日本開放政府數(shù)據(jù)分析及對我國的啟示*

陳 美

（湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院 武漢 430068）

政府部門一般掌握著與公眾生活密切相關的各種數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)除了具有經(jīng)濟價值外，還可通過透明政府、民主治理的發(fā)展，促使開放政府數(shù)據(jù)得到國際組織和世界各國的關注，并成為圖書情報研究領域的熱點。當前，不少研究者關注國外開放政府數(shù)據(jù)，如有學者從信息自由的保障與規(guī)制機制、政府網(wǎng)站建設、合作機制、政策執(zhí)行機制、高層領導重視方面研究了美國開放政府數(shù)據(jù)的保障機制[1]；有學者對丹麥政府數(shù)據(jù)開放共享的政策、法規(guī)情況進行調(diào)查研究[2]；有學者從政策法規(guī)、政府數(shù)據(jù)開放標準與流程、公眾參與、國際合作方面對巴西政府數(shù)據(jù)開放進行研究[3]；有學者從修訂法律法規(guī)、完善管理結(jié)構(gòu)、引入新型許可方式、加強政策認可度、提高開放數(shù)據(jù)進展透明度方面提出英國開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行對我國的啟示[4]；有學者從資源準備、計劃部署、行動執(zhí)行等方面對加拿大政府開放數(shù)據(jù)進行研究[5]；有學者從組織、政策法規(guī)等方面對法國政府數(shù)據(jù)開放共享的政策法規(guī)保障進行研究[6]；有學者從政策角度，調(diào)查澳大利亞中央政府開放數(shù)據(jù)的政策支持[7]。這些研究為我國開放數(shù)據(jù)提供了有益參考，但鮮有對日本開放政府數(shù)據(jù)的系統(tǒng)分析。

與美國、英國等國家相比，亞洲國家在政治、法律等層面的文化相對保守，再加上第二次世界大戰(zhàn)的經(jīng)驗教訓，使得日本對開放政府數(shù)據(jù)持懷疑態(tài)度，導致其開放政府數(shù)據(jù)的進程比較緩慢。真正開始推進日本開放政府數(shù)據(jù)的事件是2011年3月發(fā)生的大地震（Great

East Japan Earthquake）。這次地震給日本在救援以及災后重建等方面帶來了巨大困難，促使日本開始重視數(shù)據(jù)，并認識到數(shù)據(jù)流通和利用的重要性。日本于2012年7月發(fā)起電子政務開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并于2013年6月構(gòu)建政府開放數(shù)據(jù)推動藍圖。2015年6月，日本發(fā)布新的開放數(shù)據(jù)方案，并于2016年5月實施開放數(shù)據(jù)2.0政策，取得了一定的效果。2017年5月，在萬維網(wǎng)基金會發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報告》（第三版）中，日本綜合排名第八[8]。為此，文章利用文獻調(diào)研和案例分析的方法，對日本政府開放數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)調(diào)研，以期為我國開放數(shù)據(jù)建設提供參考。

1 日本開放政府數(shù)據(jù)的組織體系

1.1 政府部門

圖1 日本開放數(shù)據(jù)部門[9]

日本開放數(shù)據(jù)部門包括開放政府數(shù)據(jù)委員會（Committee of Open Government Data）、IT融合論壇—公共數(shù)據(jù)工作組（IT Fusion Forum-Public Data WG）、開放數(shù)據(jù)促進會（Open Data Promotion Consortium）（見圖1）。開放政府數(shù)據(jù)委員會從全面協(xié)調(diào)的角度來檢查開放數(shù)據(jù)政策和措施的基本方向。IT融合論壇—公共數(shù)據(jù)工作組和開放數(shù)據(jù)促進協(xié)會在開放政府數(shù)據(jù)事宜上要向開放政府數(shù)據(jù)委員會進行報告。

開放政府數(shù)據(jù)委員會隸屬日本內(nèi)閣秘書處，其成員來自公共部門和私營部門，旨在執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策。其職能包括：①對基本事項的調(diào)查，包括完善公共數(shù)據(jù)使用環(huán)境；②對未來即將實施的政策以及采納的路線圖進行調(diào)查；③審查和跟蹤政策[9]。開放政府數(shù)據(jù)委員會下設數(shù)據(jù)工作小組（Data Working Group）和規(guī)則工作小組（Rule Working Group），這兩個小組的成員來自政府、學界、行業(yè)。

2012年7月，日本總務?。∕inistry of Internal Affairs and Communications，MIAC）成立開放數(shù)據(jù)促進會，基于國內(nèi)外開放政府數(shù)據(jù)環(huán)境，制定和準備政策規(guī)則等工具，以幫助行業(yè)、政府、學界完善開放數(shù)據(jù)釋放與使用的環(huán)境和基礎架構(gòu)[10]。開放數(shù)據(jù)促進會發(fā)布的文件得到日本政府的肯定，甚至將《開放數(shù)據(jù)指南（第1版）》（オープンデータガイド第1版）放在開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.go.jp上，作為開發(fā)者參考的實用文件之一[11]。為指導用戶使用開放數(shù)據(jù)，開放數(shù)據(jù)促進會于2014年7月正式發(fā)布《開放數(shù)據(jù)指南（第1版）》，內(nèi)容包括利用規(guī)范篇與技術篇。在利用規(guī)范部分，主要介紹外國采用CC-BY、CC0作為開放數(shù)據(jù)的工具，將日本政府采用的CC-BY JP2.1和日本政府標準利用規(guī)則（第1.0）的條款內(nèi)容規(guī)定、條款進行比較，展望日本政府標準利用規(guī)則未來的發(fā)展方向。在技術部分，主要介紹機器可讀格式，以及應用于表格、文件、地理空間信息等發(fā)布格式[12]。2014年8月，開放數(shù)據(jù)促進會發(fā)布《信息發(fā)布共同基礎設施體系規(guī)格書（第二版）（草案）》（情報流通連攜基盤システム外部仕様書 ver 2.0（案）），提供構(gòu)建的應用程序與服務器來進行開放數(shù)據(jù)的利用[13]。

2012年8月，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。∕inistry of Economy,Trade and Industry，METI）成立IT融合論壇—公共數(shù)據(jù)工作組，旨在推進開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的項目。2012年10月，這一小組成員包括日立咨詢公司（Hitachi Consulting Co., Ltd）、日立中央研究實驗室公司（Central Research Laboratory of Hitachi, Ltd）、關聯(lián)開數(shù)據(jù)計劃公司（Linked Open Data Initiative）[14]。

1.2 非營利組織

開放知識基金會日本分會（Open Knowledge Foundation Japan, OKFJ）是一個將專家、決策者、開發(fā)者等促進開放數(shù)據(jù)的重要角色連接在一起的重要組織[15]。OKFJ舉辦日本國際開放數(shù)據(jù)日（International Open Data Day in Japan），以幾個開放數(shù)據(jù)的議題進行討論，如在英國引起響應的“Where does my money go?”同樣也在日本引起熱烈回響，這個活動吸引300多人參加[16]。2013年2月，日本有八個城市加入國家開放數(shù)據(jù)日，分別是東京、橫濱、名古屋、鯖江、福岡、青森縣、千葉、會津若松[17]。開放數(shù)據(jù)日是一年一度的全球性節(jié)日，2017年是第五次舉辦。在這天，全球的各個社會組織將會舉辦活動，并在活動中利用各式各樣的開放數(shù)據(jù)。這有助于展示開放數(shù)據(jù)帶來的各種好處，進而鼓勵政府、企業(yè)及公民接受并采納開放數(shù)據(jù)，而且該活動的產(chǎn)出皆開放并供所有人使用。

2 日本開放數(shù)據(jù)行動

2.1 開放政府行動計劃的發(fā)布與完善

日本推動開放政府數(shù)據(jù)的政策，可追溯至2010年5月信息通訊技術戰(zhàn)略本部（ IT Strategic Headquarters，IT戰(zhàn)略本部）所發(fā)布的《新信息通信技術戰(zhàn)略》（New Information and Communication Strategy），其旨在促進執(zhí)政透明化、鼓勵公民參與公共政策決策，其核心在于創(chuàng)造以公民為中心的電子政府[18]。

2012年7月，IT戰(zhàn)略本部發(fā)布《開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（Open Government Data Strategy）[19]，以“公共數(shù)據(jù)為公民資產(chǎn)”以及“推動開放政府與促進公共數(shù)據(jù)利用”為主旨，以機器可讀（Machine to Machine, M2M）為基本方向，主張公私合作的創(chuàng)新，提供多元價值的公共服務，并在經(jīng)濟、行政效率層面，希望通過開放政府數(shù)據(jù)來加速整體經(jīng)濟及政府的行政效率。該文件提出創(chuàng)建開放數(shù)據(jù)使用案例及改善開放數(shù)據(jù)利用環(huán)境的實施策略，并以電子政府的開放數(shù)據(jù)官員會議來推廣系統(tǒng)的開發(fā)。

2013年6月，安倍內(nèi)閣正式發(fā)布《世界最先進的 IT國家宣言》（Declaration to be the World’s Most Advanced IT Nation ），并于2016年5月20日發(fā)布修訂版[20]，該宣言以“世界最高水平的廣泛運用信息技術的社會”作為國家未來十年目標，闡述2013年至2020年期間以發(fā)展開放政府數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)為核心的日本新IT國家戰(zhàn)略。該報告強調(diào)，通過政府所持有的公共數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)（如地理空間數(shù)據(jù)、采購數(shù)據(jù)、消費者數(shù)據(jù)等），鼓勵各界利用開放數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)，搭配其他存在于社會和市場中的大數(shù)據(jù)進行對接與再利用。該報告期望，在2014年至2015年的推廣期，日本所推出的數(shù)據(jù)目錄網(wǎng)站測試版在2015年達成至少10萬數(shù)據(jù)集的目標。

為落實政府數(shù)據(jù)開放的應用，日本IT戰(zhàn)略本部在《開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》所制定的基本方向的基礎上于2013年6月發(fā)布《開放數(shù)據(jù)推動發(fā)展藍圖》[21]。該報告強調(diào)推動開放數(shù)據(jù)的重要性在于，發(fā)展處理和利用大數(shù)據(jù)的技術，以及利用公共數(shù)據(jù)形成新的服務；在推動公共數(shù)據(jù)時，應當注意數(shù)據(jù)再利用的規(guī)則，包括采用機器可讀格式以及考慮以營利為目的的利用。在推動過程中，該報告也發(fā)現(xiàn)了一些有待解決的議題并提出相應對策，這些議題包括：數(shù)據(jù)再利用、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)與文件格式、開放數(shù)據(jù)平臺的發(fā)展、公共數(shù)據(jù)范圍的擴展以及普及、啟發(fā)與評價。

2013年6月25日，日本政府CIO聯(lián)席會議通過《促進政府部門或機關推動數(shù)據(jù)再利用的基本方針》（二次利用の促進のための府省のデータ公開に關する基本的考え方（ガイドライン））[22]，強調(diào)通過開放數(shù)據(jù)來推動創(chuàng)新研發(fā)，通過公私合作實現(xiàn)公共服務（包括防災、減災），以及提高政府的透明度和公信力。該方針旨在通過開放數(shù)據(jù)從業(yè)人員的會議，盡快掌握與討論推動開放數(shù)據(jù)的相關議題，并隨著基礎發(fā)展和技術進步，以及通過從業(yè)人員會議就相關議題進行持續(xù)討論，修訂基本方針的內(nèi)容。基本方針的具體內(nèi)容包括四大部分：推動數(shù)據(jù)再利用的使用規(guī)則、擴大公眾所認定的合適的機械可讀格式、盡量通過因特網(wǎng)發(fā)布公共數(shù)據(jù)、其他公共數(shù)據(jù)范圍的擴張。

2.2 開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的建立與使用

日本政府以各種計劃與試行的方式推動開放數(shù)據(jù)。2009年3月啟動開放政府項目（Open Government Project）。2010年9月，databox計劃對統(tǒng)計數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)與API等進行研究。2010年7月，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省創(chuàng)建開放政府實驗室（openlaba.go.jp），它是一個實驗性網(wǎng)站，先使用databox的數(shù)據(jù)來進行開放，并在開放數(shù)據(jù)方面為政府部門提供相關建議與咨詢，成為政府數(shù)據(jù)匯集、政策宣傳推廣和產(chǎn)業(yè)合作的平臺。2010年10月，日本啟動ideabox計劃，旨在邀請各界針對開放數(shù)據(jù)進行討論。

2013年1月，日本開放數(shù)據(jù)METI網(wǎng)站上線。2013年12月20日，日本上線了政府數(shù)據(jù)開放平臺Beta版。根據(jù)日本知識共享許可2.1（Creative Commons License Attribution 2.1 Japan）的詳細使用規(guī)范，該平臺上包括21個政府組織與567個團體發(fā)布的可利用數(shù)據(jù)。這是實現(xiàn)日本政府于2012年7月發(fā)布的《開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的一部分——將公眾數(shù)據(jù)的使用推動至信息與網(wǎng)絡社會中[23]。

2014年，日本進一步完成開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站（Data.go.jp），開放包括人口統(tǒng)計、地理統(tǒng)計、災害防治、政府程序等各方面數(shù)據(jù)，讓民眾可基于政府開放數(shù)據(jù)來進行創(chuàng)新應用。該平臺作為中央政府、地方政府、獨立行政機關、或受委托提供公共服務的企業(yè)或組織所持有或所有的政府數(shù)據(jù)目錄，提供用戶查找與下載而能再利用的公共數(shù)據(jù)。同時，data.go.jp還聲明，這一數(shù)據(jù)目錄也提供過去非機器可讀的政府數(shù)據(jù)，以盡量提供更多數(shù)據(jù)以供使用者再利用[24]，如果需要新格式（機器可讀）的數(shù)據(jù)，或是新的數(shù)據(jù)需求，可通過Data.go.jp 上“通訊”欄目下的“要求與回饋”（Requests and Feedback）提交需求[25]。

目前，Data.go.jp采用數(shù)據(jù)庫列表、公共數(shù)據(jù)案例研究、通訊、開發(fā)商等分類，同時提供平臺相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，讓用戶可以了解目前平臺使用狀況。截至2017年6月，Data.go.jp 網(wǎng)站已有19 422數(shù)據(jù)集，涵蓋22個中央政府組織，主要包含17個數(shù)據(jù)集分類，分別為：土地與氣象、人口與家庭、勞動力與薪資、農(nóng)業(yè)畜產(chǎn)與漁業(yè)、礦業(yè)與制造業(yè)、國內(nèi)消費與服務、住宅與土地、商業(yè)金融與經(jīng)濟、能源與水資源、教育文化與運動、運輸與觀光、通訊科技、社會安全與保險、政府行政與財政、司法與環(huán)境、國際貿(mào)易與其他數(shù)據(jù)集。Data.go.jp網(wǎng)站上數(shù)據(jù)格式包括：pdf、html、xls、csv、xlsx、zip、jpeg、xml、kmz、gif、tiff、doc、exe、txt、docx、lzh、kml、ppt、mp3、epub、jtd、png、php、pptx、asx、wmv、odt、jsp、avi。網(wǎng)站元數(shù)據(jù)為DCAT，系統(tǒng)為CKAN。CKAN是一個開放數(shù)據(jù)管理平臺，集數(shù)據(jù)發(fā)布、共享、搜索和使用為一體，功能強大。

2.3 G8《開放數(shù)據(jù)憲章》的簽署

2013年6月18日，作為八大工業(yè)國組織之一的日本簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》（Open Data Charter），里面提及了五條戰(zhàn)略原則。①默認必須開放數(shù)據(jù)：在持續(xù)保障隱私權的前提下，促進政府數(shù)據(jù)被公開發(fā)布。②好的質(zhì)量與數(shù)量：發(fā)布有質(zhì)量、實時且描述完善的開放數(shù)據(jù)。③所有人都可以使用：盡可能發(fā)布更多種開放格式的數(shù)據(jù)。④為了改善公共治理而釋放數(shù)據(jù)：讓數(shù)據(jù)的聚集、標準、發(fā)布流程更透明化。⑤為了創(chuàng)新而釋放數(shù)據(jù)：與使用者協(xié)商，并且能夠授權來激發(fā)未來的創(chuàng)新[26]。2014年，20國峰會（G20）呼吁：為了解決政治貪腐，各國必須加快速度推進開放政府數(shù)據(jù)。后來，聯(lián)合國采納他們的共同建議，其秘書處處長（UN Secretary-General）Ban Ki-moon成立一個全球20位國際專家的可持續(xù)發(fā)展數(shù)據(jù)革命獨立專家咨詢小組（Independent Expert Advisory Group on Data Revolution for Sustainable Development），于2014年8月提交《值得信賴的世界：動員可持續(xù)發(fā)展數(shù)據(jù)革命》報告（A World That Counts: Mobilizing the Data Revolution for Sustainable Development），希望通過技術創(chuàng)新開放政府數(shù)據(jù)，建立透明政府，以解決因數(shù)據(jù)不可見與不公平對人類社會所造成的威脅與挑戰(zhàn)[27]。

2.4 《日本開放數(shù)據(jù)憲章行動計劃》的方向

2013年10月，日本提出《日本開放數(shù)據(jù)憲章行動計劃》（Japan Open Data Charter Action Plan），承諾將促進關鍵的數(shù)據(jù)集以及高價值的數(shù)據(jù)集開放，包括選舉數(shù)據(jù)、犯罪數(shù)據(jù)與社會福利數(shù)據(jù)等，并加強與其他國家和組織的交流，制定“公共數(shù)據(jù)的開放現(xiàn)況與時程安排”，針對現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)開放格式的規(guī)范、授權條款、收費規(guī)范等事項進行推進[28]。該計劃指出，開放數(shù)據(jù)由各部門IT官員（Ministerial Level）、IT戰(zhàn)略本部（IT Strategic Headquarters）、政府 CIO（Government Chief Information Officer）、電子政府開放數(shù)據(jù)常務會議（E-Government Open Data Executive Meeting）共同推進。

該計劃提出了六個承諾。①開放關鍵數(shù)據(jù)集：國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)、地圖、選舉與預算。②開放高價值數(shù)據(jù)集：企業(yè)、犯罪和司法、地球觀測、教育、能源、環(huán)境、金融、契約、地理空間、國際發(fā)展、政府問責說明、民主、健康、科學和研究、統(tǒng)計、社會流動和社會福利、交通和基礎設施。③在國家門戶上發(fā)布數(shù)據(jù)：2013年試營運行數(shù)據(jù)平臺，2014年正式全面運作。④公共參與：全面推進數(shù)據(jù)平臺的運作，并邀請各界參與。⑤共享開放數(shù)據(jù)使用的相關經(jīng)驗：促進采用開放數(shù)據(jù)進行創(chuàng)新研發(fā)（如App），鼓勵用于營利用途，并在數(shù)據(jù)平臺上提供開放者相關資源。⑥日本開放數(shù)據(jù)行動方向說明：舉辦電子政務開放數(shù)據(jù)行動者會議，并致力追蹤開放數(shù)據(jù)。另外，該計劃還提供附件“公共數(shù)據(jù)的開放現(xiàn)況與時程安排”，如URL的公布、機器可讀數(shù)據(jù)格式、狀況、免費與付費，以及開放授權等。

3 日本開放政府數(shù)據(jù)的保障機制

3.1 法律法規(guī)的保障

與歐美國家相比，日本在開放數(shù)據(jù)的法律法規(guī)上呈現(xiàn)較為謹慎的態(tài)度，在開放進程上不如歐美快，但在法律法規(guī)修訂上有一定的進展，這些法律法規(guī)從多個方面保障開放政府數(shù)據(jù)，具體見表1。

表1 日本開放政府數(shù)據(jù)的法律法規(guī)

3.2 合作機制

一方面，政府之間的合作。①政府部門之間的合作?！堕_放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出日本開放政府數(shù)據(jù)所采取的具體措施。第一，由日本內(nèi)閣、總務省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省一同促進公共數(shù)據(jù)的使用，涉及的內(nèi)容包括：了解公共數(shù)據(jù)的使用需求；檢查和整理數(shù)據(jù)供給的問題；發(fā)展私部門服務。第二，日本內(nèi)閣秘書處與相關部門在發(fā)展公共數(shù)據(jù)的使用環(huán)境進行合作，處理如下事項：制定公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則，尤其涉及政府數(shù)據(jù)再利用、利用條件、電子信息使用規(guī)則、數(shù)據(jù)用戶與提供者之間責任劃分方面；構(gòu)建數(shù)據(jù)目錄，并基于數(shù)據(jù)目錄的最近使用情況來進一步了解使用者較為感興趣或需求的數(shù)據(jù)；促進數(shù)據(jù)格式與架構(gòu)的標準化，并提供相關手冊指引以及支持工具；數(shù)據(jù)發(fā)布機關需求調(diào)查[19]。②中央政府與地方政府的合作。為有效推動開放數(shù)據(jù)，日本政府指派8位專家擔任開放數(shù)據(jù)推廣大使（Open Data Evangelists），并在2016年分派至各地方政府來推動開放數(shù)據(jù)，這些大使將依據(jù)中央訂定的《地方政府開放數(shù)據(jù)指導手冊》，協(xié)助地方政府建立開放數(shù)據(jù)門戶。該手冊中提供開放數(shù)據(jù)推動方案與實務案例，協(xié)助地方政府邁向開放之路。因此，日本中央?yún)f(xié)助地方推動開放數(shù)據(jù)，不只是讓地方政府了解開放數(shù)據(jù)，而且還提供整套規(guī)劃，包含開放數(shù)據(jù)分類等，并且協(xié)助地方政府規(guī)劃具體行動。這一合作不僅有助于解決地方政府目前面臨的區(qū)域問題，如災害預防、生育率降低、老年化社會等，而且也有助于獲取和利用開放數(shù)據(jù)，提供標準化格式范例。

另一方面，政府與社會的合作。2010年8月，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省主導發(fā)布開放數(shù)據(jù)官方門戶網(wǎng)站（Openlabs.go.jp），作為政府開放數(shù)據(jù)匯集、政策宣告推廣以及產(chǎn)業(yè)合作平臺。同時，日本政府也通過經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省在2010年2月構(gòu)建意見征詢網(wǎng)站（IdeaBox）以及Twitter、Youtube、Mobile SNS等整合媒體來持續(xù)發(fā)布信息，并廣泛征求用戶意見。根據(jù)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省在2011年發(fā)布的報告，IdeaBox的初始版本在2009年10月由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省推出，在短短四周（2009.10.14—11.14）的試運營期間，吸引了1 063名使用者，搜集了456個有關E-government的政策建議，并產(chǎn)生了7 041個有效投票。2010年3月，改版后再推出的IdeaBox以IT Policy為主題，吸引了4 000多名使用者，在營運的三周內(nèi)（2010.2.23—3.15）提供了936個建議，產(chǎn)生接近6 000條評論。此外，主題范圍最廣的全民簡明手冊（Citizen’s Briefing Book）更是吸引了125 000名使用者，貢獻了44 000個建議，并有超過1400 000個投票[36]。2010年7月29號，IdeaBox的新版本（v.4）開始進行以Open Government為主題的意見征求與投票。

4 日本開放政府數(shù)據(jù)對我國的啟示

4.1 完善組織體系

目前，我國尚不具有開放政府數(shù)據(jù)的專門部門，相關政策法律也未提及。因此，我國可以借鑒日本的經(jīng)驗，在中央層面構(gòu)建開放政府數(shù)據(jù)工作小組或委員會，其成員包括開放政府數(shù)據(jù)領域的政府官員、企事業(yè)單位、專家和學者，負責制定開放數(shù)據(jù)政策，對地方開放政府數(shù)據(jù)工作進行指導和監(jiān)管。其次，設立各級政府首席信息官（Chief Information Office，CIO），負責政府數(shù)據(jù)采集、處理、發(fā)布、監(jiān)管和評估等多個層面的事宜。例如，2017年6月，江蘇首創(chuàng)政務服務首席信息主管（CIO）制度，負責對政務服務數(shù)據(jù)資源進行整合[37]。最后，培育開放數(shù)據(jù)領域的非營利組織，利用民間力量來推進。具體而言，可以降低開放數(shù)據(jù)領域非營利組織的準入門檻，并為這類組織建立扶持政策，加大支持力度。

4.2 構(gòu)建統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)平臺

2015年8月，國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》要求穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放，加快建設國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺[38]。2017年5月，國務院辦公廳又印發(fā)《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，明確要求“推動開放，加快公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站建設”[39]。當前，我國政府數(shù)據(jù)開放平臺分布地區(qū)包括：省級層面有北京、廣東、貴州、上海、浙江；副省級層面有廣州、哈爾濱、青島、深圳、武漢；地級層面有長沙、東莞、佛山、貴陽、梅州、無錫、肇慶、湛江；區(qū)級層面有佛山南海區(qū)。總體而言，我國政府數(shù)據(jù)開放平臺建設是自下而上進行，即從地方層面開始，而沒有國家統(tǒng)一平臺。為此，有必要在總結(jié)國外以及國內(nèi)地方政府建設經(jīng)驗的基礎上，在中央層面加強對數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)服務、平臺交流共享等內(nèi)容的構(gòu)建，從而推進國家政府數(shù)據(jù)開放平臺建設的進程。

4.3 利用法律法規(guī)做好頂層設計

日本《憲法》旨在保護表達自由，從而在政府數(shù)據(jù)相關法律法規(guī)中為知情權奠定基礎。在中央層面，日本《行政組織信息存取法》《公共文件管理法》對政府信息公開及限制情況都具有規(guī)定；在地方層面，有地方法規(guī)進行規(guī)范。為了從法律法規(guī)層面進行保障，日本于2016年12月制定了《政府數(shù)據(jù)運用推進法規(guī)》，為日本開放數(shù)據(jù)的推進奠定了基礎。就我國而言，國家層面僅有《政府信息公開條例》，而且只是行政法規(guī)，停留在信息公開層面，適用范圍和深度都有限。但欣慰的是，在地方層面，貴陽市于2017年4月11日發(fā)布了我國首部政府數(shù)據(jù)共享開放條例——《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》，并于2017年5月1日正式施行，這也是我國設區(qū)的市在大數(shù)據(jù)方面出臺的首部地方性法規(guī)，對推進數(shù)據(jù)資源開放共享具有重要的示范效應[40]。就我國國情而言，地方政府無權制定法律，而只能在中央法律的基礎上制定法規(guī)。從這個角度來講，貴陽市首部數(shù)據(jù)共享開放條例是我國推進開放數(shù)據(jù)的重要一步。然而，為了從頂層為開放政府數(shù)據(jù)提供法律保障，有必要建立和健全中央層面的開放數(shù)據(jù)法律，從宏觀層面明確開放數(shù)據(jù)的態(tài)度，并對開放數(shù)據(jù)的類型、組織形式等內(nèi)容進行規(guī)定。

4.4 加強合作

一方面，注重政府之間的跨部門合作。從尤金·巴達赫的巧匠理論來看，跨部門合作對于形成開放政府至關重要，能為公眾提供一體化的開放數(shù)據(jù)服務。所謂跨部門合作，是指兩個或兩個以上的機構(gòu)從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值[41]。因此，各個地方政府之間以及政府部門之間應當在平臺建設、數(shù)據(jù)整合等方面進行合作，從而推進開放數(shù)據(jù)進程。另一方面，加強公共參與。公共參與這一概念起源于威爾遜的“政治—行政”二分法。隨著公共事務復雜性的提高，政府僅靠自身的實力難以應對，因而開始推動公民參與，共同解決公共問題[42]。日本政府在推動政府數(shù)據(jù)開放上，各行政機關以及地方政府的速度比中央機關快速許多，這樣的特征反映其民間力量的團結(jié)和廣泛參與程度[43]。雖然政府可以依賴專家學者來提出開放政府數(shù)據(jù)的各種方案并執(zhí)行，但在執(zhí)行過程中未必能掌握所有問題，而且也有可能因為人力、物力而導致“執(zhí)行不完全”。為此，我國政府可以引導公眾參與到數(shù)據(jù)采集、發(fā)布、存儲等全過程的改進，從而真正挖掘政府數(shù)據(jù)開放的潛在價值[44]。

（來稿時間：2017年7月）

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