培訓，涵蓋維修電工、機械加工、化工、家政、保潔綠化等50多個工種，全方位滿足被征地農民的職業(yè)提升需求，所需經費在再就業(yè)專項基金中列支。僅2007年一年，培訓被征地農民1.29萬人，占全年總培訓人數的66.15%。第二，為被征地農民量身打造供需對接平臺。太倉市人社局會同有關部門聯(lián)合開設被征地農民招聘專場，定向安置失業(yè)被征地農民。2008年共開設招聘專場6次，開展試點的港區(qū)、浮橋鎮(zhèn)上半年推薦被征地農民1738人，華能電廠安置被征地農民450人。第三，開展大齡失業(yè)被征地農民就業(yè)援助。大齡被征地農民因年齡偏大、接受培訓的能力低，就業(yè)難度大。為解決此類人員的就業(yè)問題，太倉市將女40周歲、男48周歲以上的完全失地失業(yè)人員納入城鎮(zhèn)再就業(yè)范疇，發(fā)放再就業(yè)優(yōu)惠證，通過公益性崗位安置實現他們的非農就業(yè)。2013年登記失業(yè)被征地農民112人，就業(yè)率100%。第四，開展被征地農民創(chuàng)業(yè)扶持，以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)。自2010年以來，太倉市積極鼓勵創(chuàng)業(yè)，對持再就業(yè)優(yōu)惠證的被征地農民從事個體經營的落實稅收優(yōu)惠政策，3年內按每戶每年8000元的限額依次扣減其當年實際應繳納的營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。實行創(chuàng)業(yè)就業(yè)補貼，對本市戶籍經創(chuàng)業(yè)培訓合格后成功實施創(chuàng)業(yè)的，給予一次性2000元補貼。

2.置換、銜接、參保補貼相結合，推動被征地農民入城保

2004年5月，太倉市印發(fā)《征地補償和被征地農民基本生活保障實施辦法》，正式實施被征地農民“土地換保障”，將被征地農民逐步納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險體系，其中養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險成為置換的重點。太倉市著重構建被征地農民原有社會保險、后續(xù)要參加的城鎮(zhèn)社會保險之間的銜接機制。除此以外，通過參保補貼，扶持他們參加城保。

與農民工不同，被征地農民并不完全是勞動年齡段人口，其中既有與農民工一樣的勞動力，也有大量的老人、兒童、家庭婦女等不參與社會生產的人員。由于被征地農民內部異質性較高，不同類型的人員社會保險需求不同，太倉市將被征地農民劃分為四個年齡段，逐一分析其需求，并根據不同的年齡段進行“置換”。其中，第一年齡段為16周歲以下人員；第二年齡段為女性16至35周歲，男性16至45周歲人員；第三年齡段為女性36至49周歲，男性46至59周歲人員；第四年齡段為女性50周歲以上，男性60周歲以上人員。在養(yǎng)老保險方面，對第二到第四年齡段人員，改變過去將征地補償費、勞動力安置費直接結算支付給本人的做法，統(tǒng)一為他們一次性置換15年城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險。置換資金由以土地補償費和勞力安置費為主要來源的被征地農民基本生活保障基金支付。與此同時，為第二、三年齡段人員置換失業(yè)補助。從被征地當月起，第二、三年齡段人員按月領取175元失業(yè)補助費，其中第二年齡段領取期限為2年，第三年齡段達到法定退休年齡時止。失業(yè)補助費由被征地農民基本生活保障基金支出。

除養(yǎng)老與失業(yè)保險以外，太倉市建立住院醫(yī)療保險制度，覆蓋已參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、“土地換保障”、農村養(yǎng)老保險以及享受政府養(yǎng)老補貼而未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的被征地農民。住院醫(yī)療保險在各方面均參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險制度，繳費基數與基本醫(yī)療保險最低繳費基數相同，繳費比例為基本醫(yī)療保險的一半，參保后享受基本醫(yī)療保險中住院保險、大病補充醫(yī)療保險及門診特定項目的同等待遇。在籌資方面，實行“個人繳費+政府補貼”的形式。與基本醫(yī)療保險相比，住院醫(yī)療保險“低繳費、低待遇”的政策設計可以看作是基本醫(yī)療保險的低配版本。截至2006年底，全市已有1.4萬被征地農民參加了住院及大病醫(yī)療保險。

在“土地換保障”的基礎上，太倉市著重構建“土地換保障”與被征地農民原有社會保險、后續(xù)要參加的城鎮(zhèn)社會保險之間的銜接機制。在養(yǎng)老保險方面，被征地農民原參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的，其個人賬戶和繳費年限與征地補償安置推算的個人賬戶和繳費年限合并計算；原來參加農村基本養(yǎng)老保險的，其農保個人賬戶金額直接劃轉至城保，繳費年限按2∶1的比例進行折算，與征地補償安置推算的個人賬戶和繳費年限合并計算。在醫(yī)療保險方面，建立住院醫(yī)療保險制度與基本醫(yī)療保險的銜接機制，其中住院醫(yī)療保險的繳費年限按2∶1的比例折算為基本醫(yī)療保險繳費年限。銜接機制的構建維護了被征地農民的合法權益，有利于提高被征地農民參保的積極性。

在“置換”與“銜接”的基礎上，太倉市通過對特定人群的社會保險進行補貼，積極鼓勵被征地農民延長城鎮(zhèn)社會保險繳費年限，推動被征地農民的低配版城保與完全版城保并軌，提高其社會保險待遇。在養(yǎng)老保險方面，對以靈活就業(yè)人員身份繳納城保的被征地農民，按當年職工最低工資標準的繳費基數、自由職業(yè)者的繳費比例進行繳納，當年城保最低繳費基數的差額部分由政府財政予以補貼。在醫(yī)療保險方面，對女未滿50周歲、男未滿60周歲的被征地農民，其中以靈活就業(yè)人員身份繳納基本醫(yī)療保險費的，市、鎮(zhèn)（區(qū)）二級財政各給予征繳額10%的補貼，補貼年限最長不超過10年。這些參保補貼和補繳等措施有力推動了被征地農民住院醫(yī)療保險向基本醫(yī)療保險的過渡。

3.政府兜底，將被征地農民納入城鎮(zhèn)社會救助體系

2004年太倉市實施的被征地農民“土地換保障”辦法明確指出，被征地農民納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，所需經費由政府財政列支。在城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度尚未并軌的情況下，被征地農民納入城鎮(zhèn)最低生活保障的規(guī)定提高了生活困難被征地農民實際享受的低保金額，有效保障了被征地農民的基本生活。此外，被征地農民也同城鎮(zhèn)居民一樣享受城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度。前文提到的大齡失業(yè)被征地農民就業(yè)援助也是城鎮(zhèn)就業(yè)救助的一部分，被征地農民已和城鎮(zhèn)居民一樣享受同等的社會救助制度和服務。截至2008年年底，約9萬名被征地農民實現了“土地換保障”，置換率為92%。此后，政府對新增加的被征地農民實施動態(tài)換保障辦法。2014年，新增土地換保障2252人。2016年，5994名被征地農民納入城保。

三、太倉市被征地農民社會政策建設存在的不足

太倉市被征地農民社會政策尚未完全定型。由于被征地農民數量龐大，在一次性置換15年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的基礎上，如果再一次性置換15年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險，不論是被征地農民還是政府，都難以負擔。因此太倉市采取了折中策略，設立低繳費、低待遇的住院醫(yī)療保險制度，通過住院醫(yī)療保險與基本醫(yī)療保險之間的銜接機制，推動住院醫(yī)療保險與基本醫(yī)療保險并軌。目前最大的問題是制度設計公平性不足。一方面，與城鎮(zhèn)居民相比，被征地農民社會保險待遇較低。另一方面，不同類型被征地農民社會保險待遇存在顯著差異。

在養(yǎng)老保險領域，雖然被征地農民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工實行同一項制度，但與城鎮(zhèn)企業(yè)職工相比，被征地農民養(yǎng)老金待遇偏低。2004—2013年，太倉市企業(yè)職工養(yǎng)老金與被征地農民“土地換保障”養(yǎng)老金的差額逐年上升，2013年達到頂峰（831元），其中2005—2012年企業(yè)職工養(yǎng)老金是被征地農民“土地換保障”養(yǎng)老金的兩倍多。2014年后，這種情況逐步好轉，但二者之間仍存在不小差距（見表1）。被征地農民養(yǎng)老金偏低的原因有二：一是太倉市實施的被征地農民“土地換保障”統(tǒng)一以當年最低工資標準540元/月為繳費基數及自由職業(yè)者繳費比例22%一次性置換15年養(yǎng)老保險，置換標準偏低。二是被征地農民尤其是大齡被征地農民續(xù)交能力弱，繳費意愿低。盡管政府采取了社會保險補貼政策，大部分被征地農民仍不愿意續(xù)交，即使續(xù)交，也是按照最低繳費基數和繳費比例，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工存在差距。此外，由于“土地換保障”后續(xù)繳費年限和繳費金額的差別，不同年齡被征地農民享受的養(yǎng)老金待遇差別明顯?？傮w來看，勞動年齡段被征地農民的預期養(yǎng)老金待遇高于退休年齡段被征地農民。

在醫(yī)療保險領域，被征地農民住院醫(yī)療保險制度待遇低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險。具體來看，二者住院待遇一致，而城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險享受門診統(tǒng)籌，被征地農民因住院醫(yī)療保險不設個人賬戶無門診報銷一項。整體上看，由于住院醫(yī)療保險制度的存在，被征地農民的醫(yī)療保險待遇水平略低于城鎮(zhèn)居民。在被征地農民內部，已就業(yè)的被征地農民，不論是穩(wěn)定就業(yè)還是靈活就業(yè)，均參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險，其醫(yī)療保險待遇略高于參加住院醫(yī)療保險的退休年齡段被征地農民以及不進入勞動力市場的殘疾被征地農民等。與養(yǎng)老保險待遇不公的情況不同，造成醫(yī)療保險待遇不公的主要原因是碎片化的制度設計。住院醫(yī)療保險低繳費的籌資原則與被征地農民的繳費能力相適應，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險相同的住院醫(yī)療待遇則滿足了被征地農民的基本需求，因此受到歡迎。在基本醫(yī)療保險之外單獨設立住院醫(yī)療保險的辦法雖然取得了明顯成效，但客觀上也導致城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度碎片化，導致被征地農民醫(yī)療福利資源分配不均衡。

值得注意的是，不論是養(yǎng)老保險還是醫(yī)療保險的待遇差異均與是否就業(yè)相關。整體上看，勞動年齡段被征地農民社會保險待遇高于退休年齡段被征地農民，參加就業(yè)被征地農民的社會保險待遇高于未就業(yè)被征地農民。這顯示出在公平與效率之間，太倉市更重視效率。與城鎮(zhèn)居民相比，被征地農民屬于弱勢群體。與已就業(yè)的被征地農民相比，未進入勞動力市場的退休年齡段被征地農民、殘疾被征地農民收入較低，屬于弱勢人群。他們對養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的需求更高、更迫切，但他們所享受的養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇相對較低。這種現象不利于發(fā)揮社會政策的作用，同時也不符合新型城鎮(zhèn)化的要求。新型城鎮(zhèn)化要求有序推進被征地農民市民化，這里的被征地農民指所有的被征地農民，而不僅指其中的一部分。退休年齡段被征地農民、殘疾被征地農民等弱勢群體的市民化能力本就較弱，在較低的社會保險待遇下，他們的市民化能力難以發(fā)展、市民化意愿難以增強，這不利于被征地農民市民化的實現。

四、完善被征地農民市民化社會政策的前瞻性思考

借鑒太倉市經驗，立足中國國情并借鑒國際經驗，為加快我國被征地農民社會政策建設，推進新型城鎮(zhèn)化，以下幾點建議供有關部門參考。

第一，堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，推動被征地農民就業(yè)。黨的十九大強調，要實現更高質量和更充分就業(yè)，使人人都有通過辛勤勞動實現自身發(fā)展的機會。對被征地農民來說，解決就業(yè)問題尤為重要?，F階段，被征地農民就業(yè)問題主要聚焦于兩點：一是就業(yè)的結構性矛盾更加突出。隨著供給側結構性改革的發(fā)展，勞動密集型崗位減少，技術型崗位增加，被征地農民因缺乏勞動技能難以達到用人單位的技術要求而就業(yè)困難。二是就業(yè)質量不高。大量被征地農民尤其是大齡被征地農民難以獲得穩(wěn)定的就業(yè)機會，只能以靈活就業(yè)形式反復奔走于用人單位與勞動力市場之間，不僅工資水平難以提升而且長此以往不利于自身的可持續(xù)發(fā)展。太倉市高度重視被征地農民就業(yè)問題的解決，將被征地農民納入城鎮(zhèn)就業(yè)與再就業(yè)體系，通過就業(yè)培訓、供需對接、就業(yè)援助、創(chuàng)業(yè)扶持等舉措提高被征地農民的人力資本、擴充被征地農民就業(yè)崗位、提升被征地農民的就業(yè)機會，取得了良好效果。借鑒太倉市經驗，各地區(qū)應高度重視被征地農民就業(yè)工作，通過加大被征地農民就業(yè)培訓的力度解決就業(yè)結構性矛盾，通過城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場建設和人企對接服務解決就業(yè)的摩擦性矛盾，多措并舉提高就業(yè)質量。

第二，推動被征地農民社會政策定型發(fā)展。就全國來說，這是一個比較長遠的目標。西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化建設的經驗之一即是將農業(yè)轉移人口納入城鎮(zhèn)社會政策體系，實現農業(yè)轉移人口非農化、市民化與城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一?？v觀我國各地區(qū)實踐，由于被征地農民基本情況、地區(qū)財力、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的不同，在被征地農民社會政策問題上，形成了不同的模式。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，有序推進被征地農民市民化成為政府和被征地農民的共同訴求。以城鎮(zhèn)社會政策為方向建構被征地農民社會政策，使被征地農民享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會福利，成為推動被征地農民市民化的重要舉措。在被征地農民市民化社會政策建設中，太倉市構建了城鄉(xiāng)社會政策銜接機制，漸進式推進被征地農民社會政策與城鎮(zhèn)社會政策并軌。借鑒太倉市經驗，各地區(qū)可結合自身實際，以城鎮(zhèn)社會政策為方向開展被征地農民社會政策建設，實現被征地農民社會政策定型發(fā)展。

第三，提升被征地農民市民化社會政策公平性。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將農民家庭承包經營權分解為承包權和經營權，從而實行所有權、承包權、經營權三權分置并行。農地“三權分置”的提出凸顯了土地的財產功能。土地對農民的作用愈加重要，保護農民的土地權益成為增加農民收入、實現農村精準扶貧的重要手段。這就要求我們更加審慎地對待征地問題，提高土地補償標準，保護被征地農民的合法權益。面對部分地區(qū)被征地農民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險待遇偏低、公平性不足的缺陷，各地區(qū)要統(tǒng)籌考慮，將公平原則貫徹到被征地農民社會政策建設的每一個環(huán)節(jié)。黨的十九大提出，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義。對于新型城鎮(zhèn)化來說，被征地農民的社會福利就是短板，尤其是大齡失業(yè)被征地農民、退休年齡段被征地農民等是短板中的短板。在具體的制度建設中，各地區(qū)應充分考慮不同類型被征地農民的社會需求以及歷史貢獻的不同，補齊歷史欠賬，以盡量縮小被征地農民與城鎮(zhèn)社會政策差距為目標，發(fā)揮社會政策在促進社會公平、推動被征地農民市民化中的作用。

第四，堅持政府對被征地農民社會政策建設的主導。堅持政府在被征地農民社會政策建設中的主導地位是被征地農民社會政策順利推進的關鍵?；仡櫸覈徽鞯剞r民補償安置的歷史，可以發(fā)現，政府缺位是20世紀90年代中后期被征地農民補償安置問題頻發(fā)的重要原因。它對被征地農民的可持續(xù)生計帶來了嚴重的負面影響，由此引發(fā)了大量的集體性事件。此外，縱觀我國現階段被征地農民社會政策的各種模式，不同模式下政府的責任不同，市民化效果也不同。整合模式中政府的責任最重，被征地農民市民化效果最為顯著。以太倉市為例，太倉市政府充分發(fā)揮其在政策設置、資金扶持、利益協(xié)調、宣傳倡導等方面的功能，有效推動了被征地農民市民化的發(fā)展。仿城模式、基本生活保障模式中政府的責任較低，市民化效果也較差。新農保模式中政府的責任最輕，效果最差。因此，必須堅持政府在被征地農民社會政策建設中的主導地位，督促政府積極履行社會福利責任，以達到加快被征地農民市民化進程的目的。

注釋

①崔寶玉、謝煜：《失地農戶養(yǎng)老保障對勞動供給的影響——農村土地的社會保障功能》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第12期。

②歐勝彬、陳利根：《被征地農民社會保障制度創(chuàng)新研究——以南寧市為例》，《學術論壇》2016年第6期。

③⑧李放、崔香芬：《被征地農民養(yǎng)老保障政策問題發(fā)生的中國情境》，《中國農業(yè)大學學報》（社會科學版）2012年第1期。

④溫鐵軍：《農民社會保障與土地制度改革》，《學習月刊》2006年第10期。

⑤周其仁：《城鄉(xiāng)中國》，中信出版集團，2017年，第271—272頁。

⑥李迎生：《農村社會保障制度改革：現狀與出路》，《中國特色社會主義研究》2013年第4期。

⑦齊睿、李珍貴、王斯亮等：《中國被征地農民安置制度變遷分析》，《中國土地科學》2013年第10期。

⑨鄭雄飛：《從“他物權”看“土地換保障”——一個法社會學的分析》，《社會學研究》2009年第3期。

⑩鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（總論卷）》，人民出版社，2011年，第79頁。

李風：《浙江出臺首個省域征地補償辦法 規(guī)定被征地農民保障資金未落實的項目不得批準用地》，《國土資源導刊》2009年第11期。

王瑞雪：《土地換保障制度的邏輯困境與出路》，《中國土地科學》2013年第6期。

張志華主編：《太倉年鑒2017》，方志出版社，2017年，第24、161頁。

《2016年太倉市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國中小城市網，http：//www.csmcity.com/zlzx/info-6293.html，2017年4月26日。

王競：《保障與民生——太倉市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設研究》，中國勞動社會保障出版社，2008年，第12頁。

汪放主編：《太倉年鑒2007》，古吳軒出版社，2007年，第193頁。

汪放主編：《太倉年鑒2008》，古吳軒出版社，2008年，第192頁。

數據來源于太倉市人社局。

張志華主編：《太倉年鑒2014》，方志出版社，2014年，第125頁。

太倉市在2011年實現城鄉(xiāng)低保標準并軌，此前城市低保與農村低保標準尚有一定差距，城市遠高于農村。

張志華主編：《太倉年鑒2009》，廣陵書社，2009年，第200頁。

張志華主編：《太倉年鑒2015》，方志出版社，2015年，第130頁。

責任編輯：海 玉

Study on Social Policy Construction of Land Expropriated Peasants in the New-type

Urbanization： Take Taicang City of Jiangsu Province as an Example

Li Yingsheng Liu Jing

Abstract： Promoting the urbanization of the land expropriated peasants is the inherent meaning of the people-oriented new-type urbanization. Affected by the urban-rural dual social policy system， the expropriated peasants are hard to integrate into the urban society and can not enjoy the same social rights as the urban residents. Therefore， the construction of the social policy of urbanization of the expropriated peasants has become the focus of attention for a period of time. In exploration of the multiple regions， since the beginning of the 21st century， Taicang city has achieved good results by promoting the urbanization of the expropriated farmers as the goal， taking the policy of land acquisition and urban integration as the direction and through the way of "land exchange guarantee". At present， this mode has not yet been completely finalized， and its main problem lies in the lack of fairness in the system design of the expropriated farmers. Based on the experience of Taicang city， this paper puts forward a few suggestions for promoting social policy construction for urbanization of the expropriated peasants. we should promote the employment of the expropriated farmers， the stable development of social policy， the improvement of fairness and the primary guidance of government.

Key words： the new-type urbanization； urbanization of the land expropriated peasants； social policy